【作 者】
樊寒伟1，2，和 军2（博士生导师）
【作者单位】
1.集宁师范学院，内蒙古集宁012000；2.辽宁大学经济学院，沈阳110036
【摘 要】
【摘要】本文针对事后“道德风险”的存在，运用委托代理理论建立了PPP项目中用户与私人企业的交易契约分析模型，结果显示：在信息不对称时，最优交易契约要求私人企业承担全部风险，可以达到帕累托最优风险分担，当私人企业付出努力以降低运营成本时，带有赔偿用户服务损失的契约设计在理论上可以防止私人企业道德风险的产生。但在实际PPP项目中存在道德风险时，根据收入与风险对等的原则，最优交易契约要求政府承担部分风险，这样可以避免外部不确定风险造成的私人企业损失增加。政府为保障PPP项目的有效运行，应以适当的方式介入：当私人企业的收入低于预期收入时，政府应该向私人企业提供适当的补贴，相应根据风险共享的原则，也应该保护公众的利益，当私人企业的收入超过预期收入时，政府应该分享私人企业的超额收益。
【关键词】委托代理；代理成本契约；道德风险；最低收入保证；超额收益
【中图分类号】F208 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）33-0088-4一、引言
PPP（Public-Private Partnerships）即公私合作伙伴关系，我国财政部认为，广义的PPP泛指公共部门与私人企业为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。而对于狭义的PPP，通常的模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施、公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。我国从20世纪末开始在基础设施和公共服务领域引入PPP项目，在一定程度上缓解了政府财政压力，提高了公共服务经济效益。公用事业PPP项目中，政府公共部门和私人企业之间存在一种委托代理关系，政府部门和私人企业分别作为委托方和代理方，二者的利益目标不同：签约前，政府的目标是选择合适的代理方，而私人企业的目标则是中标；签约后，政府更注重社会整体福利，而私营方更关注的是企业盈利情况。袁竞峰等（2013）认为，在政府和私人企业的委托代理关系中，委托方政府难以了解代理方的开发、运营状况等真实信息，处于信息不对称的劣势，这就引发PPP项目在事前招标过程中的“逆向选择”问题与事后运营的“道德风险”问题。
私人企业在提供公共服务时会面对较强的市场成本约束，由于事后“道德风险”的存在，其可能会利用政府和公众用户的信息不对称，从而不通过努力提高运行效率的方式，而是通过缩减必要的支出或降低用户服务质量来降低服务成本，这不是政府所希望看到的。私人企业也有可能变相地违规向用户收取不必要的费用，将风险转嫁给消费者，使公共服务偏离了帕累托和社会最优水平。公共服务产品“收费贵、服务产品质量不佳”等问题受到公众的质疑。因此，在一定制度约束下和保持市场竞争的条件下优化契约设计，可以有效防止私人企业和公众用户双方发生道德风险和机会主义的行为，使社会的总效用接近社会最优福利水平。
在一个具体的PPP项目中，政府作为公众利益的代表者与私人企业签订合约，由私人企业通过向公众用户收取服务费用来赚取利润。服务价格的制定，一方面可以最大限度地激励私人企业提高生产效率，提供优质的服务，但另一方面也可能给私人企业留有在服务产品数量和质量方面的寻租空间，从而诱发私人企业道德风险的发生。由于各种不确定因素，公众用户在信息不对称的情况下常处于不利地位。因此，胡改蓉（2015）认为PPP模式的初衷是通过公共部门引进社会资本实现资源共享、优势互补，进而达到风险共担、利益共享的目的，但PPP项目的合作伙伴关系实则是一个面对不确定复杂风险的动态合约安排过程，因此在PPP项目的合作过程中，体现出来的是公私部门以利益为主线的一个冲突与博弈的过程。
