【作 者】
丁秀珍
【作者单位】
南京理工大学基建处，南京210094
【摘 要】
【摘要】国库集中支付涉及财政部门内部、财政部门与预算单位之间的衔接。通过分析发现，财政部门内部的衔接问题主要表现在分权、工作衔接、彼此监督等方面；财政部门与预算单位的衔接问题主要表现在衔接的效率、顺畅性、权益的博弈等方面。对此，本文构建了衔接模式，该模式可有效解决以上两个方面的问题，突出了衔接的高效性、责任性、监督性和自主性。
【关键词】国库集中支付；财政部门；预算单位；单位衔接；衔接模型
【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）34-0031-5、引言
传统的财政资金管理方式不利于提高财政资金的运行效率和透明度，不利于财政资金的管理。早在2000年，时任国务院副总理的李岚清在省部级领导干部财税专题研讨会上就指出，我国必须建立严格的财政预算管理制度，必须实行国库集中支付制度，从此拉开了推进我国国库集中支付制度建设的序幕。2001年，财政部将国库集中支付制度确定为我国“十五”期间财政支出改革的重点，而改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础，以国库集中支付为支付方式，以预算执行动态监控为保障的现代财政国库支付制度。截至2013年，中央164个部门以及所属15000多个预算单位、地方36个省（自治区、直辖市、计划单列市）的54万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革。截至2015年，我国绝大部分县域已经实行国库集中支付制度，但是大部分乡镇依然是改革的盲区，依然采用传统拨付方式，但其改革的进程势在必行。可见，国库集中支付制度将在全国范围内全面实施。
二、我国国库集中支付的内涵
（一）国库集中支付的账户构成与特征
国库单一账户体系主要由国库单一账户、零余额账户和财政专户构成。国库单一账户是财政部门在中央人民银行开设的唯一性账户，是该区域财政进行资金收支管理的主要账户，主要用于记录、核算和反映财政资金的收支活动。零余额账户是由财政部门为本部门及其业务部门、预算部门在商业银行开设的账户，主要用于预算单位与国库部门之间的清算，日终、月终和年终余额都为零。余额账户不直接储存资金，只是进行预算单位的资金往来管理。财政专户是财政部门按照法律法规以及国库集中支付制度改革确定的业务流程在银行业金融机构设立的账户，用于管理和核算特定财政资金。财政专户往往与资金的专项管理有关。具体而言，国库集中支付具有以下特征：
1. 两种支付方式。国库集中支付包括财政直接支付和财政授权支付两种方式。对于财政直接支付，财政部门需要开通支付令，由预算单位申报，财政支付部门直接支付到指定账户；对于财政授权支付，预算单位自身具有一定的支付权限，能够支付权限范围内的资金。
2. 支付需要经过统一的财政支付系统。当一个区域的政府系统实行国库集中支付，那么该政府管辖的相关单位都是被管理对象，并且都通过该区域的财政部门进行支付，而支付的平台则为统一的、唯一的财政支付系统。该系统一般由财政部门统一管理并进行相关售后服务，包括预算下达、支付申请、支付审核、统计分析等多项功能。这就像是一个网络平台，平台主管即财政部门，其他各个部门为会员，具有自身的使用权限。
3. 详细的数据记录。由于国库集中支付依托现代信息技术，所有操作和行为都通过网络平台进行，因此无论是财政部门还是预算单位，其支付、审核等操作流程都被国库支付平台记录，从而形成详细的资金记录。这有利于针对财政部门资金以及预算单位资金进行动态和静态监督，相比人工审核和监督具有更高的效率。
（二）国库集中支付的优势
