【作 者】
夏 丹1，何艺虹2，杜国良1（教授）
【作者单位】
1.武汉纺织大学财务处，武汉430000；2.武汉纺织大学会计学院，武汉430000
【摘 要】
【摘要】随着高校预算管理制度的改革，国库支付制度也由传统的分散支付转向了集中支付。这一改革举措在很大程度上促进了高校资金的公开化、透明化，预防了财务风险，加强了财政资金的安全性，同时也提高了财政资金的使用效率，改善了高校财务管理工作。但高校毕竟不是一般的行政事业单位，无论从性质还是职能来看，高校与一般的行政事业单位有较为明显的区别，目前将国库支付制度直接引入组织性质完全不同于政府部门和其他事业单位的高等学校，在执行过程中的很多关键性环节都存在一些问题。本文通过对我国高校在实际工作中实施国库集中支付出现的问题进行分析，提出了完善高校国库集中支付制度的建议。
【关键词】高校财务管理；国库集中支付；预算；非税收入
【中图分类号】F812 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）29-0063-4国库集中支付制度是指建立单一的国库账户体系，并由国库集中支付所有的财政支出额。国库对所有财政收支，不论是预算内还是预算外资金，进行集中管理、统一收支。高校根据当年的年度预算，分月细化各项开支用款计划，预算经财政主管部门审批通过后，在高校用财政资金对购买的商品或劳务款项进行支付时，由高校向国库提出用款申请，经国库支付机构审核通过后，通过代理银行以及财政支付信息系统将相应款项直接支付给用款人，实现实时支付。
高校作为具有独立法人资格的教育机构，既区别于政府机关，又不同于其他事业单位，国库集中支付对高校财务管理具有重要影响。国库集中支付制度的实施最大限度地降低了高校财政资金的闲置率和浪费率，提高了资金在拨付、使用过程中的透明度，还增强了高校的财务管理意识，并提高了其预算管理水平，但同时又面临着此项改革带来的新的挑战和困难。本文研究了该制度对我国高等教育事业发展所带来的积极影响与消极影响，探索了既符合我国国情又符合高校自身特点及发展规律的财政管理体系，具有重要的实践意义。
一、高校国库集中支付的现实意义
国库集中支付与传统的分散支付最主要的区别是，国库集中支付改变了财政资金的拨付方式，即将传统分散支付方式下先把财政资金划拨至高校基本账户，再由高校支付给收款人这种逐层拨付的支付程序，改由国库支付中心和代理银行直接将资金从国库拨付给收款人。这种资金拨付方式能够对高校的财务管理从预算编制、资金使用到银行结算进行全程监控。
由高校财政资金国库支付流程图可知，该支付流程发挥了积极作用：
1. 提高了高校预算资金的使用效率。由于国库集中支付是国库通过单一账户直接将款项由代理银行拨付给收款人，在这一支付过程中资金不再经过高校的账户，减少了资金的核算环节，提高了划拨速度，降低了由转拨环节带来的资金损耗。这样，财政部门就能够随时掌控资金的流向，资金的使用效率也在整体上得到了提高。
2. 提高了高校预算资金的透明度，加强了高校的预算管理。国库集中支付通过事先编制好的预算来反映单位资金的整体使用情况，对高校预算编制有了更高的要求，高校必须善预算管理体系，科学、合理地安排预算，严格、全面地编制预算，使年度内全部支出都确保控制在预算的范围之内，按照审批后的预算项目金额开支。这进一步细化了预算的编制，明确了财政资金逐笔支出明细，有利于进一步提高高校的预算编制水平，加大国家对高校财政资金的监督力度，提高预算单位预算的透明度，从而有利于进一步规范高校财务管理，强化单位预算对于财务支出的约束力，突出了财务预算在单位财务管理中的重要作用。
