【作 者】
蔡瑞林1，2（教授），庄国波2（教授）
【作者单位】
1.常州轻工职业技术学院经贸管理系，江苏常州213164；2.南京邮电大学人文与社会科学学院，南京210023
【摘 要】
【摘要】研究现行农地非农化收益分配政策对市民化推进的影响，能够厘清市民化成本分担与土地增值收益分配的对应关系，理解可持续市民化的内涵。在下一步改革中，要做实农村集体土地所有权，深化征地制度改革，深化土地有偿使用改革，完善土地税费制度设计。
【关键词】农民市民化；农地非农化；土地增值收益；可持续发展
【中图分类号】F323.8 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2017）21-0124-5
一、引言
人的流动、人的就业、人的融入和人的幸福是“以人为核心”的新型城镇化的关键所在。农民土地退出事关农村发展模式转换和城乡一体化大局，在谋求农村土地改革红利的同时，需要面临原有农地经营权的流转、农民土地权益保护和进城后的综合社会保障等一系列问题。然而，受新中国成立长期形成的“以农补工”思想的影响，许多地方还是实行城市偏向的政策，把农业转移人口市民化推进中产生的公共成本视为政府的财政支出包袱。由于单纯的“涨价归公”和“私权保护”之争无法实现农业转移人口可持续的市民化，只有统筹考虑“人的流动→地的流转→财的分配→公平和谐”，保证进城农民合理的土地权益，才能构建合理的成本分担体系，从而有效推进农业转移人口可持续市民化。本文以农地非农化增值收益分配为视角，探讨通过征地制度、土地有偿使用制度、土地税费制度等综合配套制度改革，以促进农业转移人口可持续市民化。
二、相关文献回顾
威廉·配第的《赋税论》和亚当·斯密的《国富论》较早地提出了地租的剩余理论，这可以用来解释农地转变为非农地实现增值的原因。配第认为社会财富的真正来源是土地和劳动，他把地租看成是剩余劳动的产物。斯密同样认为地租是总收益减去其他生产成本的剩余，剩余的规模取决于农产品的需求和供给成本，而供给成本取决于土地区位、肥力等因素。马克思进一步把地租分为绝对地租和级差地租，其中绝对地租是土地所有权权益的经济体现，级差地租可以进一步分为级差地租I和级差地租II。针对农地利用性质的变化，Hersperger et al.（2010）提出了由驱动力、参与者和土地变化三个关键要素构成的研究框架，并运用实例验证了土地利用变化的概念模型。Alterman et al.（2012）对全球13个经济发达国家的土地利用变化进行了比较研究，认为国内外社会经济发展的驱动力和政府土地规划的决策是土地利用变化的重要因素，并指出土地利用性质变化产生的增值往往不是来自土地使用者的劳动，而是政府采用各种隐蔽和复杂的“间接模式”获得土地增值，作为公共服务资金的来源。
国内农地实行集体所有制，城镇化进程中快速的农地非农化对城乡资源要素分配产生了深远影响，农民土地权益保护也引起了广大学者的关注，类似的研究集中于土地发展权方面。高洁等（2011）开展了英、美、法等国家土地发展权制度的比较研究，认为土地发展权的市场交易有利于城乡规划中的土地用途管制，能较好地平衡土地相关利益方的权利和保护农民土地权益。程雪阳（2014）分析了国外土地发展权的制度变迁过程及其与土地所有权、土地规划管制、征收补偿标准、公共利益等之间的关系，发现土地发展权是土地所有权的组成部分。但是，当前中国土地所有制形式决定了土地交易市场的不成熟，土地征用、转让和开发过程中农民土地权益难以得到保护。陈柏峰（2012）也指出，中国土地发展权的国有模式具有一定的合理性，但未能明确如何保障失地农民分享土地发展增益。此外，国内学者对于分配制度如何完善的问题也进行了相关研究。陈拓（2014）研究了土地征收增值收益分配中的“显”规则与“潜”规则，认为双规则共存的土地增值分配机制背离了社会公正与经济稳定发展的目标，必须减少或杜绝地方政府在进行土地增值分配时存在的大量“潜”规则，通过制度和流程设计将“潜”规则变成“显”规则。王文（2014）梳理了征地制度改革可能触及的相关利益方及矛盾点，指出规划限制会给不同用途土地权利人带来不平等待遇，建议通过税收方式和土地发展权交易进行收益调节，以均衡各方利益。