1. 提高资源运行的效率和质量。传统的支付方式往往是每个预算单位都设立一个基本账户，财政部门将单位预算拨至各个预算单位基本账户，各个单位通过基本账户自主决定开支。这种支付方式导致各类基本账户都有大量余额沉淀，财政部门对资金的调度能力非常有限，从而限制了资金使用的效率。国库集中支付弥补了这一缺点，资金被集中到单一户，由财政部门统一协调，财政部门对资金的整体调度能力发生了根本性改变，对各项重大支出的保障能力和财政理财能力明显增强。同时，财政部门可以根据各个时期财政收入的变化规律合理调配资金，充分利用资金，防止资金被沉淀。此外，财政直接支付的方式相比过去层级拨付的方式，缩短了资金转拨的时间，提高了资金的运行效率。
2. 提高资金运行的安全性。传统支付制度下，财政资金被拨付到各个预算单位，而预算单位众多，资金监管难度大，容易滋生挪用或私吞公款的腐败行为。以县域为例，一般的县城涉及预算单位约200个，财政部门、审计部门和纪检部门很难对所有预算单位进行常态化监督。国库集中支付制度下，资金被集中到财政单一账户，财政部门、审计部门、纪检部门只需要对财政专户进行常态化管理和监督即可，不需要涉及过多的部门。对于预算单位，其账户为零余额账户。预算单位具有使用资金的权利但是没用直接获取现金和存款的权利。预算单位获得财政部门下拨的资金指标，这个指标只是一个数字，并且指标由当年预算决定。这种管钱和用钱相互分离的方式解决了传统支付方式下资金被截留、挤占、挪用等问题，从而显著提高了资金管理和使用的安全性。
3. 实现预算单位与财政部门的链接和反馈。财政部门统一管理资金、分配资金指标，并通过支付平台与预算单位衔接。预算单位确定需要支付的资金后向财政部门申请指标，财政部门审核通过后下达指标。当指标确定后，预算单位提出资金使用项目，经财政部门审核通过后再支付。因此，指标的下达、审核、使用都由财政部门负责，预算单位必须与财政部门衔接才能完成资金的支付。同时，当资金支付遇到问题，或者某笔资金被大量使用、超额使用时，财政部门或其他监督部门可以从支付平台获得数据信息并分析问题，从而形成强有力的反馈。
4. 实现资金的统一管理和分配。传统支付制度下，资金由财政部门进行统筹管理，各预算单位需要针对本单位账户资金进行管理，因此，资金管理权限被分散，层级性非常明显。国库集中支付制度下，资金由财政部门统一管理，各预算单位只安排资金的具体使用，并不直接对资金进行管理。资金不直接分配到预算单位账户，而是以指标的形式分配到各个预算单位。财政部门往往需要考虑区域财政的收支情况确定指标的下达时间，因此财政部门需要协调收支平衡，以充分保障资金使用的合理性和适度性。
5. 实现资金的使用和管理分离。传统支付制度下，各预算单位设立基本账户并对本单位的资金进行管理和使用。这样容易滋生挪用或私吞公款的腐败行为。国库集中支付制度下，财政部门对资金进行管理和分配，而预算单位确定资金的具体使用。财政部门只是将指标下达给预算单位，不掌控资金的具体使用方式和内容，而预算单位根据指标使用资金，但并不实际掌控资金。预算单位使用资金需要经过财政部门审核，并由财政部门直接支付。财政授权支付虽然赋予预算单位一定权限，但其只能通过银行付款，不能直接付款，因此依然不能掌控具体资金。实现资金的使用和管理分离相当于对权利进行制约和分离，有利于实现资金的有效监督。
三、国库集中支付的单位衔接问题
国库集中支付制度相比传统支付制度具有显著的优势，但我国从传统支付制度改革转型变成国库集中支付制度需要进行重大转变，这是因为二者的区别很大。在改革转型过程中会发现国库集中支付的很多问题，如权限问题、审核问题、衔接问题。其中衔接问题是影响国库集中支付制度效率、质量、安全性等多个方面的重要因素。具体问题如下：