3. 有利于国库资金使用的监督与约束，预防财务风险。国库集中支付资金不经过用款单位账户，财政部门直接将资金划拨给商品（劳务）供应商，这就从根本上杜绝了任何中间环节对国库资金的克扣、挪用、贪污等行为，提高了国库资金的利用程度。财政部门可以实时监控预算单位每笔资金的额度、用途、使用时间及收款人等相关信息，对资金使用过程中出现的问题能及时发现并予以解决。这样，优化了财政资金的监督过程，由事后监督变为事中监督、事前监督，可以提前制止无预算计划的申请和不符合规定的支付，极大地提高了财政资金的安全。由此可避免财政预算资金被随意挪用、挤占及截留等违规现象，预防了高校的财务风险。
二、国库集中支付在高校实践中存在的问题
高校的收入主要包括两个方面：一是高校非税收入，主要包括学生学费、科研经费与社会服务及社会捐赠等；二是国家和地方政府的财政拨款。相较于政府机关及其他事业单位，高校规模大、人数多，其经费来源渠道多样，经济业务复杂、金额庞大，且高校有一部分职能属于市场化行为，直接将现行的国库支付制度照搬至组织性质完全不同于政府的高校，给高校的财务管理工作带来一系列实际问题。
1. 高校预算收入的不确定导致预算编制缺乏合理性。首先，高校一般在当年的11月底完成下一年度的预算“二上”编制，并将其上报至上级财政部门，但下年的招生计划一般在下年5月份由教育部门下达，因此预算编制过程中的收入是一个测算数，预算收入的不确定必然导致预算支出的不确定。国库集中支付要求高校上报的部门预算必须与校内实际执行预算相一致，各项开支要严格按照预算项目进行，所有经费使用都要先有预算才有支出，预算要细化到具体项目，不允许各个经费跨项目支出。其次，高校性质具有特殊性，经济活动复杂，经费来源渠道众多，经费支出标准不同，尤其是科研经费的支出项目繁多。现行高校预算编制水平达不到所有支出都能严格按照年初既定预算执行，对预算执行过程中发生的各种情况缺乏预见性，执行起来需要不断地进行后期调整，预算编制不够细化，无法准确反映每一项财政资金的开支项目和开支金额。很多经费因年初未安排预算或者预算不足而无法支付，预算的执行过程中出现有的项目无钱用、有的项目有钱用不了的情况。高校预算编制的不科学、不合理及不确定性给高校日常工作的正常运转带来了不利影响。
2. 高校资金用款额度下达不及时且下达额度不均衡。高校下年度预算一般是当年7、8月开始上报，次年3月左右才会被批复，制定预算时间与批复时间相差较大，资金额度下达时间相对滞后。高校的很多科研教研等项目在立项、经费到账之前，已经发生了大量的前期准备及申报工作的经费支出，通常这部分支出先由项目负责人垫支，或者由实有资金先行垫付，但国库集中支付制度禁止单位从零余额账户向本单位其他账户划转资金，这部分垫支的资金就不能报销或者无法偿还，致使零余额账户年末剩余大量项目经费，导致高校资金在使用上存在上半年不足、下半年结余的情况，出现平时没钱用、年底不顾实际需求突击花钱等现象，违背了该制度的初衷，在一定程度上影响了高校项目的开展和来年经费的争取。高校通常在当年的9月份集中收取整个学年的学杂费用并上缴财政专户，然后等待财政部门将资金返还到国库账户。高校的诸多项目经费都是按照项目进度分批下拨的，与国库资金拨付进度并不一致，而国库资金拨付不够及时、拨付额度不足等会导致项目延期或不能按预期启动。尤其在年末会造成国库集中支付系统中财政资金出现伪库存等假象，影响了高校资金的使用效益以及财务报表年末资金数据的真实性。