二、PPP模式与委托代理理论
委托代理理论是现代制度经济学契约理论的重要组成部分。张维迎（1996）对委托代理理论进行了系统介绍，委托人希望代理人为保障自己的利益而行动，但由于信息不对称的存在，委托人无法直接观测代理人的行动，只能根据观测到的变量来设计契约机制奖惩代理人，激励代理人选择有利于委托人的行动，委托人要实现自己的期望效用最大化，必须满足来自代理人的两个约束：第一是参与约束，即代理人接受合同得到的效用大于其保留效用；第二是个人理性约束，代理人选择使自己的期望效用最大化的行动。委托代理理论是指信息不对称的条件下，委托代理双方通过制定优化的契约机制，来激励代理人选择高水平的努力，委托人既要满足代理人利益要求约束，也要达到自身效用的最大化，即委托人应通过契约对代理人实现参与约束和相容约束。由于面临外部环境等不确定的风险，代理人的目标与委托人的目标会出现偏离，代理人会采取损害委托人利益的行动，委托人要想激励代理人采取有利于自己的行动，就得保证代理人的效用最大化。否则代理人将“偷懒”，委托人自身的效用目标也难以实现。
本文假设，在公众用户不存在道德风险的条件下，运用委托代理理论建立一个契约模型来防止私人企业道德风险的发生。委托人和代理人进行PPP项目合作，从一定程度上来说，公共部门代表社会公众的利益，通过与私人企业进行合作，引入社会资源参与基础设施的建设、运营、管理并实现社会福利，通过提供公共服务使公众用户的效用得到最大程度的满足。对企业来说，在PPP项目特许经营期，则是通过与公共部门合作，为公众用户提供公共服务来实现利益最大化。
在合作运营过程中，私人企业也可能出于对自身利益的考虑，未能尽力提供使政府和公众用户满意的服务，从而产生让公众利益受损的道德风险。在一个PPP项目中，政府作为相对独立的第三方，不仅要对项目进行监管和协调以保证项目的顺利实施，又要授权公共部门作为项目参与方委托人。公共部门和私人企业组成一个委托代理关系，公共部门作为委托人，私人企业作为代理人。在特许经营期，公共部门委托私人企业负责项目的运营，私人企业提供的公共产品质量与私人企业的努力程度紧密相关，私人企业的运作能力在一定程度上直接影响到项目的运作，也会间接影响到公众对政府部门的形象评价，还有可能影响到委托代理双方下一阶段的合作与谈判。私人企业的努力程度属于私人企业的私有信息，公共部门无法直接获得，公共产品的质量直接影响到公共部门的预期效用和公众的利益。
综上，公共部门和私人企业合作是一种委托代理的经济合作关系，具体如右上图所示。
三、基于委托代理理论的契约设计
为建立模型，本文建立如下假设：
1. 假设PPP项目合作中，只有私人企业会发生道德风险问题，而公共部门是作为公众用户利益的代表，政府作为相对独立的第三方负责对项目进行监管和协调。
2. 假设PPP项目中私人企业提供的公共服务被认为也是一种产品，其服务质量可以通过用户使用后反馈的效果来评价，用λ表示，v0表示单位服务的价值，于是v0λ表示用户享用公共服务产品后取得的“产品价值”。在现实中，私人企业提供的服务一般在现有的基础设施和技术条件下是相对稳定的，但用户的主观评价不尽相同，因而λ是一个随机变量。假定私人企业提供的服务水平在一定时期内是相对稳定的，服务产品质量的好坏只受到私人企业努力水平a的影响。其相应的分布函数和分布密度为F（λ，a）和f（λ，a）。其中：a可微，∂F（λ，a）/∂a≤0，即私人企业越努力，公众用户的满意度越高，带来的服务产品价值v0λ也越高。
