【作　　者】
杨云奇1，葛新旗2

【作者单位】
（1.东莞职业技术学院，广东东莞 523808；2.东莞职业技术学院财经系，广东东莞 523808）

【摘　　要】

      【摘要】随着我国高等教育的不断发展、高校规模日益扩大，对财政资金的需求日益增加，教育投资的收益与产出问题日益引起教育界和专家的重视。绩效拨款模式作为一种新的财政拨款方式，在公办高校取得了显著成绩。十八大提出高校要通过内涵式道路推动教育事业进一步发展。本文通过对内涵式发展的内涵及与高校绩效拨款关系的分析，结合英国高校绩效拨款的实践，提出改进我国高等教育绩效拨款模式的思路和建议。
【关键词】高等教育；绩效拨款；内涵式发展

高等教育内涵式发展是十八大对高校提出的新要求和努力的方向。内涵式发展不仅要以提高教学质量、办学效益为目标，而且要建立完善的财政资金预算制度和管理制度。研究内涵式发展的内涵及高校绩效预算改革的历程，结合我国高校财政预算拨款的现状，在借鉴英国高校绩效拨款成功经验的基础上，探索出一套符合我国高校特色的预算拨款模式，对推进我国高校内涵式发展及财政预算改革具有实际意义。
一、高校内涵式发展研究综述
内涵式发展以提升办学质量、突出培养高质量人才为宗旨。这种发展模式将传统的以规模、数量、综合办学的理念转化为以质量、效益、特色、文化等软实力的办学理念，具有战略高度和前瞻性。对高校内涵式发展的研究，国内外学者的主要观点有：
（一）内涵式发展内涵方面的研究
在内涵式发展内涵界定上，国内外相关研究较多。
我国研究高校内涵式发展虽然起步较晚，但在研究内涵式发展内涵方面取得了较好的成果。乔万敏、邢亮（2009）从逻辑学角度提出高校内涵式发展是指以挖掘现有潜力、调整优化专业结构、提高教育质量和效益的发展模式。马仁听（2012）提出，内涵式发展是一种以质量为核心追求整体效益的模式，并特别提出高职教育要与市场经济紧密联系起来，实行合理化经营的观点。康德武、袁健（2013）认为，内涵式发展是一种与扩展规模与调整结构外延式发展相互促进的高质量、有效益和有特色的发展模式。董刚、杨理连等（2013）特别对高职院校内涵式发展的概念进行了界定，他们认为：高职院校内涵式发展是以提升院校核心发展能力、优化专业和知识结构、深化改革、改进教育质量和办学效益的全面协调和可持续发展的模式。金朝晖（2014）指出，内涵式发展是具有统筹兼顾特性、以人为本为基本理念、以提升质量为目标并追求公平公正的发展模式。彭小建（2014）从提升人才质量、师资素质、学科专业、专业特色、文化、管理等6个核心要素角度对内涵式发展中质量提升的界定。
国外高等教育对内涵式发展的研究虽没有特别提出概念，但从20世纪80年代以后的教育实践来看，无论是法国政府（1984）提出的教育质量是高等教育现代化核心的主张，还是欧盟统一掀起的以提升学生就业能力为提高教育质量主攻方向的改革实践，都足以说明发达国家对以提升教育质量为核心的内涵式发展的理解和实践都走在了前面，也为我们研究并创新高校内涵式发展模式提供了很多可以借鉴的经验。
（二）内涵式发展的意义及必要性方面的研究
刘朝马、吴敬等（2009）以浙江理工大学的发展及存在问题的实际情况出发，阐述了实施内涵式发展战略的迫切性和现实意义。康德武（2013）从党的十八大报告、高教三十条和胡锦涛同志清华大学建校100周年的讲话精神出发，从党和国家对高等教育的新期望和新部署及与国际高等教育的差距等方面，提出了加强高等教育内涵式发展必要性和紧迫性。刘传铁（2014）从国际高等教育发展规律、我国高等教育改革历程及所在省高等教育发展的阶段性特征，分析了地方高校内涵式发展的必要性。金朝晖（2014）认为，内涵式发展对加强高校党建工作、提升高校软实力、创新教育体制改革具有十分重要的意义。殷楚贤、朱跃东（2014）从高校专业建设重复、教学资源分散、学生就业困难及综合素质和技能缺失等问题角度，提出坚持内涵式发展，依靠教育质量、办学效益、文化传统等软实力，促进高校发展的必要性和重要现实意义。（三）内涵式发展路径及对策研究
