【作 者】
刘长泉
【作者单位】
北京工商大学财务处，北京100048
【摘 要】
【摘要】新修订的《预算法》于2015年1月1日起施行，要求各单位的预算严格按照政府收支分类和绩效目标管理的要求进行编制，以保证预算收支数据真实、准确，不断提高预算编制的科学性。随着信息公开和审计力度的加强，作为财政资金投入的重要组成部分，公办普通高校在预算管理方面存在的问题逐步显现出来，通过分析这些问题的原因发现，作为预算管理的首要环节，预算编制的质量对预算执行、会计核算和财务决算的质量产生了重要影响。如何以预算编制为突破口，让预算、核算、决算三者很好地衔接起来是公办普通高校需要思考的问题。
【关键词】公办普通高校；预算编制；部门预算；校内预算
【中图分类号】G647.5 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）31-0032-4一、引言
随着《行政事业单位内部控制规范（试行）》和新修订的《预算法》的先后颁布实施，国家和上级主管部门不断提高对预算管理的要求，其对预算编制、预算执行、预算公开和预算绩效的关注也越来越多。公办普通高校（以下简称“高校”）作为财政资金投入的重要组成部分，如何管好、用好教育经费是高校财务工作者需要思考的问题。
《高等学校财务制度》明确了高等学校财务管理的主要任务是：合理编制学校预算，有效控制预算执行，完整、准确地编制学校决算，真实反映学校财务状况。预算编制不仅是财务管理的重要组成部分，更是预算管理的起点和核心环节，它将直接影响到高校后续的财务管理、预算执行和资金收支活动。因此，高校应该高度重视预算编制环节的工作，梳理现存的问题并分析原因，在保证预算基础数据准确的前提下，建立一套程序化的预算编制规则，包括预算管理组织之间的协同性、预算业务流程相互衔接和预算资金安排的科学性，从而不断提升预算编制质量，实现高校后续预算管理的科学化和精细化。另外，高校应该充分发挥预算编制的引导作用，从源头建立经费使用的规则，形成全员预算的氛围，让高校的各项工作能够通过预算编制得到数量化的体现。
二、高校预算编制中存在的问题
目前，高校年度预决算差异大、支付进度差、年底突击追加预算、资金效益体现不足、经费结构不合理等问题是高校审计报告中经常列示的问题。如何加强预算管理和审计整改，已成为各大高校关注的热点。结合预算法和内部控制规范的要求，高校需要从预算编制环节抓起，建立与财政改革形势相适应的预算编制体制，提升预算编制的质量，为学校事业发展提供科学的经费安排和资金保障。笔者结合工作实际，发现高校在预算编制中存在以下几个方面的问题。
（一）预算管理机构不健全
从制度建设来看，高校都制定了预算管理办法，明确了预算管理的程序，但在实务工作中并没有实现预算组织的管理作用。首先，大多数高校并未设置独立的预算管理部门，基本上都由财务部门兼任，从而导致预算管理人员的分散化和临时性，使得预算管理机构的响应能力较差，预算信息反馈时效滞后，最终导致预算编制的要求和工作布置无法及时覆盖、调动业务参与部门。其次，在目前的行政管理体制下，高校的资源配置权仍掌握在行政管理部门手中，重大预算项目的决策依然取决于校领导的意愿，教学科研一线部门对资源的配置缺少话语权，学术力量和行政力量在预算管理中的权重失衡，缺乏预算决策的制衡机制。最后，从现行的做法来看，尽管高校成立了预算管理委员会，但没有形成一个真正的组织协调监督和修复机制。预算管理的绝大部分工作都是由财务部门完成，财务部门既是预算编制主体，又是预算执行和分析主体，这种角色设置显然缺乏制衡能力。预算草案也没有经过多部门、纪委监察、审计和职工代表大会的讨论，全员预算的理念并未在高校中树立起来。
（二）预算编制内容不全面
