【作　　者】
孙燕芳（教授），鲁东昌

【作者单位】
中国石油大学（华东）经济管理学院，青岛266580

【摘　　要】

     【摘要】2015年污水处理行业税收政策的变化会对项目经营方在特许期内的经营收益产生影响，进而影响BOT模式的应用。通过对佛山市三水污水处理BOT项目的经营数据进行模拟，以净现值、内含报酬率作为项目收益评价标准，分析税收政策变化对项目经营期收益的影响程度，并得出合理的征税政策和税收优惠政策是控制项目收益水平的重要措施的结论。
【关键词】污水处理项目；BOT；税收政策；税收优惠
【中图分类号】F416.9      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）04-0026-4近年来，随着我国城市化节奏不断加快以及对城市建设水平的要求不断提高，我国城市的公用基础设施建设已进入了一个前所未有的快速发展时期，大规模的基础设施建设需求使公共财政面临巨大缺口，PPP（Public-Private-Partnership）模式成为解决这一问题的重要方式。PPP模式的形式众多，其中BOT（Build-Operate-Transfer）在我国的应用范围较广、发展较为成熟。BOT模式下，特许经营方在特许期内要负责项目的设计、融资、建设、运营以及日常维护等工作，并通过收取服务费的方式来回收成本、偿还债务、赚取利润，在特许期结束后按照约定将项目所有权移交给政府。
2015年6月，财政部和国家税务总局《关于印发〈资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录〉的通知》（财税［2015］78号）规定，自当年下半年开始，取消原先污水处理、再生水等的免征增值税政策，分别改为先征后返70%和50%，即需要实际缴纳30%和50%的增值税。污水处理行业免征增值税的传统被打破，企业的税收负担将会加重，这对本来就利润薄的污水处理行业来说无疑是一个沉重的打击。很多受此影响的企业正以BOT模式运行污水处理厂，这无疑会对社会资本方参与基础设施投资的热情产生影响。因此，通过数据模拟估计税收政策变化对污水处理项目经营收益的影响，为政府相关部门制定合理的税收优惠政策提供决策依据。合理的收益能够吸引社会资本方的积极参与，也有利于BOT模式的推广应用。
一、BOT项目的税收政策研究与政策变动的影响
（一）BOT项目税收政策的研究现状
国外学者对项目的涉税问题关注角度与国内研究略有不同。Badawi和 Ibrahim（2003）认为，BOT作为一种新兴的实体模式，需要制定单独的会计和审计标准以及税收政策来对其进行管理。Paul（2004）则聚焦于PPP项目中有关资本化折旧的抵税问题，指出通过改变合同的关键部分和提供服务的方式可以使项目的实际税负大大降低。Gallardo（2012）认为税收效应会影响项目融资方式的选择。Zhang等（2012）建立了一个交通运输公私合营项目的决策模型来研究税收和成本结构对投资可行性的影响，发现政府承诺的时机和力度对项目的稳定性具有重要影响，政府对于税率等关键变量承诺的越早，越有利于项目的成功建设。
目前，我国并未单独建立针对BOT项目的税收体系，BOT项目的税费征收是按照项目所处的行业实施的。我国对此的研究大多是针对BOT项目涉及行业的涉税科目及其享受的国家税收优惠政策的研究。陈赋才（2013）分析了我国有关的税收法规对BOT项目的会计处理、营业税的纳税处理以及企业所得税的纳税处理的规定，重点剖析了施工企业的会计和税务处理。卫晋芳（2014）则重点关注了路桥施工企业在投资高速公路BOT、BT、TOT项目时应关注的印花税、营业税、企业所得税等涉税问题及政策。樊其国（2015）系统地梳理了包括BOT方式在内的公私合作制在我国享受的税收优惠政策。
（二）污水处理项目税收政策变动的影响
2015年7月1日之前，污水处理BOT项目在我国可以享受的税收优惠主要体现在增值税免征和所得税“三免三减半”两方面。随着财税［2015］78号文件的实施，污水处理收入需要缴纳增值税，但实施先征后返70%的税收优惠。这意味着，在不对污水处理费价格进行调整的情况下，污水处理厂每取得100元的污水处理费收入，就会产生17元的增值税销项税额，若其对应的增值税进项税额为3.6元，则应缴纳增值税13.4元；还应缴纳城建税、教育费附加、地方教育费附加以及水利基金，其税率分别为7%、3%、2%、1%，共计1.74元；之后增值税应当返还70%即9.38元（随主税计征的附加费并不随主税的返还而返还），则实际缴纳增值税4.02元。收到的增值税税收返还款项属于政府补助，会计上计入营业外收入，使得企业所得税增加1 元，而附加费会使企业所得税少交0.44元，因此企业所得税净增加0.56元。上述分析的计算过程如表1所示：