用户评价的服务效果表示为：λ=ηa+ζλ。ζλ为均值为0、方差为 的随机变量，是与a无关的不确定影响因素；η为0 ~ 1之间的任意常数，当η=0时，表示用户否定私人企业提供的公共服务产品质量，η=1表示用户完全认可私人企业的公共服务质量，当0<η<1，私人企业提供的公共服务产品质量介于二者之间。ηa表示在私人企业选择努力程度a时，用户对产品的评价效果。一般来说，用户对公共服务产品质量的评价是随着私人企业努力程度的提高而递增。但也会受到随机影响因素ζλ的干扰，因而对应的v0λ也是一个随机变量。在信息不对称的条件下，政府为提高公众用户的满意度，提升服务产品的价值，需要对私人企业采取激励措施，诱导其选择较高的努力程度，否则，私人企业有可能会选择较低的努力水平，将“偷懒”造成的服务产品质量不好的结果归结为外生的随机影响因素，减少自己的成本而损害公众用户的利益。
3. 假设特许经营期使用的基础设施由国家投资建设，公共部门委托私人企业来进行经营管理，基础设施建设成本由政府前期投资建设，建设成本的回收不计入合同。
4. 假设PPP项目私人企业提供服务，而日常消耗的材料用等成本投入和基础设施损耗等成本统称为服务成本。其与用户自身消费能力、对服务档次的要求、个性偏好等主客观因素相关。假设服务成本也是一个随机变量M，M受到a的影响，对应的分布函数和分布密度为G（M，a）和g（M，a），二者均对a可微，其中∂G（M，a）/∂a≤0表明私人企业的努力程度和服务成本呈现一种正向关系，私人企业越努力，提供的服务产品质量越高，服务成本也越高，相应地向用户收取的价格也更高。
私人企业提供服务产品的成本由两部分构成：一部分为基础设施消耗和日常材料消耗等。假设私人企业的努力水平为a，私人企业利用现有基础设施，在既定的技术条件下，为用户提供尽可能高质量的公共产品服务。私人企业作为理性人，为提高服务水平、降低运营成本、增强市场竞争能力、减少用户收费额，以及为赢得良好的公众用户评价而努力。另一部分为私人企业努力成本的补偿，私人企业的努力成本可表示为C（a），C（a）=ba2/2等价于货币成本，b>0为努力成本系数。由于存在信息不对称，a无法直接观测。假定服务成本可以表示为线性形式：M=γa+θM。其中γ>0为服务成本系数，θM是均值为0、方差为 的随机变量。Eπ=γa，Var（π）= 。
5. 假设私人企业的保留效用为U，如果私人企业和公共部门合作的效用小于U，私人企业将放弃与公共部门合作。私人企业通过向公众用户收取服务费用的方式来获取利润，这就有可能使私人企业产生道德风险，通过要挟政府提高收取的服务费用，蓄意降低服务成本，产生向用户提供不必要的过度服务等道德风险问题，严重偏离帕累托最优而损害公众用户的利益。
6. 假设公共部门为私人企业提供的线性激励合同为
S（W，λ）=W-βM-βV0（1-λ）。W表示用户享用服务而缴纳的一种固定费用，βM是私人企业提供公共服务产品而承担的服务成本。1-λ为公众用户因未能享受满意的服务产品而遭受的服务效果损失。V0（1-λ）是用户服务效果损失而导致的服务产品价值损失。βV0（1-λ）为私人企业未能向用户提供满意服务而给用户服务产品价值的赔偿额。β（β>0）为风险分担比例，私人企业的收入随着服务成本的增加而递减，随着用户对私人企业服务产品质量评价的提升而递增，这就能起到激励私人企业自觉提高服务水平，不断提升创新能力，降低服务费用。
7. 假定作为委托人的公共部门和作为代理人的私人企业都是风险中性的。私人企业的实际收入为：
S=S（W，λ）-C（a）=W-βM-βV0（1-λ）-ba2/2
=W-β［M+ V0（1-λ）］-ba2/2 （1）
私人企业参与约束要满足：EU1=E［W-βM-βV0（1-λ）-C（a）］=W-β［M+V0（1-λ）］-C（a）≥ U （2）
私人企业因为激励相容约束存在，总会选择效用最大化的努力水平，取a的一阶导数作为其激励相容约束：
∂EU/∂a=0，∂E｛W-β［M+V0（1-λ）］｝/∂a-∂C（a）/∂a=0 （3）