《预算法》第四条明确要求各单位应将全部收入和支出都纳入预算管理，因此高校要树立全面预算管理的理念，充分考虑预算收支的可能性和全面性，但是高校目前的做法与预算全面性的要求还有很大差距。首先，高校的预算编制没有涵盖全部财务收支内容，仅仅考虑了当年的财务预算收支和上年追加的财政专项结转资金，对于以前年度结转资金、各类基金、应收应付往来款项等潜在可支配财力未纳入预算编制，没有全面反映高校整体的财务收支能力。其次，对于校办企业资金的预算，高校仅仅通过“附属单位上缴收入”这一科目来反映，但由于校办产业体制、产权复杂多样，公司整体的经营收支情况难以在高校预算中得到体现，不利于高校统一筹划和利用资金。最后，教委直接下达的财政项目未经过高校整体规划讨论，没有纳入高校整体项目库。高校只能在剩余指标中安排部分项目建设资金，最终导致高校实际的项目预算需求不能在项目预算中得到全面反映，只能隐藏在基本经费预算的“大收大支”中。
（三）预算资金分配不科学
由于财政部门对部门预算的资金分配有严格的规定，高校在编制预算时只能被动地进行预算分配，仅仅为了达到“预算平衡”的目的，并没有反映出各项经济业务的真实收支状况，这主要体现在以下三个方面：
一是在预算编制过程中，基本经费按照生均定额自动生成，按照既定的比例分配为人员经费和公用经费，但高校实际需要的人员经费预算远大于财政拨款定额和其他收入，最终导致高校挪用公用经费以弥补人员经费不足，公用经费结余过大和人员经费超预算的现象共存。
二是在优先保证上级主管部门直接下达项目和委托项目的前提下，高校再根据发展需要安排财政专项经费剩余指标。剩余经费指标的分配缺乏论证和长期规划，片面重视经费的申请和后续支出的难易程度，却不重视经费的效益和事业发展规划，比如对于中央支持地方高校发展、协同创新、重点实验室开放课题等项目均需要高校资金配套，但如何配套及何时配套的问题在预算编制时没有得到充分考虑。
三是校内预算编制缺乏科学的标准体系，往往是根据经验和数据随意安排和调整预算资金分配，校内项目经费安排仓促，论证不够，没有完备的项目库基础。为了完成支付进度，高校下半年临时追加预算和调整预算，重复建设和购置设备，导致设备紧缺与浪费的现象普遍存在。
（四）预决算衔接度不到位
高校预决算差异较大、不能有效衔接是普遍存在的问题，也是前期预算编制环节未能有效发挥作用的直接体现。首先，尽管高校预决算报表期间相同，但是两者的核算范围和取数来源并不一致。预算系统是在“当年收支当年完成”的前提下，以生均定额为基础预测全年“大收大支”的规模和范围；而决算系统是以高校开展教学、科研和服务社会的实际活动收支为前提，以经济分类和校内预算为基础确定核算内容和取数来源，因此高校预决算之间存在差异。其次，高校的教学年度和财政年度不一致导致预算执行差异较大。上年度预算编制的量化与当年实施的教学科研方案建设内容无法吻合，在提前一年细化预算编制的前提下导致部分预算无法执行或必须调整。最后，在实际工作中，大多数高校的财务预算擅自扩大资金支持范围和开支标准。预留的机动经费、校级调控基金、促进人才培养改革经费等支出缺乏约束力或者长时间搁置，最终成为常规公用经费超支的补充，在一定程度上削弱了预算的约束力。因此，如何解决预决算之间的衔接，彻底理顺“预算、核算、决算”三位一体的管理流程是预算编制时需要提前考虑的因素。
三、提升高校预算编制质量的措施
提升预算编制质量是体现预算严肃性和强化预算执行的首要任务，高校迫切需要建立与财政改革和教育发展相适应的预算编制体制，针对现存的问题，有的放矢地建立一个面向协同、多部门参与、多业务融合的预算编制规则。高校预算编制应从“预算基础数据、预算组织管理、预算编制程序、预算资金分配”四个方面入手，充分发挥预算管理在事业发展中的作用。
（一）预算数据准确——定额和非定额的数据准确