表1显示，项目公司每取得100元污水处理费收入，缴纳的税费共计6.32元。可见，实施财税［2015］78号文件使污水处理企业的税负增长了约六个百分点，这对污水处理BOT项目的收益影响可见一斑。如果考虑到整个特许经营期，累积的影响会更大。
二、税收政策对项目收益的影响
（一）经营方特许期内的收益评价
污水处理BOT项目的中标企业（经营方）在预定的特许经营期内负责项目的建设与运营，政府部门通过采购行为按照双方确定的污水处理价格和业务量支付服务费。对BOT项目经营方特许期的收益进行评价时最常用的方法是净现值（NPV）法，本文通过计算项目的NPV，判断增值税税收政策变动对项目价值的影响。不同税收政策下污水处理BOT项目的NPV计算模型如下所示：
NPV=[t=Tb+1TcCIt-COt-ITt(1+r)t]-[t=0TbIt(1+r)t] （1）
NPV=[t=Tb+1TcCIt-COt-VAt-ITt(1+r)t]-[t=0TbIt(1+r)t] （2）
其中：Tb为项目建设期；Tc为项目特许经营期；CIt为每年污水处理费收入；COt为每年为污水处理而投入的原材料等的成本；VAt为每年实际缴纳的增值税；ITt为每年缴纳的企业所得税；It为项目的建设投资支出；r为根据融资成本确定的项目折现率。
模型（1）为财税［2015］78号文件实施之前项目净现值，模型（2）为财税［2015］78号文件实施之后项目净现值。由于城建税、教育费附加、地方教育费附加以及水利基金等附加费占污水处理费收入的比重相对较小，因此本文为简化计算，暂不考虑附加费及其他税费对项目收益的影响。
受项目经营期间不确定性因素的影响，计算评价指标时所使用的一些参数为不确定性变量，比如：污水处理量会在一定范围内波动；受通货膨胀等因素的影响，材料等运营成本会发生波动；公私部门会对特许价格进行动态调整。当这些不确定性变量在正常范围内波动时，通过Monte Carlo模拟可以得出特许期内项目NPV的分布状况。本文进行税收政策影响的测算时，主要使用NPV指标经过Monte Carlo模拟后得到的均值来分析问题。
（二）案例背景和项目参数
佛山市三水污水处理BOT项目建设期为两年，资金投入分别为第一年6000万元，第二年5500万元；在第三年投入500万元的流动资金，于2006年正式开始运营，特许经营期为25年。项目建成后，预计污水处理量为10万吨/日，项目的特许价格为0.85元/吨，预期的年运营收入为3102.5万元，由佛山市府相关部门按处理量支付给项目公司。项目的运营成本包括：年水费4.2万元、年电费415.48万元、年药剂费108万元、年污泥处置费130万元；工资福利费用为68万元/年；每年设备的维修保养费一般按照设备投资额的5%计提，金额为192.5万元；每年设备大修费和管道维护费一般按设备投资额的2%计提，金额为77万元；每年按上述各项费用之和的5%计提其他费用。借鉴边军等（2009）对污水处理项目设备折旧年限归类统计的结果，计算三水污水处理项目各类设备的价值，并估计项目的年折旧额。为简化计算，本文采取直线法计提折旧，假设期末无残值，设备提足折旧后立即进行更新重置，计算结果如表2所示：

考虑到不确定性因素的影响，对项目不确定性参数的分布函数界定如表3所示。项目的基准收益率根据决策时点中国人民银行长期贷款利率6.12%上浮10%后确定为6.732%。将项目参数代入评价模型，使用水晶球软件对参数进行10000次迭代的蒙特卡洛模拟，得出税收政策影响下项目各年度的累积NPV的均值。

