【作 者】
陈威（教授），李思敏
【作者单位】
（重庆理工大学会计学院，重庆 400054）
【摘 要】
【摘要】政府预算是为了使有限的预算资源促进社会资源的有效配置而进行的对可支配资源的安排、配置以及调整。然而，实践中政府的财政预算调整出现了一些随意变更预算指标，或变更幅度超常等影响预算权威性的现象。这是政府部门作为纳税人的代理人，从自身利益最大化出发所出现的逆向选择和道德风险的反映，因此对预算调整的监督尤为重要。本文从演化博弈的角度分析预算调整存在的问题及原因，并提出解决对策。
【关键词】预算调整；监督机制；演化博弈
一、引言
2015年1月1日起开始施行的新《预算法》规定，预算调整包括的主要内容有人代会批准的中央预算和地方各级预算在执行过程中因特殊情形必须增加或减少的预算总支出、调入预算稳定调节基金、调减预算安排的重点支出数额或者需要增加举借债务数额。未经过人大批准的预算调整方案不得变更。然而，在预算实际执行过程中，随意进行预算调整的状况依然存在：有的因对特殊情形的界定不明确而规避人大监督；有的预算主体以寻租理论为前提，采用各种手段来实现预算调整额度的最大化，以减少开支压力；还有的预算调整幅度超乎寻常，如某县级市的基金支出由年初预算的200万元调整为2 053万元，调增幅度畸高。这些问题的出现，是由于预算编制得不科学，以致后续支出与预算存在很大的偏差。
由于预算是国家机密的守旧思想仍有一定的影响，以致预算调整并未受到充分透明的监督。《预算法》的审议经历了四次，在定义的修改方面，预算调整的改动很大，原来的《预算法》规定单一的收入减少或支出增加等只要不影响总体收支平衡，就不属于预算调整，除非总支出超过总收入，这无疑给了相关部门以增收调节开支的机会。《预算法》关于预算调整内容的规定弥补了这一漏洞，落实了对直接责任人的行政责任以及撤职、开除处分等具体处罚措施。国家政府和各级人大对预算调整越来越重视。因此，建立并完善预算调整的监督机制势在必行。
二、有关预算调整演化博弈的文献综述
国内有不少文献论述了预算调整问题。冯素坤（2009）受L.Rubin的启发创新性地定义了非常规预算。非常规预算是指未按法定程序进行预算调整而申请审批变更预算的不规范行为。他从理论、法律、文化、组织、政治、技术等方面分析了我国为什么会出现非常规预算调整行为。罗春梅（2004）针对预算调整的概念界定做出了理论分析。也有学者对预算调整提出质疑，虽说预算调整都是必要的支出，但事实上对于钱是否用在了刀刃上，则有不同的看法。一些研究者认为，对于管理当局来说，政绩是最重要的，而从财政角度来看，促进当地经济实现增长才是最重要的。徐曙娜（2011）针对预算调整存在的问题提出了从决策权配置角度来解决的对策。一些学者基本上都是从分析预算调整存在的问题出发，分析问题，提出解决问题的对策建议（韩运镇，2005；卢鸿福，2009；包楚林，2013等）。黄小洁（2011）用模型定性分析了预算调整的客观经济原因和政府部门的内部原因。综观国内的众多文献，还没有学者从演化博弈的角度来分析预算调整出现的问题，并追溯原因提出解决问题的对策。
国外演化博弈的发展为本文奠定了理论基础。Bolton， Patrik Mathias Dewatripont（2005）详细地阐述了委托代理模型和Eric Rasmusen（2006）重点介绍了非合作博弈理论及不对称信息。Smith（1973）与Price（1974）创新性地提出了演化博弈的基础概念，他们提出的演化稳定策略摆脱了博弈论的理论陷阱。Weibull（1995）则对演化博弈理论进行了系统的总结。David K. Levine， Wolfgang Pesendorfer（2007）重点关注了有一方模仿情况下的合作演化博弈问题。