预算数据的准确性是提升预算编制质量的一个很重要的因素，按照生成经费的相关性，可将其分为定额相关性数据和非定额相关性数据两类。定额相关性数据包括：学生人数、离休人数、专职思政教师人数、教职工人数等，这些数据与财政定额拨款具有相关性；非定额相关性数据包括：图书藏书册数、建筑面积、军训人数、教学课时数等，这些数据与预算收支无直接关系，但是能够反映高校整体发展水平。
1. 重视基础数据的核对和确认工作。按照“口径一致、来源统一”的原则，高校应以《高等学校基础信息表》为基础，将本期数据与上年同期数据进行对比，分析数据变动的原因。此外，教委应及时将上级部门掌握的基础数据反馈给高校，以便高校做好数据核对工作，确保基础数据真实、准确。
2. 合理预测各项收入。以学生人数和教委下达预算指标为基数，高校应合理划分人员经费、公用经费和项目经费的预算，做好与上年收支的对比，分析收支变动的影响因素。以各专业、各类型学生人数为依据，分专业、分收费标准测算纳入专户管理事业收入。以高校科研发展规划为目标，结合往年科研事业收入，分析横纵向科研经费的到位情况。以高校“十三五”规划为蓝本，结合国有资产出租出借的政策，合理确定经营收入、附属单位上缴收入和其他收入，并充分考虑结余结转资金和事业基金的可利用程度。
3. 科学细化各类支出。以事业发展为主线，高校应以校内预算需求为基础，在“三公经费”不增长和保证水电暖等刚性支出的前提下，合理预留工资福利支出的增资空间，充分论证校内项目支出的规模和结构，保证财政经济分类支出能够满足各部门的业务开展需要，尽可能做到预算支出合理、真实，为后续的会计核算和财务决算打下基础。
（二）预算组织协同——预算管理和战略规划集成
科学的预算编制应该能够体现高校的战略目标和办学思想，是对高校发展规划和党政工作要点的财务数量说明。以高校在预算编制过程中，应该建立一个以战略发展为主线的预算管理组织，明确机构职权，保证预算管理决策和控制功能的有效发挥，能够将上级部门的监管要求和高校预算需求紧密结合起来。
预算组织管理协同是否有效主要体现在三个方面：一是预算目标与战略目标是否吻合；二是业务需求与资金支持是否匹配；三是管理工作是否有及时响应。在保证党委常委会暨校长办公会在能够充分行使预算决策审批权的前提下，首先党政领导班子能够及时学习财政和教委对整个教育的预算投入要求和规划精神，从高校层面对发展规划和预算安排进行磋商，并及时将精神传达给预算管理委员会和发展规划委员会。其次高校应在预算管理委员会下设管理机构、监督机构和咨询机构，明确财务部门在预算编制中的核心地位，保证其能够正确传达和协调上级部门、学校层面和校内各部门的信息需求，主动控制因信息不对称导致的预算松弛。财务部门在编制预算时，应积极主动联合咨询机构和监督机构对整个预算编制过程进行联动管理，将上级部门业务处室的预算要求和校内各部门的资金需求及时进行整合，并提交预算管理委员会审议。最后，高校应规范预算编制参与者的职权，建立“上下结合、全员参与”的预算编制制度，保证教学、科研一线代表在预算管理过程中的参与权。预算组织管理集成如图1所示：
（三）预算业务衔接——部门预算和校内预算衔接
高校的部门预算与校内预算两者密切相关，部门预算是校内预算的基础，校内预算是部门预算的细化。但在实际工作中，部门预算与校内预算相互脱节的问题普遍存在，这最终会导致预决算差异较大、预算编制不科学、资金信息与业务信息不匹配的现象。部门预算与校内预算的比较分析如表所示。
通过对比分析可知，部门预算与校内预算其实是相辅相成、互为补充的关系。在充分考虑上级监管要求和校内业务需求的基础上，高校应该将两者有机地衔接起来，使预算编制更有效、更真实。
