【作　　者】
卢 馨（教授），丁艳平，唐 玲

【作者单位】
暨南大学管理学院，广州510632

【摘　　要】

     【摘要】国企利润在社会中进行合理分配是国资预算制度的核心要义。我国现行国资预算支出分配 “体内循环”倾向明显，国资预算支出结构中用于社会保障项目和分配调入公共财政预算、投入于民生支出的部分极有限；而与此同时，近年来我国社会保障的经济需求极大，社保资金需求日益增加，社保基金未来存在不断增大的亏空、赤字隐患。为此，应将国资预算作为社保基金的一个重要资金来源，逐步合理扩大国有企业利润分配的比例和范围，在保障公共财政用于转移给民生方向的预算支出充足的同时，优先将收缴的国资收益加大用于弥补日益扩大的社会保障基金的资金缺口。
【关键词】国资预算；社保基金；体内循环；公共财政
【中图分类号】F812           【文献标识码】A           【文章编号】1004-0994（2016）29-0060-3、问题提出
国资委将纳入预算范围的国企利润收缴上来后，接下来面临的一个较大难题便是预算支出如何分配，即国资收益应该如何科学地调配使用，这是国资预算制度对国企经营利润进行价值管理、财政分配的重要一环，也正是纳税人意识逐渐觉醒下社会公众的关注焦点。现行的国资预算制度及实践中的国资预算支出未能切实体现向民生倾斜的财政倾向，而是主要在国企“体内循环”，使国资预算支出调入公共财政预算、贡献用于民生支出的部分极有限。
结合2007年国资预算制度建立以来的最新数据，基于我国社保收支现状，本文分析了现行国资预算政策制度及其所提及的国资预算支出调入公共财政比例过低的问题，揭示了我国国资预算支出呈现的“体内循环”现象，并从社保支出来源、社保收支对比情况、社保支出最主要的一环——企业职工养老保险基金的未来增长需求等层面探讨了我国社保资金需求日益膨胀、存在的亏空和赤字隐患。
本文认为，为缓解我国社保资金的亏空、赤字隐患，应双措并举，将国资预算作为社保基金的一个重要资金来源，同时优先将收缴的国资收益加大用于弥补日益扩大的社会保障基金的资金缺口，扩展更宽泛的民生内容，真正体现其全民所有的本质。本文希冀能为我国国企利润分配体制和国资预算支出指明改进方向，为当前正进行的深化国有企业和国资预算分配制度改革以及新常态下的基本民生保障工作提供相关支撑。
二、我国国资预算支出的“体内循环”

如表1所示，2010 ~ 2014年我国国资经营预算收支绝对数、增长率都基本持平，而用于社保民生类的预算支出增速缓慢，年均增长率不到13%，远远低于总支出的40%增长率，可以合理推测，这5年来国资预算支出增长的大部分都用到了央企重大项目建设发展上。根据表1计算，5年中投入社会保障支出等的总额仅有540.11亿元，而国资经营预算支出5年累计达4638.62亿元，平均民生支出占比仅为11.6%，若以央企上缴利润收入为基数，支出金额不到收入的9%，可见大额利润的去向仍然是央企，跳出利润循环用于全民受益的社保支出很少。
国资预算支出“体内循环”明显，令国资预算制度的再分配作用流于形式，一定程度上制约了国资预算支出对公共财政职能履行的支持，弱化了国有资本经营预算应承担的宏观层面上作为政府宏观调控衍生手段、支持并服从于公共财政职能履行的社会性功能。
三、我国社保资金需求日益膨胀，存在亏空和赤字隐患
随着国企利润分配制度的不断调整、演变，国企税后利润分红上缴国资预算再进行财政分配已成为一项伴随经济体制共生、极具中国特色的制度。收缴国资收益，促使国家财政收入增加，将其用于医疗支出、政府教育的支持及养老金等社会保障资金巨大缺口的弥补等，通过公共支出等预算支出形式对社会福利等民生事业形成支持，有利于刺激国民消费，引导其减少相应的预防性储蓄，进而有利于经济增长。
虽然国有企业经过 30 多年的改革发展成果丰硕，但现行的国资预算制度及实践中的国资预算支出层面却未能切实体现向民生倾斜的财政倾向，而是主要在国企“体内循环”，国资预算支出结构中用于社会保障项目和分配调入公共财政预算、投入民生支出的部分十分有限。而近年来我国社会保障的经济需求极大，社保资金需求日益增加、膨胀，更加剧了未来我国社保基金存在不断增大的亏空和赤字隐患。
1. 从社保支出来源来看。将社保类支出按来源细分后可发现，国资经营总支出调入公共财政用于社保等民生的支出比例平均不到7%（详见表2）。2014年《预算法》规定，国有资本经营支出调入公共财政的比例不得低于15%，而十八届三中全会中提出在2020年要提高到30%，进一步加大国资收益在公共财政上的支出，促进国企经营利润分配向民生领域、全民共享倾斜。但即使是在2014年新政策出台后的当年，该比例也只上调到12.97%，可见国有资本经营支出调入公共财政的比例较低，实现未来预期目标任务艰巨。

2. 从社保收支对比数据来看。从财政部网站披露的2010 ~ 2014年我国社保基金具体收支数据来看，我国养老保险为社保支出的主要支出，作为社保支出最主要的一环，年均占比都在63%以上，且2010 ~ 2014年年均增长率达发现，养老保险支出的增长率非常高，而且社保总支出的年均增长率为38.24%，甚至超过了社保总收入的年均增长率（详见表3）。因此可以推测，未来社保资金需求将进一步扩大，社保基金很可能会发生亏空和赤字隐患。