随着演化博弈论的发展，有限理性让我们的假设更加贴近现实，而对演化均衡的稳定性进行分析，为我们提供了科学决策的依据。孙庆文、陆柳等（2003）分析了信息不对称基础上的演化博弈均衡的稳定性。赵保卿（2009）、曹军（2010）、孙茂竹（2006）等众多学者的学术论文中提供了建立博弈模型和分析问题的方法。基于此，本文运用演化博弈模型分析了产生预算调整频繁的原因以及监督行为对预算调整的影响，从而提出解决措施。
三、资金使用者的之间演化博弈分析
预算在本质上是预算资金使用者之间争夺有限资源的博弈。假设在参与者A与B都不参与寻租时的收益分别为R1和R2。以r1和c1表示A参与竞争时增加的收入与成本，因为A愿意支付成本c1来获取收益r1，且只有一方参与寻租，没有竞争对手，所以r1>c1>0。r2和c2表示B参与竞争时增加的收入和成本，且同上，r2>c2>0。然而，由于当今经济环境和政府政策的不可预测性，当两者同时参与竞争时，参与者不再能预测是否参加寻租所带来的收益和成本，因此A所获得的收益不再是R1+r1-c1-r2，应重新设定为R1，B则为R2，如表1所示：
根据表1，有：
[dpdt]=p｛E（A1）-［pE（A1）+（1-p）E（A2）］｝=p（1-p）
［E（A1）-E（A2）］=p（1-p）［q（R1-r1-R1+r2）-（c1-r1）］=P（p，q）
[dqdt]=q｛E（B1）-［qE（B1）+（1-q）E（B2）］｝=q（1-q）
［E（B1）-E（B2）］=q（1-q）［p（R2-r2-R2+r1）-（c2-r2）］=
Q（p，q）
式屮：[dpdt]，[dqdt]均表示资金所有者群体中选择策略寻租的博弈方比例随时间的变化率，反映资金所有者群体在经历重复博弃后，对策略寻租的学习、调整速度。
为简化讨论，采取参数替代的形式，令：
A=R1-r1-R1+r2 B=c1-r1
C=R2-r2-R2+r1 D=c2-r2
得到此方程的五组解，分别为：
则对演化博弈中的复制者动态方程所描述的系统来说，M1（0，0）、M2（0，1）、M3（1，0）、M4（1，1）均是平衡点。其中，当[DC]，[BA]∈［0，1］时，M5（[DC]，[BA]）也是系统的平衡点，否则M5（[DC]，[BA]）就不是平衡点。则：
S= [ ∂p∂p ∂p∂q∂Q∂p ∂Q∂q] =
分别把点M1（0，0），M2（0，1），M3（1，0），M4（1，1）代入矩阵S可得：S1= S2= S3=
S4= S5=
1. 当[DC]∉（0，1），[BA]∉（0，1）时，系统只有M1（0，0），M2（0，1），M3（1，0），M4（1，1）四个平衡点。 由表1博弈支付矩阵可知，R1+r1-c1>R1，且R2+r2-c2>R2。即r1-c1>0，r2-c2>0。所以B<0，D<0。
（1）若R1-c1>R1-r2，代表当参与者B参与寻租时，参与者A参与寻租竞争比不参与收益大，此时A-B>0。
若R2-c2>R2-r1，代表当参与者A参与寻租时，参与者B参与寻租竞争比不参与收益大。此时C-D>0。
此时我们可以得出：p=1，q=1是均衡点，也就是说，参与者双方都选择寻租是演化稳定策略。
（2）若R1-c1<R1-r2，此时A-B<0。
若R2-c2>R2-r1，此时C-D>0。
此时我们可以得出：p=0，q=1是均衡点，也就是说，参与者A选择不寻租，参与者B选择寻租，这种情况下是演化稳定策略。
（3）若R1-c1>R1-r2，此时A-B>0。
若R2-c2<R2-r1，此时C-D<0。
同上，此时，p=1，q=0是均衡点，也就是说，参与者A选择寻租，参与者B选择不寻租是演化稳定策略。
（4）若R1-c1<R1-r2，此时A-B<0。
若R2-c2<R2-r1，此时C-D<0。
同上，此时p=0，q=1和p=1，q=0都是均衡点，即任意一方选择寻租，另一方选择不寻租是演化稳定策略。
