【作　　者】
刘李福 陈 红 （教授） 姚荣辉（教授）

【作者单位】
（西南财经大学会计学院 成都 611130 云南财经大学会计学院 昆明 650221）

【摘　　要】

      【摘要】政府债务是实现国家机器正常运转的重要资金来源，然而，若债务管理不善则会制约国家经济的发展，并可能引发债务危机和执政危机。本文在肯定我国政府存在正常债务必然性的基础上，构建了我国政府债务管理的风险预警及评价体系，客观地评价了我国政府债务的现状，深刻地分析了政府债务管理中的各类问题及其原因，并提出针对性的解决措施，以完善我国政府债务管理体系。
【关键词】政府债务   债务管理   债务风险预警体系

一、引言
政府债务是国家履行宏观调控职能、实现国家机器正常运转的重要资金来源，关乎着国家经济、政治和社会的全面发展。但若政府债务管理不善，则会制约国家经济社会的发展，增加政府债务风险，并可能引发债务危机和执政危机。因此，解决好政府债务问题，降低政府债务风险，规避政府债务危机和执政危机，已经成为衡量国家执政能力和治理能力的重要标准。
政府债务与政府债务管理，具有宏观性、预算性和强制性，能确保国家执政职能的实现。因此，不能为了规避政府债务危机而产生盲目消除政府债务的短视行为。世界范围内，几乎没有一个国家、一个地区主权政府能够提供政府职能履行所需要的全部资金，“零债务”难以确保国家职能的正常发挥。而财政支出的扩张和未来财政收入的不合理预期，会使得政府扩大举债规模和举债范围，加速债务膨胀，导致政府债务危机。
政府债务的管理有自身规律，如果管理不善，也会出现债务危机和执政危机，进而导致政府破产。目前，更应重视政府债务管理所引起的“蝴蝶效应”，诸如冰岛破产、美国汽车城底特律破产、塞浦路斯银行倒闭潮、欧美国家主权债务危机等，都是政府债务管理不当的实例。
我国实行不扩张的财政支出、财政预算缺口自身弥补等政策，使得政府债务水平总的保持在合理范围之内，并没有出现上述类似的债务危机和执政危机。当然，客观地讲，在中央统一部署、地方政府分权管理的债务模式下，我国政府债务管理模式还有待完善。地方政府债务管理容易出现舞弊，而主权债务的管理也因人民币升值、国际贸易摩擦等经济、政治原因而受到影响。所以，必须客观评价我国政府债务现状，建立政府债务风险预警机制。
二、政府债务披露与政府债务管理
（一）政府债务的内涵
政府债务是指中央政府和各级地方政府在执行宏观调控过程中，由于缺乏资金而向本部门内外所借的款项，即政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则来筹集财政资金的一种信用方式，是显性负债。除此以外，政府债务还包括政府担保的内外债、银行等金融机构的呆账坏账、企业拖欠养老金等隐性债务。
然而，传统显性债务、隐性债务的界限并不很明确，金融企业或地方政府的舞弊行为都可能人为模糊其界限，从而造成政府管理的重叠或盲区。从实践的情况来看，有的政府债务项目和风险能在预算报告中披露而为外部知晓，而有的则不能为外部知晓，因此基于债务的披露特征，把政府债务化为表内政府债务和表外政府债务，更有利于债务管理内容、风险、权责的划分和落实。
就偿债主体而言，政府债务应该是由中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大类债务所构成的一个债务体系，由于各类债务在主体、性质、对象、功能、途径以及危机应对等存在较大差异，必须严格区分。我国的政治体制不允许地方发行债券筹资，主权债务的发行权力在中央政府，加之地方政府债务的转移性，使得中央政府成为政府债务的偿债主体。由于政府债务主体和披露内容的特殊性，我国的预算会计体系难以对每一项债务都做出准确披露。诸如担保债务、社会养老金拖欠等或有性质的债务由于存在于预算报表披露之外，便形成表外政府债务。政府债务履行的基础是政府资源（主要是财政收入）和国家信誉两个方面。因此，只要涉及政府管理职能中的各类资金缺口或是欠款，都会导致政府资源的流出，从而成为政府债务。不过，这后一种债务在计算中往往反映为中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三者的总和。由此推导出政府债务的公式为：
政府债务=表内政府债务+表外政府债务（基于政府债务性质和披露特征的划分）
=中央政府债务+地方政府债务+主权债务（基于偿债主体的划分）
=中央财政赤字+地方财政赤字+外债余额（基于政府债务表内披露的划分）

（二）政府债务披露与管理
提高政府债务的使用效率，正确识别、评估和应对政府债务风险，确保政府债务在国家经济社会发展中发挥积极的作用，是完善政府债务管理机制的目标。为此：首先，以行政事业单位会计制度披露政府债务，并结合企业会计核算方法，借鉴“权责发生制”核算方法，正确核算政府债务。其次，坚持财政总预算和分预算统一的原则，将中央披露、核算和地方披露、核算统筹起来，加强中央对地方债务的管理和监督。再次，坚持统一性与差异性并存的原则，各类政府债务在来源、数额、性质和偿还方式等方面存在诸多差异，为了实现政府债务核算和信息披露的完整性和准确性，必须妥善处理这些差异。
政府债务管理，是以国家各级政府机构为执行主体，以相关法律规范为指引，以各类政府债务为对象，在多利益主体的参与下，协调完成政府债务举债、披露、化解等工作。在管理中，要对政府债务数额的增减变动、资金来源、资金形式、资金用途、核算时间等进行实时监控，详细记录各项财政收支预算情况，评价债务使用和偿还效率，并据此考核相关预算执行单位和责任人的业绩，充分发挥政府债务资金的最大社会福利功效，同时最大限度地降低政府债务风险，避免政府债务危机和执政危机。
三、我国政府债务风险预警体系的构建与评价
（一）我国政府债务状况调查
我国政府债务分为表内政府债务和表外政府债务， 而CSMAR统计数据主要是反映预算报告中的中央财政赤字、地方财政赤字和外债余额三类政府债务，只是表内政府债务的近似数，实际上，还有许多表外政府债务难以统计，这就增加了我国政府债务管理难度。政府债务有关数据如表2、表3和表4所示：