综上，现有研究把握住了市民化成本分担及土地增值收益分配这一核心问题，但由于研究视角的局限，使得这些政策建议往往强调了一方面又忽视了另一方面。土地问题是城镇化进程始终绕不开的核心问题，其实质是人口流动、土地流转、利益分配三者交融的问题。本文以农业转移人口市民化进程中农地非农化增值收益分配为议题，提出兼顾进城农民土地权益保障和新型城镇化可持续推进中的资源分配矛盾，片面强调“增值归公”和“增值归私”都不利于新型城镇化的推进。
三、现行农地非农化收益分配政策对市民化推进的影响
1. 市民化成本分担与土地增值收益分配的对应分析。农业转移人口从农村到城镇的流动，必然会引起农地非农化的开发利用。由于立足协调人地关系的土地制度是城镇化推进的关键制度安排，而“农地非农化增值收益的合理分配”则成为政府和农民博弈的焦点。分析土地增值收益与市民化成本的对应关系，有利于厘清“人—地—钱”协同流转中的权责对应关系。因此，本文构建如右图所示的对应关系。
（1）农业转移人口在市民化进程中的成本收益关系。在政府主导的土地一级开发环节，农业转移人口失去了农地的使用权和土地发展权。在农村集体土地所有主体虚位的情景下，农民缺乏有关征地、拆迁和补偿的话语权，只能被动接受政府出台的有关征地拆迁补偿的政策性安排，这种征地拆迁补偿是即时性的，没有考虑农民进城后需要长期支付的日常生活成本、住房成本和自我保障成本。虽然实践中村民集体经济组织代表农地集体所有者预留了部分补偿金，甚至一些地方政府也代为管理补偿金，但由于进城农民首先得解决进城后的住房问题，所剩的补偿金规模不足以支撑进城农民长期的生活成本。虽然政府通过土地出让收益的再分配让更多主体分享城镇化带来的红利，但无论是土地征用环节还是土地出让环节，城市偏向政策导致的结果仍然是牺牲农民的土地权益、保障城市的发展。
（2）政府在农业转移人口市民化进程中的成本收益关系。政府的土地经营和土地监管特权使得其可以强制、低价征用农民农地，并通过财税制度获得建设用地使用权流转中的各项税收。具体而言，在土地一级开发中政府既可以获得土地出让（纯）收益，又可以通过城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等获得土地出让环节税收；在土地二级开发环节，政府不用支付土地开发成本就能获得城建税、房地产开发企业主营业务税金及附加等收入。事实上，政府从土地出让收益中的获利远远大于农民市民化产生的公共成本，政府不是在承担市民化产生的公共成本，而是在分享农地非农化增值收益。
（3）开发商在农业转移人口市民化进程中的成本收益关系。土地开发商是农地非农化过程中的最大获利者。社会责任国际标准ISO 26000认为企业在整个生命周期需要同时面对组织治理、人权、劳工实践、环境、公平运营实践、消费者问题、社区参与和发展七个主题的责任（蔡瑞林等，2014）。从这个意义上讲，企业一方面需要遵守相关劳动法规，为进城农民足额缴纳各项社会保险费用并提供必要的住宿、培训等员工福利，另一方面需要通过赞助、捐赠或参主导的公共服务产品，履行更多的社会责任。
2. 农业转移人口可持续市民化。农民是否进得来、留得住、过得好、能发展，取决于三个关键因素：①是否有健全的福利保障机制，特别是进城农民的长期福利保障；②政府福利保障能力是否与其财力相匹配，即要实现土地城镇化向新型城镇化的真正转型，提高土地、人口、资本等资源的综合利用效率，实现经济的可持续增长；③进城农民能否真正融入城市，获得和城镇居民同样的职业发展机会。本文中的农业转移人口可持续市民化，是指进城农民在实现城乡迁移和职业转变，拥有城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利和政治权利的同时，能够获得和城镇居民同样的职业发展机会，并且政府能够促使经济可持续发展，拥有足够的财力基础满足城镇居民日益增长的预期福利需求。由此可见，农业转移人口可持续市民化需具备三个条件：一是进城农民实现真正市民化；二是社会经济可持续发展；三是拥有可持续提升社会福利水平的公共财政基础。在农地非农化增值收益分配的政策调整时，应该把握促进农业转移人口可持续市民化的方向。