张梁平（2007）认为，加强高等教育内涵式发展应从人才质量提升、专业体系优化、办学理念凝聚及体制制度创新、大学文化及精神重塑等方面入手。刘朝马、吴敬等（2009）从文化精神建设、创新意识、建设特色专业、优化教学质量及加强国际交流合作等方面，提出了实施内涵式发展战略的举措。马仁听（2012）从科学定位、服务经济、市场需求出发，从思想观念转变、课程内容优化、师资队伍建设、校企合作、制度建设和文化建设等方面提出完善内涵式发展的具体措施。李楠、许门友（2013）在强调体制创新和文化塑造的同时应注重优化师资队伍，夯实提升教育质量的基础。董刚、杨理连等（2013）从内涵式发展质量评价原则、体系构成界定出发，提出了构建高职院校内涵式发展质量评价体系应注意的问题，对高职院校加强内涵式发展具有导向作用。韩伏彬、彭小建（2014）提出从办学定位、师资队伍建设、人才培养模式创新、质量保障体系构建四个方面推进高校内涵式发展。曹炎（2014）从管理体制和制度建设创新上，提出了高校内涵式发展的见解。任梅、张智荣（2014）从地方普通高校角度，提出了从特色办校、提升管理水平和借助扶助政策三方面加强内涵式发展，这对地方性高校特别是西部欠发达地区高校的建设和发展具有重要的指导意义。
综上可见，国内对内涵式发展的研究起步较晚，研究还属于探索和发展阶段，多是从内涵式发展概念、意义及发展建议方面进行定性研究，将内涵式发展与某一领域应用相结合的研究还不多，涉及制度和管理模式创新的文献更是少之又少。内涵式发展需要资金的支持才能更好运转，但在对以往文献研究的整理中，发现涉及内涵式发展环境下财政绩效预算制度改革和创新的非常少。鉴于此，笔者认为，从内涵式发展的动因、内涵入手去研究高校绩效拨款，具有重要的理论意义和现实价值。
二、高校绩效拨款研究综述及我国绩效拨款概况
高校绩效拨款是拨款主体依据高校或组织、人员等在教学质量、科研水平、社会服务能力等方面所测评出的绩效为标准，从而对其进行划拨款项的拨款模式。本文研究涉及的拨款主体主要是以政府财政拨款为主，高校主要指政府拨款的公立高等院校。
（一）绩效拨款的概念及内涵研究综述
在绩效拨款概念及内涵的研究上，国内外的研究成果均较多。美国的萨米和豪普特曼（2006）认为，绩效拨款是指与绩效挂钩的拨款方式，包括竞争性经费、绩效专项经费、绩效公式和绩效合同等拨款。美国的约瑟夫·博克（Joseph Burke）和亨利克·米纳西恩斯（Henrik Minassians）结合美国高等教育绩效拨款状况，将绩效拨款界定为：绩效拨款、绩效预算、绩效报告。
我国学者陈伟（2002）提出，绩效拨款是指以绩效为基础，以高校在科研、教学等方面的业绩表现为标准，且指定款项用途的拨款模式。熊筱燕（2007）认为，绩效拨款是依据对高校绩效考评的结果，确定高校拨款模式并解决占有政府财政拨款公平性问题，是提高教育投资效率的一种经济手段。夏建刚（2002）从制度层面提出，绩效拨款是高校引入市场竞争机制资源的有效配置。郑晓凤（2006）从拨款方式、特征等角度提出，绩效拨款是依据产出指标划拨财政款项的一种拨款方式。王振鹏（2009）从绩效拨款的范围界定了高校绩效拨款概念，他认为，绩效拨款是高校绩效产出行为对高等教育财政拨款施加的效能过程，即绩效拨款是指除了国家财政预算内教育经费和教育附加拨款之外所有的拨款形式。