私人企业是风险中性的，所以其期望效用等于期望收入减去成本：
EU1-C（a）=E［W-βM-βV0（1-λ）］- C（a）=W-βV0-βγa+βV0ηa-ba2/2 （4）
（4）式取等号为私人企业最优参与约束，又可表述为：
W-βV0-βγa+βV0ηa-ba2/2=U （5）
由（5）式求a的一阶导数，则a∗=β（v0η-γ）/b即为私人企业的最优努力水平。
而公众用户的期望效用为：
EU2=E［V0λ-W-（1-β）M+βV0（1-λ）］=E｛V0-W-（1-β）［M+ V0（1-λ）］｝ （6）
其中，V0λ表示服务效果为λ时提供公共服务产品的价值，（1-β）M是用户承担的服务成本，βV0（1-λ）是私人企业未能提供高质量的公共服务产品而给公众用户的公共服务产品价值赔偿额。公众用户要实现自己的期望效用最大，同时也应该满足如下的参与约束和激励相容约束条件：
E｛W-β［M+ V0（1-λ）］｝-C（a）≥ U （7）
∂E｛W-β［M+V0（1-λ）］｝/∂a-∂C（a）/∂a=0 （8）
用户是风险中性的，则可求得用户的确定性等价收入CE为：
CE=E｛V0-W-（1-β）［M+ V0（1-λ）］｝=βV0-W-（1-β）γa+（1-β）V0λ （9）
通过私人企业的参与约束与激励相容约代入用户的目标函数，则可以得到：
（2β-β2）（V0η-γ）2/2b-U （10）
对（10）式求函数关于β的一阶导数，则：
（1-β）（V0η-γ）2/b=0 （11）
可得β∗=1，当私人企业承担全部风险时，才能达到帕累托最优风险分担。用户的最优期望效用为：E［V0λ-W-（1-β∗）M+β∗V0（1-λ）］。β∗V0（1-λ）为私人企业因未能提供高质量的公共服务产品而向用户赔偿的服务产品价值额。用户要得到赔偿必须满足另一个条件：E［β∗V0（1-λ）］>0，β∗和V0均为正数，即只有当1-λ>0时，又Eλ=ηa，β∗=1，a∗=β（v0η-γ）/b可得出[(V0η2-γη)n<1]，V0>0，γ>0且b>0。有不等式方程V0η2-γη-b<0。根据假设（0≤η≤1），η的负根舍去，不等式方程的解：0<η< ，则 >1。由V0>0得出：当b+γ<V0，β∗V0（1-λ）<0，此时私人企业可以获取用户的全部收费；当b+γ>V0，β∗V0（1-λ）>0，私人企业需赔偿用户β∗V0（1-λ）价值额。
综上，最终结论为：β∗=1，即要求私人企业承担全部项目风险条件下，并且b+r>V0，私人企业的服务成本系数与努力成本系数之和大于用户认为的单位服务产品价值时，即公众用户认为私人企业选择了一个较低的努力水平，企业运行成本高于用户对公共服务产品价值判断是属于典型“收费贵、服务产品质量不佳”的公共产品供给企业，此时用户的评价低，私人企业需要赔偿用户β∗V0（1-λ）的价值额，在此条件下，才能实现激励私人企业自觉提高努力水平，降低运营成本和提供高质量的服务公共产品。
四、结论与启示
综上可知，公众用户按照公共部门和私人企业通过合同约定的价格来预交服务费，私人企业在生产公共服务产品时产生的服务成本由自己全部承担。在一定的周期内，如果私人企业提供的公共服务产品质量达到了用户的要求，则私人企业可以获得预收的全部服务费。如果私人企业提供的公共服务产品质量未能达到公众用户的要求，则根据用户的评价，私人企业需要向公众用户返还一个数量为β∗V0（1-λ）的赔偿额。该契约的设计可以激励私人企业选择努力程度较高的a，有效缓解私人企业为获取更多利润缩减成本的行为，降低道德风险。虽然减少努力水平a可以减少成本C（a），但同样也受到因公共服务产品质量无法满足用户要求而赔偿用户的约束。另外，该契约赔偿制度的设计可以激励私人企业与其他同类部门积极竞争，在提供服务产品的情况下，通过努力创新等手段降低提供服务发生的成本的行为，或与其他上下游相关供应商进行有效的讨价还价，降低采购成本。