由表3可知，2014年年末滚存结余达5万亿元，似乎看起来非常庞大，但实际上结合2014 年我国社保基金预算数据来看， 2014年社保总收入合计39186.46亿元，其中有29104.1亿元来自国民和企业自行上缴的保费收入，占75%，而22%来自财政补贴，为8446.35亿元，剩余3%为利息收入1182.28亿元，可见社保对财政补贴的依赖性非常明显。
若单独将占比最大的养老保险基金进行收支对比分析，其差异更加显著（详见表4）。根据社会保险基金预算说明，将企业职工基本养老保险基金和城乡居民基本养老保险基金合并作为养老保险基金进行数据分析，财政补贴在养老保险收入中的比例约达20%，虽然2014年养老保险基金的收入仍高于其支出，但也只是略高，养老保险总收支差仅3395.97亿元，若扣除财政补贴的部分，其实际上亏空1400多亿元，透过2015年预算数据来看，养老保险总收支差仅为2505.05亿元，实际亏空甚至将达到3000多亿元。

3. 从企业职工养老保险基金未来增长需求来看。实际上，我国政府也已经看到了社保基金未来的一个巨大需求，行政策中拟将国资收益支出调入公共财政的比例到2020年时上升至30%就是积极应对信号。然而，单独从城镇企业职工基本养老保险基金来看，按照国际劳动组织规定的城镇企业退休职工养老金领取最低标准（替代率为55%）的结果测算，城镇职工养老保险基金的统筹账户未来30年的收支结余将逐年减少，到2020年城镇企业职工养老基金收支当期亏空将达5700亿元，若考虑国家可能在未来逐步提高退休职工的养老金领取水平（替代率为60%），那么亏空缺口到2040年将达到1.6万亿元（姜英霞，2013）。
结合国资预算数据，若以2015年预算数据为基数进行预测，假设国资收益按表1中的38.14%增长，国资收益调入公共财政比例为30%，那么如表5所示，到2020年，政府补贴资金中由国资收益调入公共财政的仅1600多亿元，而当期仅企业职工基本养老保险亏空就达5700多亿元，累计亏空将更大。因此，本文分析认为，国资收益调入公共财政的比例即使在2020年提高到30%，仍然是较低的。

四、结论与建议
1. 结论。我国社保基金收入来源主要依赖于企业、国民自行上缴和财政收入，就当前来看，其对财政补助的依赖性非常大。随着老龄化趋势加重，这种依赖性也将持续增大，给公共财政造成极大负担。而每年公共财政自身的支出增长本身就是一个负荷，无法一次性满足对社保资金如此大额的需求。若仅仅依靠政府财政去弥补，显然力不从心；可若增加企业、个人社保上缴比例，无疑会增加国民、企业尤其是中小企业的经营负担。
然而，社保资金支出具有极强的刚性，必须拥有一个非常稳定又有可预见性的来源才能作为可靠支撑，国资预算收益便成为其最佳选择之一。国资收益不应局限于国企内部循环，还应发挥更大的社会作用，以一定比例转入公共财政，弥补其资金循环量的不足，通过再分配的形式实现“取之于民，用之于民”，这是国企基本属性中的公益性所决定的，也是国家发展国企、壮大国有资本的根本目的。但是，目前我国国资预算支出“体内循环”严重，国企创造的巨额利润在上缴国家后又过多地再分配回流于自身，调入公共财政用于社保等民生的支出比例过低，国企经营利润的公共性弱化严重，未能真正体现其全民所有的本质。
2. 建议。本着民生政策的导向，我国应该逐步扩大涉及公共福利等民生方向的支出范围和比例，以缓解我国在民生建设、社保基金等方面的资金压力，进而增强我国政府以及国有企业在公共民众之间的信任度，国有资本所产生的投资收益才能真正达到全民共享。而在扩大民生支出的前提下，需同时采取以下措施双措并行：
（1）在充分考虑不同性质、不同行业、不同地域的国有企业经营现状的基础上，坚持发达地区国企、大型垄断国企、高市场投资回报国企等多征多缴原则，逐步扩大国有企业利润分配的合理比例和范围，同时配套以健全的国有资本投资制度和完善的国资预算支出绩效评价体系进行监督、管控，严格强化预算的编制、执行、审计等系列流程和程序，发挥预算本身的计划性、管理性以体现经济效益，进而有效改善国有企业的投资与运营效率，提升国企资金的配置利用水平，改变国资预算支出的“体内循环”现状，扩大可用于民生领域的预算支出空间，保障公共财政用于转移给民生方向的预算支出资金的充足。
（2）将国资预算作为社保基金的一个重要资金来源，将收缴的国资收益优先、加大用于弥补日益扩大的社会保障基金的资金缺口，将其从单一的社会保障向教育、医疗、就业等更宽泛的民生内容扩展，而这可通过加大国资预算调入公共财政预算的比例，或加大其直接补充社保基金收入的比例来进行。国企的特殊产权性质决定了其经营管理收益应由全民所有，国家应明确规定每年将一定比例的上缴利润充实养老、社保基金支出，而在今后社会保险缴费费率降低后，可把国资收益作为社会保障筹资来源之一。而且，当前我国正处于社会保障快速增长的上升期，社保民生支出平均增长比例也理应高于经济增速，以弥补前期低水平适应的不足，缓解我国社保资金的亏空和赤字隐患。

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