四、优化农地非农化增值收益分配的土地制度改革
1. 做实农村集体土地所有权。
（1）探索农村集体土地产权制度改革。农村集体土地产权需要把握公有制性质这一基础，朝着产权明晰、权能明确的方向改革，通过三权分置促进农地流转顺畅、农民权益得到保障、增值合理分配。需要强调的是，现行征地补偿政策忽视了邻近农民的土地发展权，而且让邻近农民承担了粮食生产的公共职能，既然所征农地属于集体所有，那么作为集体成员的邻近农民应有权享有土地的自然增值。
（2）加快集体土地确权登记发证。只有在“归属清晰、权责明确”的前提下，农民承包经营权才有可能有序流转，农地非农化增值收益分配的利益关系才有可能清晰界定。当前不仅要把土地权利证书发放到农民手里，还要建立网络查询和动态监管系统，这样才能在农地非农化项目开发中做到凭证补偿、凭证安置。此外，加快承包地、宅基地和集体建设用地的土地确权，有利于土地权能的资本化，从而让农民带着土地财产权进城上楼，进而全面掌握土地抵押、转让情况。这项工作的推进难度较大，积累的矛盾众多，需要地方政府、土地资源部门、村委会、农民代表协同配合，真正做到“是谁的土地就确权给谁”。
（3）完善集体土地所有权权能。依据地租理论，农民集体不仅作为土地所有权人享有农地非农化自然增值的级差地租I，而且作为土地所有权人享有土地后期资源要素投入产生的级差地租II，然而现行征地补偿中基本不考虑后者权能。但实际执行中，由于集体土地所有权主体的模糊或虚位，政府成为集体土地所有权的代理人，攫取了级差地租II。完善集体土地所有权权能，就是要逐步改变土地的二元制度，让集体土地与国有土地最终实现“同地、同权、同价”。首先要突出农民集体土地农地非农化开发利用中有关征地范围、出让价格、补偿安置、收益处理等方面的绝对主体地位；其次要修改现行土地管理制度中有关城镇国有土地与农村集体土地在用地性质、出让监管等差别化制度约束；最后要明确集体土地所有权主体，处理集体土地所有权和政府土地终极所有权在级差地租II上的分配关系。
2. 深化征地制度改革。
（1）界定征地公共利益，明确征地范围。下一步改革中，首先需要强化农民集体的土地所有权，允许农村土地所有者与开发商直接进行谈判，扩大农民在征地范围与规模、征地补偿与安置、征地生态与环境等事项中的话语权。其次，需要设置城市扩张边界，通过合理规划城乡土地、建立用地指标供给机制、加强党政领导干部通过城乡规划管控审计等途径限定征地范围政策，把政府征用农地的特权限制在制度的笼子里。最后，缩短征地年限，目前的土地出让金实质上是土地所有权出租的一次性租金，本届政府可以在现行框架内足额使用，而不是按照年限分摊使用租金，即可以不顾及后任政府财政收入的可持续性供给，使得本届政府热衷扩大征地范围。
（2）适度、可持续地提高农民征地补偿。下一步改革中，一要建立补偿标准的调整机制，逐一明确调整频率、调整幅度、纠纷解决、监督实施等事项，特别是要突出农村集体土地所有者的主体地位，享有部分级差地租II。二要兼顾政府农地开发和财政收支平衡，结合地方经济转型升级，控制市民化和农地非农化进程，高度重视政府债务危机化解和地方经济的可持续发展，不能盲目加快城镇化进程。三要建立完善的多元补偿安置机制，充分考虑进城农民职业发展和长远福利保障，鼓励因地制宜地采取就业安置，通过预留物业、股份、收益返还等方式使进城农民生活得到长期保障。四要加强农村集体土地增值收益资金管理，强化农村集体土地资产、土地增值收益财务监管，保证集体土地资产保值增值。具体而言，需要建立农村集体资源、资产的配套管理制度，探索征地补偿资金预留制度。