（一）财政部门内部的衔接问题
由图1可知，国库集中支付主要由财政部门内部共同完成，分别包括四类部门：业务部门、预算部门、国库部门和支付部门。财政部门包含众多业务部门，如农财部门、社保部门、乡镇企业部门、基建部门等。业务部门往往负责专项资金的审核，不同的业务部门分管不同专项资金的审核。以农财部门为例，主要审核农业、农技、水利、畜牧等涉农资金。预算部门负责预算单位指标的下达，这里的指标包括预算经费指标、专项资金指标和预算外指标。国库部门往往负责专项资金和预算外资金的收支，分析和掌握国库财政状况。支付部门负责最终资金的支付。这四类部门在权利上存在相互制约的关系，在具体工作流程上相互补充、协调，形成一个完整的工作链条。链条之间的衔接性与业务办理手续的复杂程度有关，不仅影响资金的高效使用，同时也影响资金的安全性。因此，衔接问题已成为国库集中支付需要解决的重要问题。具体分析，财政部门内部的衔接问题主要包含以下几个方面：
1. 分权问题。由图1可知，整个支付流程涉及财政部门内部多个部门。每个部门都有自己的分工，分工的作用不只是让权力分散，实现各个部门的权利制约，同时也是通过将工作分配到不同的部门实现工作流程的有序化。这意味着分权的科学性问题对国库集中支付过程的效率和质量以及部门之间的衔接具有很大影响。以专项资金为例，当财政部门下达专项资金后，一般会将资金的使用文件下达到业务部门，而业务部门需要提出申请，由业务部门的分管领导审核专项资金后，再由预算部门和支付部门审核通过后才能下达专项资金的指标。当指标下达后，预算单位提出申请，经过业务部门审核后再由支付部门审核并支付。上述每个部门实际上都具有审核功能，多重审核不仅严重影响效率，而且会导致权责不清，一旦出现问题容易出现相互推诿的情况。这与当前我国责任到部门、责任到人的政府管理理念是不符的。此外，从表面上看，各个部门主体功能不同，但实际上，分权之后权力依然交叉，无法达到责任牵制与相互监督的作用，反而由于手续繁琐而使支付效率降低。
2. 部门内工作链接问题。无论是在业务部门还是国库部门、预算部门、支付部门，其工作的衔接性并不高，各审核人员的工作相互分离。这种模式下容易造成权力集中。同时，基层审核人员的权利较小，一般按照业务部门领导的意见进行审核。这意味着资金的具体使用是由部门领导决定的，业务人员本身只是执行领导的决定。很多业务人员对相关业务完全不了解，只是听从领导意见进行审核，部门内的工作完全没有衔接，无法实现部门内的权力制约。这样形式上的分工，即使程序和环节很多、很合理，也只会降低审核和支付效率，并不能真正提升支付效果。
3. 部门监督问题。国库资金是一个敏感而重要的财政管理内容，容易滋生违法违规行为，因此监督成为部门衔接的重要组成部分。如何通过部门分权实现权力制约，同时达到相互监督的效果，成为完善国库集中支付制度的重要内容。我国很多基层区域虽然进行部门分权，但并没有对部门衔接进行监督。以县域财政部门为例，国库部门、预算部门、支付部门以及业务部门相互协作、共同完成资金支付，但在协作过程中往往因为工作分工和监督关系不明确导致责任相互推诿的情况时有发生。
专项资金一般是由业务部门审核的，其他部门只是辅助完成指标的下达和支付，而整个过程缺乏对业务部门审核的监督。业务部门往往需要预算部门、国库部门配合完成指标下达，对此，业务部门一般需要主动与预算部门、国库部门沟通，从同级变成隐形的上下级，但业务部门不能对预算部门、国库部门的效率和质量进行监督，而支付部门与业务部门具有同等审核功能，只是审核的重点存在区别。预算部门和国库部门主要是对资金下达进行审核，这对于预算外资金和预算内资金都是非常有必要的，但针对专项资金的审核属于多重审核，并不能直接对资金的使用时限进行监督，因此预算部门与国库部门的审核会降低支付效率。