3. 国库集中支付制度与当前高校的财务制度缺乏协调性。我国高校财务管理采用“大收大支”和“收支两条线”的核算模式，高校各项收入和支出的口径不同，没有对应关系，按照来源对收入进行分类，按照性质和用途来对支出进行分类。根据现行国库集中支付制度的要求，高校的各项收支全部纳入预算管理，严格区分资金使用类型，这就要求高校财务人员辨别每笔资金的性质，在国库支付平台上找到与之相对应的项目。但在高校实际运转中，由于师生人数众多，各种项目经费来源多元化，各个项目管理要求不同，且高校的会计科目与部门预算科目没有一一对应，致使有时很难找到与经费指标相对应的预算项目，不可避免地会出现各项目交叉使用的问题，很容易造成两类资金串用。国库集中支付方式与当前高校的财务制度相冲突，缺乏协调，对高校科研和教学工作造成了一定程度的制约。
4. 国库集中支付限制了高校财务自主权，进而削弱了其融资能力。高校作为具有独立法人的办学实体，办学形式越来越多样化、市场化，高校在扩大招生、基本建设、学科建设等方面也需要大量的资金。虽然政府对高等教育的投入不断加大，但与高校的发展速度相比资金投入量还严重不足，高校缓解财务压力筹措资金的另一重要渠道则是银行贷款。实施国库集中支付制度的高校其学杂费等非税收入都直接上缴到财政专户统一管理，财政直接向高校下达用款额度，导致高校失去了对资金的自主调度权，银行账户不再有沉淀资金，增加了高校在金融机构融资筹资的难度，限制了高校使用资金的灵活性及相应的财务自主权，影响了高校的运行和发展。
5. 国库支付的繁琐性影响了资金的支出效率，增加了高校财务工作的复杂性。我国高校基本已全面实施国库集中支付制度，但国库支付系统与高校财务核算系统是各自独立核算的，未进行有效对接。以笔者所在高校为例，首先由会计人员将发生的经济业务录入高校财务核算系统制单，并对相应的会计分录及凭证进行复核；再由国库出纳人员在国库支付系统中选择与之对应的项目，并逐一录入收款单位的名称、收款账号及付款金额等信息；待国库复核后方可生成、打印授权支付凭证，再把支付信息发送至代理银行，由代理银行完成一系列清算程序并将款项支付给收款人，最终完成支付流程。这种较繁琐的双重录入支付程序不仅加大了高校财务工作的复杂程度，也提高了支付过程中的出错率，同时还延长了资金支付时间，导致资金支出效率低下。
6. 国库、高校、银行的系统不对接影响了高校的信息化管理。由国库集中支付的性质所决定，从预算资金的开始到申报审批，以及资金的支付申请批复、监控环节等都是需要在现代化信息系统管理平台上操作的，整个支付过程都要在网络中完成，高校的每一笔资金支付都要和财政系统进行网络连接，这就要求财政要有安全完善的国库支付管理系统，和高校、银行实现数据共享与信息无缝对接。但现行国库支付的数据信息系统还不够完善，财务出纳要每月对银行对账单和国库支付明细分别进行“人工”对账，财政无法与用款单位、银行建立实时支付的清算体系，对于月底、年底支付的款项易造成大量的挂账等未达账项。
三、完善我国高校国库集中支付制度的建议
我国高校国库集中支付制度的推行，旨在加强财政部门对高校的财政监督，加强高校内部的财务管理，预防和抑制高校腐败，使高校的财务工作更加规范化。对于国库集中支付制度在工作中遇到的上述问题，如果不能及时有效地解决，势必会影响国库集中支付制度在我国高校的顺利实行，本文建议从以下几个方面进行完善：
1. 改进预算编制方法，加强预算执行。预算管理对国库集中支付制度有着不可替代的作用，有预算才有支出，我国高校应加强全员参与的预算管理意识与预算编制工作。鉴于高校经济活动复杂、经费来源与支出渠道众多，高校的预算编制要考虑实际的可行性，不能一味地要求精细化，过于精细化的预算管理在进行国库集中支付时太过繁琐，反而不适应高校的实际情况，不利于高校业务的开展。财政部门应考虑高校自身的管理特点及其发展的实际需求，允许高校按宽口径编制预算。