【作　　者】
胥力伟（博士）

【作者单位】
（北京印刷学院经济管理学院，北京 102600）

【摘　　要】

      【摘要】近年来，国家对光伏发电、光电建筑等多项财税政策有力促进了太阳能资源开发利用，但是这些政策存在较少支持太阳能产品消费环节、支持领域冷热不均、优惠政策华而不实等问题。鉴于此，本文提出应利用财政补贴和政府采购增加消费环节支持力度、适度调整支持领域和范围、充分利用税收激励政策等建议。
【关键词】太阳能；资源开发利用；财政；税收一、我国太阳能资源开发利用情况
我国幅员辽阔，国土面积三分之二以上太阳能都很丰富。太阳能资源主要集中在光电、光热利用两方面，其中光热利用是将太阳能转化为热能，包括太阳能热水器、太阳能温室等利用形式；光电利用包括光伏发电等利用形式。近年来在国家政策支持下，我国太阳能资源开发利用尤其是光伏发电得到迅速发展。根据国家能源局网站公布的《2013年光伏发电统计数据》，截至2013年底，我国累计并网运行光伏发电装机容量1942万千瓦，其中光伏电站1632万千瓦，分布式光伏310万千瓦，全年累计发电量90亿千瓦时。

如表1和表2所示，光伏电站主要分布在我国西北地区，累计装机容量排名前三的省份分别为甘肃、青海和新疆，三省并网容量之和超过全国并网容量的60%；分布式光伏主要分布在电力负荷比较集中的中东部地区，排名前三的省份分别为浙江、湖南和广东，三省累计并网容量占全国分布式光伏累计并网容量的30%以上。
二、支持太阳能资源开发利用的财税政策梳理
我国对太阳能开发利用的财税政策大致可以划分为两大类：一类属于直接的资金补贴，即给予资金的直接资助，具体又包括对可再生能源发展专项资金补贴、贷款贴息、价格补贴等；另一类属于间接的补贴行为，即给予一定金钱上的免除，相当于变相的给予了补贴，这种形式主要是通过税费的减免来实现。无论的直接补助还是间接优惠，都属于财税补贴的激励政策。
（一）财政政策
近几年，对太阳能资源利用的支持主要体现在光电建筑和光伏发电两方面。
1. 光电建筑。2009年出台《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》（财建［2009］129号），对城市光电建筑一体化应用，农村及偏远地区建筑光电利用等给予定额补助。2009年补助标准原则上定为20元/Wp，以后年度补助标准将根据产业发展状况予以适当调整。2010年在《关于组织申报2010年太阳能光电建筑应用示范项目的通知》（财办建［2010］29号）调整降低了建材型、构件型光电建筑一体化项目和与屋顶、墙面结合安装型光电建筑一体化项目补贴标准，分别为17元/瓦和13元/瓦。
2. 光伏发电。对光伏发电的支持范围包括了光伏电站和分布式光伏发电，其中分布式光伏发电是指在用户场地附近建设，用户侧自发自用、多余电量上网，并在配电系统中平衡调节的光伏发电设施。具体的支持政策如表3所示。（二）税收政策
税收优惠政策对太阳能资源利用的支持主要侧重于光伏发电方面，从具体税种来看，主要集中在增值税、企业所得税等，尤其是2013年以来，针对分布式光伏发电针对性出台了增值税减免、发票开具等政策。具体见表4。
三、支持太阳能资源开发利用的财税政策的不足
（一）从支持环节来看，财税政策侧重支持投资生产环节，较少支持消费环节
目前的财税激励措施多集中在太阳能产业投资生产环节，项目完工后缺乏必要的评估体制，导致一些可再生能源企业为了获得补贴“浑水摸鱼”，盲目扩张投资和生产，导致产能过剩，同时也滋生出一些不良的骗补、补后不建等现象；另外，财税优惠政策对消费者的支持力度匮乏，国内消费动力不足，生产企业在产能过剩，只能将光伏产品出口，并未真正用于我国新能源的开发利用。与此同时，出口的光伏产品因接受国内补贴，引发国际贸易摩擦，欧美国家纷纷对我国出口光伏产品实施反倾销策略。
光伏产品出口受阻的情形下，国家和企业开始大力培育国内光伏发电市场，2012年以来，推出分布式光伏发电应用示范区等项目，侧重从用户方面对看得见的光伏发电量补贴，真正促进国内太阳能资源的开发利用。
（二）从支持领域来看，对太阳能资源开发利用的支持冷热不均
从上文可知，对太阳能资源利用的财税政策限于光电利用，如光电建筑和分布式光伏发电，而对太阳能的光热利用却缺乏必要的支持力度，如太阳能热水器。目前，我国已成为世界上最大的太阳能热水器生产国和消费国，但是从国家层面并未对太阳能热水器出台相关支持政策，反而是地方政府出台不同的支持政策，例如北京市要求经济适用房、两限房等统一安装太阳能热水器。基于节能补贴的优势，太阳能热水器和电热水器、燃气热水器“三分天下”，占据一定的市场份额，但是节能补贴退出之后，太阳能热水器销量便迅速下降。