（3）完善征地程序和征地纠纷解决机制。下一步改革中，首先需要改变政府农地非农化进程中的“管经合一”特权，强化农村集体所有权主体地位，扩大被征地农民应有的知情权、参与权、谈判权与监督权，约束和规范政府的征地特权。其次在征地过程中，需要建立必要的征地补偿安置谈判机制、征地项目公示制度、征地项目评估制度，规范征地项目的全程推进。最后要完善相关的制度设计，健全矛盾协调化解机制，健全行政复议、行政诉讼制度，维护农民合理的土地权益。需要补充的是，无论是完善征地程序还是建立征地纠纷解决机制，均要突出农村集体所有权的主体地位。目前可行的办法是明确到底谁是农村集体所有权的代理人，并让代理人、农民代表参与征地程序制定过程，进入征地纠纷解决机构。只有通过政策对土地“管经合一”特权的制约、征地纠纷解决机制的完善，才能真正实现农民土地的原权赋能。
3. 深化土地有偿使用制度改革。
（1）实行经营性基础设施和各类社会事业用地有偿使用。目前公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等主要通过划拨方式进行供给。由于部分建设用地用于经营性项目，有些则实行公私合营提供公共产品，因此，应将经营性基础设施用地纳入有偿使用范围。另外，公益用途的划拨用地会导致非市场配置下用地效率的低下，不利于用地结构的优化和土地资源的节约集约使用，需要通过有偿使用制度提高公益用地效率。事实上，从每年查处的土地违法案件来看，还存在通过划拨用地规避土地出让的“招拍挂”，扰乱了建设用地供给市场，造成了国有资产的流失。对经营性基础设施和各类社会事业用地实行有偿使用，既有助于促进土地资源的高效利用，也有助于政府捕获应获得的土地增值收益，还可以减少划拨用地带来的土地市场中的不公平竞争。在具体推进这项改革时，可以结合用地的公益性程度，采取先行租赁、后期出让的供地方式稳妥推进。
（2）加强城镇存量建设用地收益征收管理。由于机构合并、用途更改、投资主体变化等众多原因，原有基础设施和各类社会事业的存量建设用地使用情况可能发生变化，需要加强城镇存量建设用地收益征收管理。下一步改革中，对于使用国有划拨土地从事经营性活动的主体，可以通过补收年租金的方式对存量建设用地征收土地使用租金；对于用途性质变更的，政府应明确存量建设用地使用主体应缴土地租金的义务，确保国有资产的保值增值。
（3）缩短建设用地使用权租赁期。政府通过低价征收、高价出让的方式获得土地出让金，在现行土地有偿制度下，土地出让金实质是国有建设用地40 ~ 70年的土地使用租金，这种制度安排存在两个显著的弊端：一是刺激了本届政府土地城镇化的热情，本届政府更多关注任期内的政绩和土地出让收入，其直接后果就是任期内政府像开发商那样采取“捞一把就走”的短期行为；二是刺激了开发商倒卖土地的投机行为，开发商往往采用延期开发、等待涨价、伺机转售的方式倒卖土地使用权获得土地增值收益，违背了当初获得建设用地开发的初衷。在下一步改革中，需要加强对建设用地使用权获得者土地实质性开发能力的评估，采用先租赁后出让的方式有偿使用建设用地；对于消极开发、伺机倒卖等土地交易投机行为，需要通过限定期限开发等政策加以控制。
（4）改革工业用地出让制度。下一步改革中，一要控制工业用地的低成本扩张对土地市场公平性的负面影响，抬高工业用地出让最低保护价格；二要缩短工业用地转让使用年限，减少工业企业低效利用、自行转让土地资源的情况；三要加强对工业用地受让人经营能力的综合评估，减少土地资源闲置情况；四是加强对工业用地受让人自行改变土地用途行为的监管，特别是针对将工业用地擅自转为商业用地的情况，必须补征土地出让差额。
（5）加强中期预算管理。中期预算通常是一个为期3 ~ 5 年的滚动预算总量框架，其核心是具有一定约束力的中期财政支出限额，它是政府和各部门在未来若干财政年度中应当遵守的预算限额。在农地非农化开发利用过程中，有必要逐步推行中期预算，加强市民化的公共财政管理。一要加强有关中期预算的业务培训和组织建设，在当前经济高速增长的情况下提高预测技术；二要完善政府财政管理信息系统（GFMIS，又称“金财工程”），充分发挥其中的财政经济景气预测分析系统的功能和作用；三要重视社会公众的参与，必要时组织召开专家座谈会，邀请相关行业的专家参与财政收支和政府债务风险管控；四要在各种有关财政计划和报告中使用统一规范的统计数据，以全面反映地方的财政收支状况，便于社会准确理解和正确评价财政政策与计划。