对以上几种对绩效拨款概念的研究进行比较后发现，对绩效拨款概念的理解虽然不同，但都涉及拨款模式以绩效产出为拨款依据和标准，引入竞争机制能有效调节高校财政拨款资源、实现高等教育公平性和提高教育投资效率这一核心特征。这对我们进一步研究内涵式发展下高校绩效拨款模式的创新具有重要启示。
（二）高等教育绩效拨款的理论基础研究综述
国内外对于高等教育绩效拨款的必要性和重要性的研究主要依据三种基础理论：
1. 绩效理论。该理论认为绩效拨款是政府为实现教育投资更好的投入产出比所采取的一种拨款方式。如：安心（2004）提出，高校应在投入产出标准下实施绩效拨款制度，以实现高校的产出效益。孙黎明（2010）探索性地构建了一套高校绩效考核的指标体系，用以衡量高校的绩效产出。张炜（2008）从资源分配公平视角，提出应以产出绩效来评价政府拨款的公平性。
2. 新公共管理理论。该理论在强调高校绩效拨款以产出为导向的同时应引入竞争机制，对政府的职能特别是在协调高校和社会各利益方关系上的职能进行重新定位。如：王振鹏（2009）在其论文中提出，要引入竞争机制参与高校财政拨款的资源配置，实行诸如“竞争性招标”、“业务合同出租”等方式，以提高组织工作效率，从而达到有效配置教育资源的目标。
3. 委托代理理论。该理论认为，高校与政府之间是一种财政资源的委托代理关系，应关注两者之间的权利分配。如：马红斌（2012）运用该理论构建了高校财务绩效评价指标体系。严吉菲（2008）在对部分OECD国家绩效拨款运行机制研究的基础上，以该理论为基础归纳分析了运行机制各因素的组成及互动关系，结合我国绩效拨款运行中存在的问题，提出了具体实施建议。
（三）绩效拨款模式研究综述
国内学者研究绩效拨款模式多以总结国外实践经验为主。孙志军、金平（2003）认为，政府教育拨款包括协商拨款、投入拨款和产出拨款三类，国外在教学经费拨款上普遍采用公式法，且多用合同或绩效评估法对科研项目进行拨款。夏建刚（2002）、郑晓凤（2006）、金子元久（2003）分别分析了美国、英国、日本等国高等教育的拨款方式、运行机制和引入市场机制在绩效拨款中具体实施的思路。总的来说，拨款方式主要有以下6种：
1. 基金制。国内研究这方面的学者有魏新、官风华、陈良焜、李文利等。他们从实行基金制的目的、来源、内涵、实施步骤等十个方面对教育基金制进行了详细的解释。其基本观点是：以政府财政拨款作为基金主要来源，并将基金分类为普通基金和专项基金。其中：普通基金由高校统筹支配并自主用于基本建设；专项基金用于高校重点项目和学科建设等专项建设。所有基金由统一的基金委员会进行分配管理。
2. 成本绩效拨款模式。研究的学者有魏新、官风华、王寰安、张兴等。他们将高等教育成本划分为教学费用、辅助费用、行政费用、学生生活费用、建筑维修费用、后勤服务费用、离退休人员费用和其他费用，认为高校应在关注产出效益的同时，注重成本这一重要因素。
3. 公平、绩效、合同为导向的拨款模式。研究的学者有李宏葱、杨卫东、田凤喜等。该模式强调兼顾绩效和公平性，对日常运行拨款实行综合定额拨款法，对专项拨款可采用合同拨款法，并提出试行以教育券等间接拨款方式来提高教育投资的效率和效益。
4. 教育凭证拨款模式。代表人物有米尔顿·弗里德曼、樊继轩、窦继来等。该模式强调引入教育券这种间接拨款方式来推动公平竞争机制的建立。