（三）从执行情况来看，优惠政策华而不实，企业无法享受到真正的实惠
在企业所得税中，对太阳能发电新建项目、光电建筑一体化技术、太阳能光热技术项目的所得，自取得生产经营收入起实行三免三减半的优惠政策。但是，太阳能发电项目前期调试时间长、生产投入大，前三年基本处于亏损或微利状态，因此三年免征企业所得税的优惠基本无法享受，激励效果被打了折扣。
四、优化促进太阳能资源开发利用的财税政策建议
（一）利用财政补贴和政府采购，增加太阳能产品消费环节支持力度
1. 加大对太阳能产品在消费环节的补贴力度。各类可再生能源具有不同的特点，如风能利用多需要安装风机，投资额巨大，风力各地不均衡，无法做到全民参与，因此风能开发利用集中在投资补贴、项目补贴和产品补贴中是合理的。但是太阳能与风能不同，阳光随处可取，发展潜力大，对太阳能产品从用户方面进行补贴，可以大大提高全民参与的可能性，从而扩大太阳能资源利用率。目前我国对分布式光伏发电进行支持便是支持全民参与太阳能利用。
2. 发挥政府采购作用。在太阳能产品发展初期价格较高的情况，利用政府采购扩大市场，形成政府推动的消费需求，消除部分市场障碍。具体来说，在政府采购招标方案中，安排更多的太阳能产品，如政府保障性住房尽量为光电建筑、配套太阳能热水器，既可以为新能源产品打开销路，又可以在社会上起到良好的示范效应。
（二）适度调整太阳能产品的补贴范围
鉴于可再生能源发展基金资金量有限和国家重点扶持领域限制，对太阳能产品补贴范围限定在一定领域是可以理解的。但从目前来看，建议对真正惠民、节能的太阳能产品和项目进行调整。
1. 从补贴范围扩大至太阳能热水器，扩大居民对太阳能的利用。一方面可以替代人们对传统能源的使用，另一方面扩大国内消费市场，解决太阳能产品过分依赖国际市场的问题。
2. 从补贴力度上看，降低补贴的“准入”门槛，例如《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》中规定申领条件较为苛刻，导致大批装机容量小、产品销量低的企业排除在外，最终使资金流向少数大型企业，造成更大的垄断，构成国际贸易争端中补贴的“专项性”认定。
（三）充分利用税收优惠激励可再生能源发展
1. 在企业所得税方面。①扩大财税［2014］75号文的适用范围，对可再生能源生产企业新购进的固定资产允许采取加速折旧方法。②企业购置可再生能源利用专用设备，允许该专用设备投资额的10%在企业当年的应纳税额中抵免，不足抵免的，可在5个纳税年度结转抵免，鼓励企业购置光电设备等专用设备，做到全民参与可再生能源利用。③对太阳能发电新建项目自获利年度实行所得税三免三减半，这样才能使可再生能源企业真正获得税收优惠带来的实惠。
2. 在个人所得税方面。①对安装太阳能发电装置的个人按照投资额度一定比例允许在个人所得税前进行特别扣除，鼓励分布式光伏发电迅速铺开。②分布式光伏发电电力销售收入给予免税优惠。③对可再生能源新产品、新技术、新工艺（简称“三新”）研发做出重大突破的个人给予的各种形式的奖励免征个人所得税，对“三新”项目形成的专利技术转让所得免征个人所得税。
3. 在其他税种方面。①对符合条件的可再生能源企业生产用地，适当给予营业税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税等减免优惠。②调整现行资源税、消费税税目、税率，尽快开征环境税，对传统能源、具有污染性的产品征税，税款专款专用，一部分用于环境保护，一部分用于可再生能源补贴。
（四）完善配套设施建设
出台相关建筑行业法规，要求新建房屋必须预留太阳能热水器或其他光电设备安放设施，实施安装资格证制度，促进光热建筑、光电建筑的融合。
主要参考文献
Andreas Poullikkas， George Kourtis， Ioannis Hadjipaschalis. An overview of the EU Member States support schemes for the promotion of renewable energy sources［J］. Energy and Environment，2012（3）.
Erin Carson ， Eric Davis. Policy Options for Renewable Energy Tax Credits Set to Expire in December 2013［J］. Energy Solutions Forum，2013（10）.
张意翔，孟刚.中国能源财政政策调控效应的实证分析［J］.财会月刊，2009（21）.
【基金项目】北京印刷学院社科一般项目“促进北京市新能源和环保产业发展的财税政策研究”（项目编号：23190114019）