这种契约设计在理论上可以有效激励私人企业尽力为用户提供优质的公共服务。但在实践中这种契约设计方式难以被PPP项目的委托人和代理人双方采纳。究其原因，由于公众用户众多，不同的用户对私人企业提供公共服务产品质量的满意程度不同，同一水平的服务会出现众口难调等无法预见的复杂性，对评价的预期结果难以把握。很有可能出现公众用户对私人企业提供公共服务产品质量的评价较低，致使私人企业无法获取全部的服务收费。另外根据契约模型的最优解，当私人企业承担全部风险时，才可以实现风险分配的最优配置。
但在实际PPP项目中，项目风险一般遵循“风险是否可控和哪一方能够最好地控制该项风险，且能产生最大的整体效益，则将该风险分配给谁”的原则（张水波等，2003）。由于PPP项目持续时间长，其所处的政治、经济和法律环境具有无法预见的复杂性与多变性，这种不确定风险可能造成私人企业的损失超过双方的预期，以致对PPP项目的运营产生不利影响。吴孝灵等（2014）认为，当PPP项目具有较高的收益风险时，政府往往通过事前承诺、担保等形式保证私人企业的收益来吸引私人资本的投资参与，但事后发现事前保证导致补偿过高或不足，致使社会效用或私人利益受损，因此PPP项目需要设计事后补偿契约。所以，让私人企业承担所有风险并非是一种最优的选择。就此也不能全部否定带有赔偿用户式的契约激励模式设计。只要政府在设计契约时，可以考虑保证私人企业合理收益，同时留有双方收益谈判调整的空间，引入科学客观的用户评价体系，就可以相应地解决私人企业的道德风险问题。
当私人企业面对的风险比较小时，公共部门应提供以用户收费补偿为主的最优激励契约；反之，则提供以固定补偿支付的最优激励契约。因此，为了实现PPP项目契约的最优效率和合理的风险配置，契约设计不仅要考虑项目本身的需求风险特性，更应考虑公私合作双方对需求风险承受能力。政府在PPP项目中，采用的最普遍办法就是最低收入保证，最低收入保证是指特许经营商和公共部门之间分享收入风险的机制，政府设计契约时会考虑一个项目的收入，当项目的真实收益低于预期收益时，政府对私人企业提供一种支持，保证特许经营商会获得一个最低数量的收入。但是最低收入保证既要考虑政府预算和财政收入的承受能力，也要考虑最低收入保证要达到节约可行的目的。最低收入保证允许私人企业收回初始投资成本并从投资中获得应有的回报。政府的补偿介入不能以单纯地增加私人企业的利益为目标，应以兼顾私人企业和公众用户的帕累托改进为前提，从而实现公私双方的共赢。也即当私人企业的真实收入低于预期收入时，政府应该向私人企业提供适当的补贴，当私人企业的真实收入超过预期收入时，政府应该分享私人企业的超额收益。实际操作中要防止由于政府前期投资比例较大，以及契约的不完全性可能导致的私人企业敲竹杠行为，造成私人利益锁定公共利益，私人企业通过提高服务收费获取超额利润，从而损害公众利益。当项目获取较高收益时，公共部门和私人企业也不能完全将获取的高额利润瓜分，政府要本着社会效用最大化的原则合理控制私人企业的所得利润，以免私人企业挤占公众用户的社会福利。
综上，PPP模式提供公共服务产品的特殊性决定了其评价的标准难以用简单的好或次来衡量，项目的实施需要通过事前和事后的谈判和补充来弥补PPP项目面临内外环境的不确定性等缺陷，政府也应该承担应有的风险，以建立有效契约和监管规制为前提，对各种风险进行合理配置，抑制道德风险的发生。
主要参考文献：
胡改蓉．PPP模式中公司利益的冲突与协调［J］．法学，2015（11）．
袁竞峰，贾若愚，刘丽．网络型公用事业PPP模式应用中的逆向选择与道德风险问题研究［J］．现代管理科学，2013（12）．
吴孝灵，周晶，王冀宁，彭以忱．依赖特许收益的PPP项目补偿契约激励性与有效性［J］．中国工程科学，2014（10）．