5. “层次定额+绩效发展”拨款模式。国内学者张炜是该模式的代表人物。他认为推行该模式，应首先以上年度财政拨款的中位数作为拨款定额，结合各高校专业差异带来的需求差异进行补贴，在对高校评估结果的基础上，决定是否追加拨款及追加的金额。
6. 绩效预算管理模型。建立该模型的核心思想是以效果和产出的评估代替政府复杂的考量工作，运用该模型对绩效进行预算，并实施财政拨款。
（四）我国绩效拨款历史回顾
我国教育产生即存在绩效拨款。但真正提出绩效拨款概念并对其进行研究则是从清末洋务教育开始的。洋务教育时期，清朝政府先后创办30多所学堂，主要以外国语、军事科技教育等涉外教育为主要内容，它是政府重点支持的教育改革工程。在这一时期，对外派遣留学生的学习经费和生活费用都由海关支付，鼓励学习外国科学技术和西方知识，虽然洋务运动最后失败，但开启了我国绩效拨款的先河，具有里程碑意义。现代高等教育在财政拨款方式和政策上都有很大改变。民国时期，受西方教育思想影响，新民主教育发展很快，这一时期教育的受众目标主要是干部，教育经费也将干部教育放在第一位，专门建立了正规化的干部培养大学，这种集中有限教育资源重点支持某一领域的拨款理念，对我国目前高等教育实施绩效拨款具有一定的启示意义。
新中国成立尤其是改革开放后，我国实施的绩效专项经费拨款和竞争性项目绩效拨款是绩效拨款的一项改革。其中面向高校整体的绩效经费有“211工程”、“985工程”、“国家示范性高等职业院校建设计划”等。针对某一竞争性项目的经费则有类似“863计划”、国家社会科学基金、国家自然科学基金等项目。从国家层面安排专项资金，对重点高校或项目进行扶持和重点建设，体现了国家层面对高校实施绩效拨款的决心和信心。
三、内涵式发展与高校绩效拨款的关系
内涵式发展作为高等教育现阶段及未来发展和努力的方向，其出发点和落脚点是以提高质量为核心、提升办学效益为目标，这里的质量不仅包括人才培养的质量、教学的质量，而且包括就业的质量、就业竞争力和高校社会满意度等方面的要求。内涵式发展是一项长期的系统工程，涉及高校内部相关部门的协调配合和支持。内涵式发展所要求的高质量人才，不仅需要在人才培养模式创新、师资队伍建设、专业结构优化上做出努力，而且需要健全的机制和科学有效的管理制度提供强有力的保障。管理体制的创新是保障高校教学、科研及社会服务顺利开展的基础和前提。离开高校管理机制创新而大谈高等教育内涵式发展是空谈，内涵式发展需要管理机制和规章制度等组织措施强有力的保障才能够实现。
在各种管理制度和运行机制中，财政预算制度应放在首位，因为任何发展都需要资金的支持，而政府财政预算拨款又是高校运作资金的主要来源，所以财政预算拨款制度的创新对高校内涵式发展的重要意义就凸显出来。目前我国高校传统的财政绩效拨款模式已经严重阻碍了高等教育内涵式发展的前进步伐，深入推进高校绩效拨款制度的创新是推动高等教育内涵式发展的外部动力。总的来说，高校内涵式发展要求推进绩效拨款制度的创新，而高校绩效拨款制度的创新又可为内涵式发展提供动力和保障，两者是相辅相成、相互促进的。
四、英国高校绩效拨款模式对我国的启示
（一）英国高校绩效拨款模式的特点及成因
1. 英国高等教育体制具有政府干预和市场调节两大特点。各高校财政资金由中央统一管理，地方政府不参与拨款。英国高校绩效模式起源于20世纪80年代，其理论研究起步较早。在绩效管理机制方面，英国有很多中介结构，如英格兰高等教育拨款委员会（HEFCE）、苏格兰高等教育拨款委员会（SHEFC）、高等教育质量保证委员会（QAAHE）等专门负责管理该国科研项目、教学质量项目的绩效评估，规范绩效拨款项目，政府给予各基金会相应的自主权并共同商讨经费需求及分配方案，指导这些机构对经费的分配。