首先，高校预算委员会将各二级部门预算控制数下发，由预算具体执行部门根据各自的教学科研实际情况安排支出，上报财务处统一管理。其次，财务处预算编制部门根据本校年度用款计划和内部管理制度，按照功能分类和经济分类统一汇总，运用财务数据分析确定预算项目和预算金额，对基本支出采用零基预算或弹性预算编制，对项目支出采用滚动预算编制，依照人员经费、公用经费、项目经费和科研经费四个大类来编制预算，除财政拨款的项目经费外，其他经费不再细化到具体三级四级项目，确保执行预算与实际上报的部门预算在一级二级科目上一致对接。并且，要利用好预算调整机制，对于政府采购等手续繁杂、程序复杂的项目，有必要增加预算的弹性，适当地建立预算执行考核制度，这样才能从根本上保证预算的执行力度，避免或减少形成存量资金。
2. 将国库集中支付系统与高校会计核算系统相结合，提高资金支付效率。高校财务管理要执行《事业单位会计制度》和《高等学校会计制度》，按照会计制度的规定设置会计科目基本支出和项目支出，并按照功能分类科目和经济分类科目核算。国库集中支付制度要求严格区分财政支出与非财政支出，但是目前国库集中支付系统预算项目与高校会计核算系统的会计科目没有相互对应。为减少单位预算项目与实际业务脱节，协调好会计核算与预算管理、国有资产管理、财务管理之间的关系，促进国库支付制度的改革及发展，财政部门应联合教育主管部门对高校现行的会计核算系统尽快进行改进，重新设立与国库支付系统相对应的会计科目及项目代码，把原本分别独立的两个系统结合起来，建立一套既具有会计核算功能又具有国库集中支付功能的高校财务信息系统，尽可能地减少会计科目重复录入的出错率，减少财务人员工作量，提高资金的支付效率，建立更符合我国高校发展的国库集中支付核算体系。
为了提高预算单位及代理银行付款的时效性，简化国库集中支付审批支付流程，提高资金的使用效率，建议财政部门授权高校日常零星报销支付，在批准的财政指标用款额度内采用不需提交国库审核的直接付款方式。而对于高校基本建设和大型设备购置等大额款项或采购项目在政府采购目录以内的支付，实行政府采购统一纳入国库审核支付管理，以保证高校日常工作的正常运转。
3. 对非税收入暂缓纳入国库集中支付系统进行管理。高校收取的学杂费、住宿费等非税收入是其收入的重要来源，学杂费等不属于财政拨款收入，也不等同于行政事业单位的事业性收入，高校对这类非税收入资金的管理和使用不会因为实施了国库集中支付制度而有所改变。由于高校的部分事务具有市场化的特性，如人才引进及其相关实验场所的建设、科研经费的获取等均具有不确定性和随机性，在现阶段国库集中支付体系还不够完善的情况下，建议财政部门考虑高校产业化的独特属性，暂缓扩大国库集中支付范围，对高校的非税收入不纳入国库集中支付系统进行管理，而继续采用收入分次专户上缴、即时全额返还的管理方式，由财政部门审核监督，高校根据经济业务的实际情况统筹安排管理资金。这样不仅可以保证高校的办学自主权，提高高校资金使用的灵活性，有利于高校市场竞争力的提升，还可以进一步加强银校合作，有利于缓解高校由于实施国库集中支付所产生的融资筹资困难等实际问题，减轻高校资金紧张的压力。
4. 进一步完善零余额账户管理。由于高校的学年为每年的2月至下年1月，在高校推行校院两级管理和实行绩效工资的背景下，大多数高校每月根据全年预计工作量发放教师绩效工资，学年终了统一结算，即高校在下年度的1 ~ 2月集中结算支付教师的绩效工资总额。而此时正是下一个会计年度的年初，届时预算还未下达或只是一个预估数。为避免高校年初资金不够用年末却结余大量资金、高校预算当年支出占用下年指标的情况，针对高校学年年度与会计年度的不一致性，建议允许高校设置过渡性科目，用于归集当年未支付完的绩效工资差额，即将本年度剩余人员经费预算指标申请转至零余额账户，再从零余额账户转至过渡性科目，以用于下年初支付教职工上年度绩效工资差额。这种处理方法既保证了本年度预算的完整性和决算的合理性，又不影响下年度预算的执行和决算的科学性，从而保证高校提供的会计信息更加真实、可靠。