（二）财政部门与预算单位的衔接问题
国库集中支付主要是针对众多预算单位进行资金的管理和支付，因此必然要求财政部门和预算单位做好衔接工作。从二者的衔接情况来看，主要存在以下问题：
1. 衔接的效率问题。在我国，预算单位一般会主动与财政部门联系，这是因为财政部门作为资金管理和审核部门，拥有更多的权力。就某种程度而言，预算单位对财政部门是有所求的。因此，预算单位不得不把财政部门当作上级对待，而财政部门的人员也自然会感觉到这种优势，并利用这种优势。这就导致预算单位与财政部门形成严重的身份差距，即管理和被管理的差距、监督和被监督的差距。这样的关系必然要求预算单位与财政部门保持良好关系。但是，由于地位不对等，很多地方的财政部门并不能有效地处理预算单位求办的事项，从而导致支付效率降低。以预算外资金指标申请为例，由图1可知，预算外资金会进入国库部门账户，因此预算单位需要编制一份预算外资金的使用计划，并由国库部门签字确认，同时需要财政部门一把手签字。但实际上，要财政部门一把手签字往往非常难，找人难，签字也难。为此，预算单位往往将资金使用计划交于经常与一把手打交道的预算部门。事实上，使用计划交于预算单位后一般会被集中在一起处理，这导致签字可能延期一个星期甚至更久。
除这种层次关系导致效率低下外，审核的多重性也会导致支付延期。以预算单位的预算内经费使用为例，当预算单位完成本单位的一系列签字盖章后，交到支付部门审核，支付部门审核至少包括以下三个环节：第一个环节是确认和检查票据的合规性；第二个环节是审核支付申请单；第三个环节是最终支付。对于额度较大的资金还需要支付部门分管领导甚至一把手的签字。这其中任何人缺失，都容易导致支付无法当天完成。实际上，资金支付往往有时间限制，比如部分地区的财政部门规定上午10点30之前审核当天支付申请，之后的只能延期到第二天处理。
2. 衔接的顺畅性问题。作为管理和被管理、监督和被监督、审核和被审核的财政部门和预算单位，除因为管理、监督审核的多重性而导致效率低下外，衔接的顺畅性往往也会影响资金支付效率。顺畅性主要是指支付过程的顺畅性以及人员合作的顺畅性，主要表现在以下两个方面：
一是资金指标下达的顺畅性。资金指标是否下达、是否及时下达都反映单位衔接的顺畅性。对于专项资金而言，一般由上级拨款到国库部门的特定账户。资金对应的业务部门往往需要根据资金的使用时间和财政资金情况适度申请资金指标，国库部门也会根据国库资源的整体计划合理调度资金，因此下达时间、下达额度以及具体下达的单位可能与上级制定的计划存在差别。这导致预算单位实际接收到的资金额度和时间与计划存在差别。对于预算外资金，国库部门审核非常严格，一般只批准特定用途的资金申请，因此预算单位要提出满足国库相关管理要求的申请。但是国库部门往往对具体业务不清楚，容易存在理解误差，从而造成审核困难。这种专业差异导致的审核困难非常普遍，财政部门的工作人员很难全面掌握林业、农业、交通等各行各业的情况，因此对指标的下达会感到困难。
二是资金使用的顺畅性。资金使用需要经过业务部门或支付部门的审核。一般而言，业务部门的工作人员对预算单位的具体工作及消费情况非常了解，并且参与了工作完成验收的监督过程，但业务部门人员对预算单位的具体花费往往产生怀疑。比如一笔专项资金只能用于物资补助，但在实际实施项目的过程中，为了更好地完成项目，工作人员可能需要进行实践考察、打印材料或制作宣传牌等，这在业务部门看来是违规支出，从而导致支付出现问题。为了全面地管理资金的使用过程，业务部门往往要求预算单位在资金使用前编制一份详细的使用计划，但方案过于细化可能导致计划支出和实际支出存在很大差距，这也会导致支付问题。