基金会属于半官方性质，通过高校申报、第三方评估对经费进行分配划拨，定期向教育部门汇报经费使用情况。既在绩效拨款数额上严格控制，又在拨款方式上实行直接拨款和间接拨款相结合，重视成本计算，讲究用款效率。在科研经费分配上，将拨款额度与研究成果挂钩，每隔四到五年进行一次科研水平评估，将评估分数作为三大类学科预算分配的标准和依据，根据评估结果将高校科研质量划分为不同等级并给予不同拨款额。鼓励高校根据自身不同学科科研优势优先发展，自行安排资金。在教学经费管理上，英国一改之前以学生数量作为拨款标准的做法，鼓励高校制定效益指标和建立激励机制，尝试运用以评价结果作为拨款依据的拨款方式，鼓励其他有益于教学质量改进的其他活动。
2. 英国高等教育绩效拨款模式充分体现了公共拨款公平性、效率性和透明性的特征。英国教育管理部门通过建立完善的竞争机制、周期性评估机制、审计监督机制对各高校拨款项目进行管理。在科研经费划拨中引入竞争机制，通过高校申报、评估机构评估、基金会监督等措施，将拨款额度与科研水平进行挂钩，同时建立科研成果绩效评价机制，组织进行周期性评估，每过四到五年重新设定评估指标，并根据评估分数划定等级及拨款。各高校还可根据学科特色优先发展有学科科研优势的领域，促使高校教学和科研分离，这些措施都对我国高等教育的长远发展具有重要的借鉴价值。
3. 英国基金会制拨款模式成功的原因。①强调绩效意识，将拨款与高等教育绩效产出相挂钩。绩效产出包括教学、科研、社会服务等。②绩效拨款中的绩效评价注重建立科学、公开公平、透明的评价体系，鼓励第三方甚至多方参与到绩效指标的设计、开发与评估、监督过程中来。③政府层面应转化管理职能，减少对高校决策的干预，给予高校更多的自主权。④对不同层次不同类别高校注重建立不同的绩效评价指标或不同的标准。
（二）我国高等教育绩效投入方式
我国高等教育经费投入以地方教育经费拨款为主，主要采取“综合定额加专项补助”的方式，教育经费由财政、教育部门根据不同层次、不同类型和不同地区学生的生均拨款定额标准和高校在校生数量核定下达。专项补助由财政、教育部门根据国家政策导向和学校的特殊需要单独核定下达。现行拨款方式在实施中暴露出诸如绩效拨款缺乏透明度和监督机制、政府管制过严、高校自主性不足及绩效拨款比例太小等问题，这些都不利于发挥我国高等教育绩效拨款的有效性。
（三）借鉴英国高校绩效拨款模式的建议
1. 构建第三方管理机构或评估机构，鼓励多元化利益主体共同参与。我国高等教育绩效拨款的负责机构多是挂靠在教育部或教育厅部门之下，独立性较差，负责绩效拨款项目的工作人员大多同时负责几个绩效项目，主管部门无法对其进行专门的管理和约束，不能保障项目的公平公正及顺利实施。
因此，应当借鉴英国绩效拨款的经验，建立高等教育绩效拨款委员会、高等教育质量管理控制委员会等基金会组织。基金会既不隶属于高校，也不隶属于政府，具有独立性，只是负责对高等教育绩效拨款的评价、实施、指导及监督，协调利益各方在各自权责范围内实施绩效项目拨款。具体建议是：①对绩效评价机构本身，也应建立必要的规章制度，明确责任及义务，防止机构工作人员越权、推脱等不负责任的行为发生。②绩效评价过程中也应建立完善的规章制度。比如绩效评价的信息公开制度、参与绩效项目的申请人或部门与评审人或部门回避制度等等。③建立完善的绩效拨款预算制度。预算制度的好坏决定财政资金资源能否合理分配，能否提高绩效拨款的使用效益。绩效预算制度应以项目的实际实施情况为编制依据，根据情况的变化及时调整预算方案。④绩效拨款是涉及多方利益主体的一种资源分配行为，需要多方共同参与，协调统一，实现多赢。政府层面应改革相关绩效拨款的政策；高校层面应积极参与和配合绩效拨款项目的申报和认真实施；中介机构方面应严格对高校绩效进行评估，监督绩效拨款全过程。做到多方联动，实现共赢。