2. 当[DC]∈（0，1），[BA]∉（0，1）时，系统只有M1（0，0），M2（0，1），M3（1，0），M4（1，1）四个平衡点。B<0，D<0。又有[DC]∈（0，1），所以C<0且C<D。因此C-D<0。
（1）若R1-c1>R1-r2，此时，A-B>0；此时，p=1，q=0是均衡点，也就是说，参与者A选择寻租，参与者B选择不寻租是演化稳定策略。
（2）若R1-c1<R1-r2，此时，A-B<0；此时，p=0，q=1和p=1，q=0都是均衡点，即任意一方选择寻租，另一方选择不寻租是演化稳定策略。
3. 当[DC]∉（0，1），[BA]∈（0，1）时，系统只有M1（0，0），M2（0，1），M3（1，0），M4（1，1）四个平衡点。则B<0，D<0。又有[BA]∈（0，1），所以A<0，A<B。因此A-B<0。
（1）若R2-c2>R2-r1，此时，p=0，q=1是均衡点，也就是说，参与者A选择不寻租，参与者B选择寻租是演化稳定策略。
（2）若R2-c2<R2-r1，此时，C-D<0；p=0，q=1和p=1，q=0都是均衡点，即任意一方选择寻租，另一方选择不寻租是演化稳定策略。
4. 当[DC]∈（0，1），[BA]∈（0，1）时，系统只有M1（0，0），M2（0，1），M3（1，0），M4（1，1），M5（[DC]，[BA]）五个平衡点。则B<0，D<0。又有[BA]∈（0，1），A-B<0。[DC]∈（0，1）。因此，C-D<0。
此时p=0，q=1和p=1，q=0都是均衡点，即任意一方选择寻租，另一方选择不寻租是演化稳定策略。
因此，从分析结果来看，双方都不选择寻租均没有达到演化均衡策略，除非r1-c1>0，r2-c2>0，即B<0，D<0不成立。即当一方单独选择寻租时，所得到的预算收益比所耗费的成本小。而此假设显然不成立。而寻租过程的竞争越激烈则表明除了出现特殊情况之外，将来的预算调整与预算额度的差距就会越大。而至少是任意一方选择寻租时演化稳定策略，因此预算过程中的寻租竞争导致了预算调整的频繁变更。
四、预算调整申请部门与审批部门的演化博弈分析
根据表2，假设预算审批部门审批预算调整的上限是R，申请部门的实报预算调整额为r0，虚报为r1，若审批部门对于预算调整申请进行严格审查所付出的成本为c1，形式化的审查成本为c2。通过严格审查从而削减的预算调整额度为△r。而申请部门据实上报所需预算调整额度所消耗的成本为d1，虚报为d2。则：
[dqdt]=q（1-q）（△r+c2-c1）=F（q）
[dpdt]=p（1-p）（r0-r1+d2-d1）=G（p）
则雅可比矩阵为：
S= [ ∂F∂q ∂F∂p∂G∂q ∂G∂p] =预算调整的审批程序是，各级财政部门先将预算调整初步方案送交本级人大常务委员会进行初步审查，吸收意见改进后再进行审批。审批部门严格审查需做到两点：首先，需要配备相关专业人员进行预算调整方案的审查，并对其进行预算方面的相关培训；其次，现今预算调整方案的编制比较粗糙，预算科目不细致，支出项目大都只编制到类别，当然，审批部门进行严格审查的成本会大于不严格审查的成本，即c1>c2。因此审批部门在进行预算调整方案审批时还需要对项目进行了解、深入调查。
预算申请部门在向上级部门上报下一年度预算额度时以上年度支出具体数据作为主要依据，然后再以同比增长的趋势来确定具体数额。如果选择实报，需在预算调整方案中列明为什么会出现预算调整和预算调整的主要支出项目，例如人员增资、紧急情况、重点支出项目等，然后分类地进行预算调整申请。
而提高人大常委会审议的工作效率，可以减少耗费成本。若是盲目去争取更多的财政资金，考虑到争取预算调整额度的寻租成本，使预算调整报告表面合理化需要做出的努力，以及预算审批部门对预算虚报的惩罚成本和削减额度增加，则d2>d1。根据财政学原理，本着本部门利益最大化的原则，预算申请部门虚报预算的额度会大于实报，即r1>r0。