3. 利益分配问题。实际上，财政部门和预算单位本身存在博弈，在博弈中都试图争取更大的利益，但在利益一定的情况下，必然存在利益争夺。争夺的过程中便产生利益分配结果。利益分配是否均衡成为影响二者关系的重要因素，这也是重要的衔接问题。就预算单位而言，其希望掌控资金的具体使用，但资金审核和资金支付全由财政部门掌控，预算单位利益并不能得到保障，资金具体使用往往需要经过财政业务部门的同意。以专项资金为例，财政业务部门往往要求预算单位制定资金使用的实施方案，并且该方案需要满足其要求。但实际上，预算单位往往希望资金使用更为自由，方案不能过于具体，因此二者就会存在分歧和矛盾。
此外，财政部门虽然具有审核权，但任何人或任何部门都不想承担责任，因此总是要求预算单位提供各种证明，以保障其合法性，这也影响预算单位的执行和利益。比如一份农田水利工程项目的验收材料中，往往有很多数据，并且这些数据是由包含预算单位和财政业务部门等在内的多个部门共同得出的，但预算单位提交验收材料时，财政业务部门依然要求预算单位盖章并证明其真实性（如项目实施人员的真实性）。再如一些项目的物资补助，项目已经验收，补助对象身份信息已经确认，按理可以直接将资金打到补助对象的银行卡上，但财政部门为了不承担责任依然要求预算单位开具补助证明并提供相关人员具体信息。
四、国库集中支付的单位衔接模型构建
为了彻底解决财政部门与预算单位之间以及财政部门内部的衔接问题，本文构建了国库集中支付的衔接模型，如图2所示：
对于专项资金，专项资金下达到特定账户后，支付部门应该在当天通知业务部门和国库部门以及对应的预算单位。国库部门查询资金到位情况后反馈给业务部门和预算单位。在无特殊情况下，国库部门应该在两个工作日内下达资金指标到预算部门，而预算部门在两个工作日内下达指标到相关单位，并通知业务部门和预算单位。对于预算外资金，预算外资金下达单位下达资金后应该通知国库部门和预算单位，国库部门查实资金到位情况后通知预算单位和预算部门，预算部门在两个工作日内下指标并告知预算单位。对于预算内资金，预算部门应该按照分批定量下达指标的要求下达指标，下达时间和下达指标应该全部以文件的形式下发到各预算单位。对于专项资金的支付，预算单位每月定期实行两到三次的集中支付，将汇总的票据和支付申请单在本单位做好签字、输入处理后送到业务部门，由业务部门完成审核，二者的交接应该有评有据。业务部门审核后交由支付部门审核支付，两个单位的交接也应该有票据存档。支付部门支付后通知预算单位拿回票据，如果票据有问题则由审核部门反馈到预算单位进行处理。预算外资金和预算内资金只要交由支付部门审核即可。具体而言，国库集中支付的衔接模型具有以下优势：
1. 明确分工。无论是预算单位将资料交由财政部门审核，还是财政部门内部各部门之间的相互审核，都应该由相应的责任部门负责，而不能由财政部门中某个工作人员负责。比如预算单位只需将需要支付的资金交给相应的负责部门审核，并且限定完成时间即可。这样预算单位不用到处找人审核，尤其不用到处找很多人审核。专项资金应该直接由国库部门直接拨付，而不应该由业务部门申请、审核再拨付，多重审核毫无意义。
2. 明确监督。在财政部门内部，业务部门可以对国库部门的专项资金的下达情况、预算部门的指标下达情况和支付部门的支付效率情况进行审核，而支付部门的再次审核可以对业务部门的审核情况进行监督。国库部门只对资金的总体使用情况进行监督。预算单位和财政部门之间也存在相互监督关系。财政部门在审核过程中对预算单位的资金具体使用情况进行监督，而预算单位对财政部门的办事效率、质量进行监督。