财政部门在下达用款计划额度时应在考虑高校用款的实际情况下进行划拨，对年初用款额度下达前用款额度不足基本户垫付的资金，允许高校待额度下达后可以转账归还前期垫付的资金；对高校基本建设维修项目等款项预留的质保金，允许通过零余额账户转入本单位其他存款账户暂存，待工程验收通过后再从单位存款账户支付给施工单位。
5. 积极推行高校公务卡结算。公务卡改革是国库集中支付制度改革的重要组成部分，对于提高高校财务管理水平、促进国库集中支付制度在高校的顺利实施具有积极而重要的意义。首先，对于公务卡消费支出，财政部门和高校能够在国库系统中对每笔财政预算款项的支出时间、地点、金额实施动态监控，防止腐败现象的发生，有利于财政部门对高校财政支出进行监督管理，提高了资金的透明度，保障了资金的安全；其次，公务卡结算不需要预先借款，避免了借款和报销重复签字的审批程序，既简化了报销手续，又可以减少财务工作量，提高财务人员的工作效率，规范高校财务报销流程。再次，使用公务卡结算不需要提前借款，也减少了高校垫付的资金，提高了高校资金的使用效益。
6. 加强高校财务人员业务能力培训，优化财务人员配备。国库集中支付制度的实施致使高校财务工作从申请财政资金、拨款程序到结算方式都发生了很大变化，财务人员要每月依据用款数向上级财政部门上报用款计划，并根据具体的会计科目在国库支付系统中找到与之对应的预算项目。如果国库系统操作员没有参与会计核算以及预算编制，就很难准确把握每笔下达款项的具体用途，很容易造成额度混用而导致单位预算与国库支出实际不符。高校财务部门应在财务人员岗位设置等方面做出相应调整，国库支付制度增加了高校财务工作的复杂性，建议高校至少要专门配备一名国库出纳。国库出纳不仅要熟悉国库操作流程，具备一定的技术性和操作能力，还要加强对财务预算编制以及会计核算的学习，熟悉国库每个预算项目所代表的经济业务，并与时俱进，及时学习新的财务综合知识和国家相关财政政策。
7. 加快国库集中支付系统网络平台建设，推进国库集中支付电子化管理。国库集中支付的运行流程主要通过计算机网络传递各项数据，财政部门应在代理银行、预算单位、国库中心之间进行网络连接，建立一个保障国库集中支付运行的新型安全管理信息体系，促进各级财政部门、预算单位、人行国库及代理银行之间数据共享的国库集中支付业务电子化支付的运行，实现高校从预算到支付程序中每个环节的有效对接。通过国库支付系统与银行网络平台建设，改进国库支付系统支付方式，减轻财务人员的工作量，提高其工作效率，进一步使资金支出信息更加科学。
四、结语
作为公共财政预算管理制度的一项重要改革，高校国库集中支付制度是一种全新的财务管理模式，其推行需要一个逐步探索、逐步完善的过程，以及各部门之间的积极配合。高校是经济业务类型复杂的特殊单位，其资金性质不同于全额拨款的政府部门及其他事业单位。高校国库支付制度改革的内容和政策应结合高校自身的特点，考虑高校的实际情况，给予高校更多的经费自主权及办学自主权。高校应该从国库支付的现状出发，积极面对国库支付制度改革中出现的问题，深入分析并采取措施予以解决。应该充分利用国库集中支付制度的优势，不断提高高校各项资金的使用效率和财务管理能力，推动我国高等教育事业健康发展。
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