1. 预算编制时间的衔接。将10月初上报市财政的部门预算和12月底申报的校内预算统一提前到9月初，使两者同步进行。这样既可以避免一年内安排两次预算编制工作，又能使两者在编制时相互参考数据信息，尽可能缩小差异。
2. 预算项目的衔接。为满足部门预算和校内预算对项目经费管理的需要，高校应建立统一的滚动项目库，校内各部门上报教委业务处室的所有项目必须是项目库中的项目。这样既可以避免由于预算编制时间短而导致项目申报的重复性、随意性和盲目性，也可以为校内项目经费的安排打下扎实的基础。
3. 预算流程的衔接。由于部门预算支出是按功能分类和经济分类进行编制，非财务人员很难理解和使用的，而校内预算更多的是结合学校的日常业务，是部门预算的具体细化，两者之间有很多交叉融合的内容。鉴于此，高校财务部门在布置部门预算和校内预算时，应该按照既定的规则对预算流程进行整合。校内各部门在按照财务统一表格申报下一年日常运行经费预算的同时，还需申报项目建设经费和与生均综合定额相关的一系列数据。在此基础上，财务部门按照部门预算编制的要求，将校内预算申报的数据进行整合、对应、归纳，最终将业务需求转变为经济分类来体现。部门预算和校内预算对应关系如图2所示。
（四）预算分配科学——基本经费和项目经费合理
按照促进公平和结合实际的原则，高校在编制预算时应该完善预算分配政策，充分体现教育行业的特点，落实分类指导和改革要求，提高预算编制的科学性和可执行性。
1. 上级主管部门应该优化财政投入结构。在保持教育投入总量稳中有增的前提下，教委应该放宽高校预算分配的自主性，大幅度提高基本经费的比重，降低专项资金的规模和比重。这样既有助于提高预算资金配置的科学性，也能节约预算执行的管理成本。同时，应对专项经费支持的内容和类别进行调整，将支付手续简单、政策性较强和易于执行的刚性支出单列为财政专项资金，将部分科研计划类、学生科研训练类、大学生创新类等专项列为基本经费管理。
2. 合理安排项目经费。高校在进行校内预算编制和分配时，要充分考虑基本经费和校内项目经费的构成和预算执行的可能性。因此，除满足正常运行的公用经费和人员经费之外，校内项目经费应结合高校的事业发展需要和办学特点，尽可能地偏向设备购置和科研平台、重点实验室、教学实验室建设，以及信息化建设等硬件投入支出，避免软性支出和全覆盖，突出重点，精准聚焦，有针对性地挖掘潜力。
3. 充分考虑教师的智力劳动报酬。在预算分配时，上级部门和高校应该考虑教师的智力劳动报酬，在项目建设过程中，除硬件的搭建之外，更多的是教师或者专家通过智力的形式去开发和论证，因此高校在预算分配时应该建立统一的智力劳动补偿机制和专家库，由专门的部门来编制和执行预算，使得预算执行更接近业务实质。
四、结论及建议
近年来，各级财政和教委在预算管理方面提出了很多改革措施，取得了较好成绩，也积累了很多经验。但从基层预算单位的角度来看，高校想要提升预算编制水平还有许多困难需要克服。比如：如何处理“规范”和“发展”之间的关系，如何保证高校的办学自主权，如何保证预算管理的人员配置，如何消除监管要求和资金需求之间的差异等。这些问题不是预算管理体制所能解决的，还需要其他制度的有效配合。
高校作为财政教育经费投入的重要构成，应该积极对现行的预算编制进行思考，力所能及地提出改进措施，包括上级部门预算编制的指南和思路，以及高校自身的预算编制程序和管理方式，思考现行做法是否适应当前财政改革和教育改革的大形势、是否贴近教育行业的实际情况，查找存在的问题及其原因。本文从组织管理和业务流程两方面入手，分别从预算基础数据准确、预算管理组织协同、部门预算和校内预算衔接、预算资金科学分配四个方面提出了改进措施，旨在为高校进一步提升预算编制质量提供参考。
主要参考文献：
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