3. 明确责任和权力。国库部门只对资金的收支负责，预算部门只对资金指标的下达负责，业务部门对预算单位资金的具体使用情况负责，预算单位需要对本单位的资金使用情况负责。这意味着国库部门和预算部门只是服务部门、统筹部门，不能直接对预算单位进行管理。业务部门对预算单位资金的使用情况具有审核监督权，但不能直接干预预算单位的业务和资金具体使用过程，因此其只对预算单位的使用结果进行监督。一定的权力代表的一定的义务，国库部门必须按时拨付资金，预算部门必须按时下达指标，业务部门必须按时完成资金审核，支付部门必须按时支付资金。责任和权力明确后，所有的责任都由相应的部门负责并接受考核，从而形成部门的绩效评估。
4. 简化流程。这意味着一笔资金的使用不需要经过过多的审核、复核、支付就能完成。如预算外资金的使用，国库部门告知预算单位资金到位后，预算单位只要提交一份资金使用计划，其他手续由国库部门衔接处理。预算单位提出资金申请后，转到业务部门衔接处理，并且一环扣一环。此外，还应该简化人员审核。在部门内部，小额资金可由一人审核，大额资金增加分管领导审核，巨额资金还应增加财政部门负责人审核，取消一笔几十元、几百元的资金都经过五六人审核的复杂流程。对于支付过程的审核流程也应该控制在两人左右，小额资金由两人负责，大额资金增加分管领导审核，巨额资金增加更高级别的领导审核。对于专项资金，由于业务部门已经审核，支付部门应该减少审核次数。
五、促进单位衔接的政策建议
1. 针对国库集中支付建立各单位、各部门的绩效评估体系。要想实现相互监督、责任明确的衔接必然要有完善的评估体系，以督促各单位、各部门、各工作人员高效完成本单位、本部门、本人的工作。绩效评估应该是双向的，对工作衔接的评估应该包含具体的评估内容，并且衔接的双方都需对对方的工作内容进行评估，同时相互评估的内容应该存在差别。绩效评估还应该是具体的，从具体工作和具体内容出发，给出明确的标准（指标），用分值定成绩。
2. 制定各项工作的流程并不断优化。国库集中支付涉及的部门和人员都很多，为了使工作有序化、规范化，应该对每一项具体工作制定特定的流程，并在实施过程中细化、完善。以预算单位的票据支付为例，当票据交由业务部门审核，应该限定其完成审核的时间，并自主提交到支付部门。具体多少人审核、审核标准是什么、各个审核人员的责任是什么都应该非常明确。
3. 明确各部门的权利和义务。评估体系和流程管理的日趋完善都离不开明确的权利和义务。当义务和权利模糊时，绩效评估和流程管理都将无法实施。因此必须使各部门、各人员的工作目标明确化，与绩效评估和流程管理相辅相成，实现完美的配合。无论是审核权还是监督权、管理权，都应该注重分工，防止责任和权力交叉。
4. 根据部门职责制定主动式的工作管理制度。这意味着当一个部门知晓某事项的进程时，应该主动通知相关部门、相关单位，而不应等到其他部门或单位过来咨询后才说。当一个部门接受某项任务时，应该主动完成而不是拖沓，或要相应部门过来催促。以国库部门为例，当收到资金时应该通知预算单位，并直接下达资金指标，而不用预算单位催促。主动式工作是国库集中支付解决单位衔接问题的重要措施，也是绩效考核的重要内容。
5. 强化部门的服务性。制定主动式的工作管理制度是强化部门服务性的重要内容，但只是其中一个方面。由于部门与单位之间、部门内部之间存在管理和被管理、监督和被监督、审核和被审核的关系，这容易导致形成隐形的上下级关系。但财政部门作为服务部门，不应该成为领导部门，也不应该与预算单位成为上下级关系，因此应该强化财政工作的服务性。
主要参考文献：
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蒋蓉．我国基层政府国库集中支付制度改革［D］．南京：南京大学，2014．
马玲玲．国库集中支付改革问题研究［D］．济南：山东大学，2014．
黄美娟．国库集中支付制度对高校财务管理影响浅探［J］．财会通讯，2015．