4. 完善土地税费制度设计。
（1）完善政府土地出让收入获取政策。在下一步改革中，一方面，要加强土地出让收入征收管理，主要措施包括全面落实经营性用地的“招拍挂”出让制度、严格土地出让合同管理、设定工业用地最低价基准、对经营性基础设施用地和公益用地收取土地租金等，确保应收尽收各项税费，调节土地增值收益在政府与开发商之间的分配；另一方面，要完善税收设计，主要是修订《土地增值税暂行条例》，将其适用范围扩展到农村集体土地，扩大政府在农村土地出让、转让和租赁收益上的税源。此外，可以在试点的基础上逐步开征物业税，稳定地方政府的持久税源，帮助地方政府摆脱对土地出让金的依赖。
（2）优化土地出让收支管理政策。土地地租性收入和收费收入的预算管理存在三种情况：一是统一上缴国库，二是上缴财政专户，三是各级政府国土部门自行管理。统一上缴国库和上缴财政专户虽然实现了“收支两条线、财政专户管理”，但在资金拨付上依然是全额或差额返还给收费部门，实际的支配权仍然在国土部门手上；而各级政府国土部门自行管理土地地租性收入和收费收入，使得土地征收、使用和管理游离于财政监督之外，造成一些地方土地收支管理混乱。将土地出让收入全额纳入地方基金预算管理，有助于彻底实现“收支两条线”管理。结合本文主题，严格的土地出让收支管理有利于规范农地非农化开发利用中的征地和拆迁补偿，控制土地前期开发中的费用，扩大土地收益支出在农业土地开发、城镇廉租住房保障资金、农村基础设施建设支出、农田水利建设资金等涉农项目的支出份额。为了保障进城农民长期的福利资金需求，还需要在土地出让收支管理中预留必要的进城农民社会保障统筹费，纳入地方财政专户管理。在新型城镇化阶段，必须通过优化土地出让收支管理，让农民共享土地增值带来的福祉。
（3）优化土地出让收入分配政策。城镇化必然要求让进城农民分享城镇化的红利，中央需要加大对地方的转移支付，共同承担市民化所带来的政府公共成本支出的压力。当然，除了中央向地方的纵向转移支付，还要探索由于农业转移人口跨区域市民化带来的土地发展权的横向转移政策，将建设用地指标、市民化公共成本分担与农业转移人口的跨区域流动挂钩，以“人地钱”硬挂钩推动人口的跨区域城镇化。
（4）监督市民化财政转移支付资金的使用过程。为了提高专项资金的使用效率，中央政府有必要减少市民化财政转移支付的中间环节，从而减少专项资金的违规挪用。此外，还有必要从两个方面完善监督体系：一是加强内部监督，对专项资金的全过程流向进行绩效考评，将资金使用情况与地方政绩、官员考核及以后的财政转移支付资金拨付相挂钩；二是加强外部监督，鼓励媒体、各级社会组织、农民代表参与进来。
（5）明确土地使用权到期后的续租标准。在目前法律框架内，对土地使用到期后是否要缴续租费、缴多少等均没有规定，《物权法》也仅仅提及了“自动续期”。本文主张土地使用权到期后由使用主体再次缴纳续租费，理由如下：一是续缴租费符合我国土地国家所有的基本制度，既然原来征收的是有固定期限的土地出让金，那么到期后自然需要征收土地租金，不然就是国有资产的流失；二是在我国没有推广征收房产税的背景下，到期续征土地租金是有效回归房产居住产品属性的政策工具，有助于改变上海、北京等一线城市房产金融产品的扭曲现象，挤出房地产市场的泡沫；三是在经济没有完全成功转型、增量建设用地日益趋紧的情况下，对到期房产征收续租费有助于增加政府的财政收入，也有助于摆脱当前单纯通过农地非农化进程获得土地出让收入的窘境；四是有助于遏制房地产企业囤地开发、倒卖土地的投机行为，也有助于通过消费者、土地受让人限制开发商的投机行为。当然，续期征收标准、续期征收年限等具体问题，还需要深入研究，妥善推进。
主要参考文献：
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