若△r>c1-c2，即预算调整审批部门进行严格预算审查时所削减的预算额度大于此时增加的审查成本时，审批部门会采取严格审查的策略。而当r1-r0>d2-d1时，预算调整申请部门选择虚报预算调整额度增加的数额收益大于选择该策略增加的成本，此时预算调整申请部门会选择虚报预算调整额度的策略。在科技迅速发展的时代，政府职能部门应该致力技术革新，开发相关软件实施ERP预算调整审查，运用网络技术完善我国预算调整监督体制，降低审查成本。而使预算调整申请部门选择实报策略有两种方法，即降低虚报所产生的收益，或增加其成本。预算调整审批部门可以通过保障最基本的支出后最大限度地削减预算调整额度，一旦发现虚报，应当额外削减申请数额，甚至可以削减以后年度的申请数额。
五、对策及建议
1. 强化预算草案审查监督。由于资金使用部门之间存在竞争性寻租行为，导致了预算调整的不可避免。因此，应该从源头抓起，强化对预算草案的审查监督。虽然将租金清零是难以实现的事情，那么最大程度地降低预算的寻租行为的发生率则是当务之急。
（1）增强监督机构的工作效率，规范对受租行为的惩罚。完善监督体制的运行方式，从原来的只注重预算执行监督转变的加强预算编制、预算执行、决算等全过程的监督。增强对日常监督和内部监督的重视程度。对受租行为的惩罚应予以规范化，对寻租预算采取层级化处罚措施，即寻租预算额有多大，实行处罚的力度就有多大。
（2）完善政府官员的激励机制，建立奖励制度，提高政府官员的工资福利水平，增加受贿的机会成本，削弱政府官员接受寻租的动机。对各资金使用部门全过程的绩效进行细节控制，有效降低监督成本，抑制道德风险的产生，实现附加社会效益。
2. 强化预算调整审批方案的监督。预算调整必须坚持事前审批的原则，因特殊情况确需动用预备费用时，可以动用上年年末结余，也可以压缩其他项目支出。未经过审批不得随意调整预算。预算调整必须坚持厉行节约的原则，明确规定不予进行调整的项目，包括公务接待、办公设备购置等一般性支出。预算调整必须坚持科目细化的原则，预算调整审批方案中需要列明预算调整的具体事由及内容，并具体化各个事项的支出明细。为增加预算调整审批部门工作的可操作性，同时提高预算调整监督的效率，应采用新技术，如开发特定的审计软件，联网审计等，促进预算调整方案审批的数据化，节省人工等成本，提高审批人员的专业素质并培养其职业道德。坚守预算调整的原则，必须了解预算调整各项支出的必要性、审批的分寸、是否需要削减、削减额度的大小等等。为此，需要组织审批人员进行培训学习，以提高业务水平。还应成立专家审查小组，专职进行预算方案的审批。
3. 增加对预算调整虚报的惩罚力度。制定预算虚报的惩罚具体措施，打击预算调整申请部门以争取自由动用资源的违规行为。由于预算调整申请部门是根据虚报预算增加的收益与其所增加付出的代价来决定是否做出虚报策略。一旦发现虚报，政府相关监督部门应该额外削减申请数额，甚至可以削减以后年度的申请数额，以加大惩罚力度，从而减少申请部门选择虚报策略的概率。 因此政府职能部门可以通过明确列出虚报金额相对应的惩罚措施，以警示各违规申请部门。
主要参考文献
冯素坤.中国非常规预算调整问题探析［J］.长江师范学院学报，2009（4）.
徐曙娜.“预算调整”决策权配置研究［J］.上海财经大学学报，2011（4）.
卢鸿福.加强对财政预算调整的审查监督［J］.人大研究，2009（1）.
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程瑜.政府预算监督的博弈模型与制度设计——基于委托代理理论的研究视角［J］.财贸经济，2009（8）.
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