目前，我国污水处理企业适用的企业所得税税率为25%，税收优惠政策为“三免三减半”。在不考虑增值税政策变化的情况下，通过参数模拟，得出项目的静态投资回收期为8.23年，动态投资回收期为14.51年，特许期内的NPV均值为3748.01万元，内含报酬率（IRR）为10.17%，如表4中的情境1所示。这些指标反映出BOT模式下私人投资者愿意参与污水处理项目的建设与经营期望实现的收益水平。
（三）增值税新政对项目收益的影响
财税［2015］78号文件规定，对污水处理费收入征收17%的增值税，但先征后返70%。在不确定性参数正常波动范围内，通过蒙特卡洛模拟得到项目各年累积NPV均值，如表4情境2所示。
增值税税收政策变动将导致该项目的静态投资回收期延长到8.62年，动态投资回收期延长到15.72年；NPV下降为2851.85万元，IRR下降为9.40%。由此可见，增值税政策的变化对污水处理BOT项目特许期内的收益水平产生了较大影响，延长了私人投资者回收投资的期限，税负的增加使经营方的绝对额收益减少了近900万元，这对吸引社会资本方参与项目投资产生了一定的负面影响。
（四）税收优惠政策对项目收益的影响
在增值税新政实施后，污水处理项目主要的税收负担来自于增值税和企业所得税两大税种。如果没有这两项税负，该项目在特许期内的NPV将达到6634.23万元，IRR达到12.11%，如表4情境5所示。对基础设施项目而言，无税环境下项目相对较高的收益水平意味着存在一定的社会福利损失，有悖于项目所具有的公益性特点。因此，采取征税的方式，通过合理的税收政策将项目的收益水平控制在合理的范围内是必要且可行的。
在征收企业所得税但无税收优惠的情况下，特许期内项目的NPV降为2374.27万元，IRR降为8.84%，如表4情境3所示。在加征增值税且也没有税收优惠的情况下，两税影响下该污水处理项目特许期内经营方的NPV下降为-322.77万元，IRR只有6.42%，如表4情境4所示，这一收益水平显然是经营者无法接受的。可见，对于污水处理项目而言，每个税种对项目收益的影响都较大，如果想让BOT模式下项目具有财务可行性，政府相关部门必须采取给予税收优惠、延长特许经营期或对特许价格进行调整等手段来提高项目的收益水平。从情境2和情境4的对比结果来看，政府部门提供的税收优惠政策大大降低了污水处理项目经营方的税收负担，保证了特许期内项目的财务可行性。
通过合理制定税收优惠措施，既能避免项目公司获得超额收益，又可以保证项目的财务可行性，进而吸引社会资本方更多地参与基础设施项目的建设与经营，提高社会福利。
四、税收政策变动风险的应对措施
根据前期研究成果中关于PPP项目风险公平分担的原则，政策变动风险对经营方特许期内造成的损失，应主要由政府部门进行补偿，通常会采取一定的调价机制或延长项目的特许期。就本案例项目而言，为了保证经营者在特许期内获得与税收政策变动之前相同的收益水平，经过数值测算发现：如果采取延长特许期的方式，从绝对收益指标NPV来看，需要将项目特许期延长到29年才能保证实现原预期收益；从相对收益指标IRR来看，需要将特许期延长到33年；如果采取调整特许价格的方式，在特许期不变时需要将价格上调4%。
对于这两种风险应对措施，虽然由政府出面保障了经营者的收益，但最终政策变动的风险转嫁到了消费者身上，要么延长了消费者使用公共产品或接受服务的付费期限，要么提高了消费者使用公共产品或接受服务的单位成本。比较而言，调整特许价格的影响面较大，容易引起消费者集体不满；而延长特许期体现的是谁受益谁付费的原则，更容易被消费者接受。
五、结论
财税［2015］78号文件规定的污水处理业务增值税政策，对已实施的污水处理BOT项目特许期内经营方的收益水平产生了负面影响，为保障经营方能实现预期的收益，可能会引发公私部门之间的再谈判，可考虑采取延长项目特许期的措施。
企业所得税和增值税对BOT项目特许期内的收益水平均具有重大影响，合理的征税是控制特许期内项目收益水平的重要手段。税务部门应在进行充分测算的基础上，本着共赢的理念，合理制定税收优惠政策，使税收政策成为调节公共项目收益的有效手段。这有助于提高社会资本方在我国公共基础设施建设项目中的投资积极性和投资效率，最终提高社会福利。

主要参考文献：
Badawi, Ibrahim M.．Globalization of the BOT System and Its Taxation Problems［J］．Review of Business，2003（2）．
Paul Bartlett．Exploring the different approaches to taxing PPP and PFI vehicles［J］．Briefings in Real Estate Finance，2004（2）．
Gallardo Gonzalo, De Rojas Javier．Spain：The tax effect of financing in PPP projects［J］．International Tax Review，2012（9）．
卫晋芳．企业投资高速公路BOT、BT、TOT项目应关注涉税问题［J］．高等财经教育研究，2014（1）．
樊其国．税收优惠助力PPP［J］．首席财务官，2015（13）．