2. 加强绩效拨款的立法工作，用市场化手段推动项目实施。我国高等教育绩效拨款虽在某些方面已实现了有益的探索和尝试，但相对来说实施的政策环境还不够成熟。尽管我国高等教育也颁布并实施了一系列的政策法规和相关制度，但相对国外绩效拨款的外部环境而言，我国实施绩效拨款改革的政策环境还有待进一步优化。尤其在法规方面，我国目前还没有一部专门针对高等教育绩效拨款模式的法律法规，尽管有些项目在经费发放、使用上也有相关的规章制度，但大多是泛泛而谈，与基本财政拨款项目相差无几。这使得在实施过程中发现的问题处理起来缺乏法律依据，执行难度相应加大。
政府财政拨款是高等教育资金的主要来源，健全的法律法规是绩效拨款成功实施的重要前提，但也绝不是说能用行政手段干预绩效拨款的实施。要在政府法规的指导下，运用市场化手段推动绩效拨款的运行。首先，在绩效指标的设计上应体现竞争思想，指标的设计及标准应在不同层次高校或不同学科上有所差异。其次，在绩效评估过程中鼓励多方参与其中，做到信息公开透明。最后，应建立绩效拨款的激励机制，对绩效完成好的项目或高校追加拨款额度或次年增加项目总数，对未达到标准的可削减拨款金额或不再拨款，鼓励那些改进教育质量的高校或项目发挥其应有的作用。
3. 完善绩效评价指标体系。科学合理的绩效评价指标或评价方案是实施绩效拨款成功的关键因素。应借鉴国外高等教育绩效拨款的成功经验，设计科学合理且具有可操作性的指标体系，具体应注意以下几点：
（1）指标的设计应细化、量化、可操作性强。科学的评价指标应在设计上尽量细化，不能过于粗略，设计的指标尽量能用计分或模型计算，保证绩效考核能以分数或等级的形式量化，并以此为依据拨付款项。在构建指标时，还应注意指标的稳定性和灵活性，以保证绩效评价的长期性。同时，设计的指标既包括产出指标，又包括过程指标，即指标应涵盖绩效拨款的全过程，便于操作。
（2）指标设计应有侧重点。指标侧重点指的是绩效指标应根据高校的实际情况设计指标。如不同层次的高校在绩效拨款指标上应有所不同，或评分标准有所偏重，本科院校的绩效指标体系中可增加科研指标的比例或在科研指标的权重上设置大一些，而对于高职高专层次的高校绩效项目则应侧重教学质量指标。
（3）指标设计数量不宜过多或过少，以满足需要为宜。指标体系中的指标数量设计要适中，指标过多使得评价过程过于复杂，难以操作；指标过少，则使指标中交叉重复过多，影响最终结果的准确性。按照国外学者的观点，二级指标的数量应控制在20个左右。
（4）指标体系的设计过程应听取各方面意见，集思广益。绩效拨款涉及政府、高校、行业专家、中介机构等多方利益主体。在设计过程应征询政府教育部门、高校教职人员、行业专家、中介机构等多元主体的意见，集思广益。这样的指标体系才更有科学性，更具公平性。
主要参考文献
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金朝晖.高等教育内涵式发展探讨［J］.中国成人教育，2014（11）.
孟祥滨.问题与对策：我国高等教育绩效拨款研究——基于辽宁省“四项拨款项目”的实证分析［D］.沈阳：沈阳师范大学，2013.
严吉菲.高等教育绩效拨款运行机制研究——基于部分OECD国家的经验［D］.上海：复旦大学，2008.
张金贵，孙杰.国外绩效拨款模式评析［J］.当代经济，2014（7）.
【基金项目】中国教育会计学会2014年重点课题“基于内涵式发展的高等学校绩效拨款研究”（项目编号：201501）