从表2、表3、表4可以看出，1988 ~ 2011年说明我国政府债务呈明显上升趋势，显示我国政府债务偿还压力逐步增大，如图1所示。同时说明，债务总数占GDP的比重在下降，基本维持在10%的水平，政府债务总体增长趋势和GDP的增长趋势保持相对稳定的状态，反映我国政府对债务的控制是有效的，如图2、图3和图4所示。
（二）政府债务风险预警模型的构建
政府债务管理的重点是对债务风险的准确评估和应对，为此应构建债务风险预警体系即债务风险模型，设计合理的财务指标体系和非财务指标体系，赋予每个指标不同的权重，综合衡量政府债务风险，实施债务管理绩效考核。本文构建的债务风险预警体系分为中央政府债务、地方政府债务和主权债务三大模块，每一模块分别设置财务指标与非财务指标，其中财务指标又分为构成指标、偿债指标和变动指标三项，如表5所示：

在表5列示的各项指标中：①中央政府债务财务指标1 ~ 2项用于评估债务构成状况，3 ~ 8项用于评估债务偿还保障状况，9 ~ 11项用于评估债务的可能变动状况。②地方政府债务财务指标1 ~ 2项用于评估债务构成状况，3 ~ 8项用于评估债务偿还保障状况，9 ~ 10项用于评估债务的可能变动状况。③主权债务财务指标1 ~ 4项用于评估债务构成状况，5 ~ 12项用于评估债务偿还保障状况，13 ~ 15项用于评估债务的可能变动状况。
表5中的非财务指标主要包括总体经济发展状况、政治状况、国际环境状况以及自然灾害、社会突发事件等难以量化却又对政府债务产生重要影响的指标。
有的研究模型在建立评价体系时，还根据研究目的对财务指标和非财务指标中的每一个具体指标项目设置不同的权重，以体现各个阶段经济社会发展的不同特征以及对债务的影响程度、变化趋势等，本文对此不做权重设置，直接评估我国政府最近阶段的债务状况。
（三）对我国政府债务风险的评价
根据表5所构建的政府债务风险预警体系框架和国家统计局公布的2011年国民经济和社会发展状况有关统计数据，可对2011年我国政府债务风险的总体状况做出较客观地评估，结果如表6所示。
从表6列示的政府债务风险评估结果看，目前我国的政府债务许多指标值都在正常值或可控范围值之内，因此出现债务危机的总体概率较小。但结合中央政府债务、地方政府债务和主权债务的总体规模、增长速度、占比指标来看，我国政府债务管理还存在一些突出问题，应作为今后政府债务管理工作的重点：
1. 债务披露内容方面。以上数据仅为表内政府债务的近似值，并没有完全披露我国政府债务的总体规模、构成状况、偿还风险等。我国政府债务包含的内容远不止于此，且未披露的内容比已披露内容更具有管理难度和隐蔽性，存在一定程度的政府债务风险披露缺口。
2. 政府债务规模方面。我国政府债务基数依然过大，增长较快，远远超过了同时期的GDP增长速度，2011年地方政府债务较2010年增长20.78%，2011年主权债务较2010年增长了26.6%，而同期GDP增长速度为9.2%。过快增长的债务数额会增加债务危机发生的概率，也会使中央和地方各级政府短期内面临着严重的偿债压力，对于经济的长远发展来说，还是具有制约作用的。
3. 政府债务分布和构成方面。我国政府债务分布不均匀，中央政府基本没有自发性债务（主权债务独立分析），每年的财政预算都为盈余，这说明中央政府可能存在闲置资金，也没有充分利用债务杠杆来实现融资需要，降低了利用债务资本的能力和资金的效率。财政盈余主要来源于税收收入，这对保障国家宏观调控职能的发挥的具有重要意义，但也说明我国政府债务管理中的资金来源方式较单一，扩宽融资渠道是亟待解决的问题。
4. 政府债务主体方面。我国地方政府债务和主权债务是近些年我国政府债务的主要部分，也是预防、评估和应对债务危机的重中之重。当前我国地方政府债务出现明显的地区差异，有的地方债务规模膨胀，有的地方难以自主融资，进而都会把危机转嫁到中央政府。当前欧盟国家出现了严重的主权债务危机，大量金融机构破产倒闭，我国在海外的投资和债权受到影响，进而影响了国际社会对我国主权债务的评级。加之短期债务比例较高，短期内偿还外债的压力较大，国际贸易顺差优势下滑、外债占外汇储备的比例偏大，都会无形中增加我国政府债务危机和执政危机。
四、对我国政府债务管理的措施建议
我国政府债务目前虽无大的风险，但对上述问题仍不可轻视，务必提高警惕，强化政府债务管理。
1. 完善我国财政体系，实现预算约束的弹性化。政府债务主要是由于财政收支不平衡，为弥补赤字而产生的。要减少和化解已存在的政府债务，源头还在于财政收支。只有建立一整套科学、合理的财政收支核算体系，提高财政预算的合理性和可控性，逐步减少各种潜在的和现实的政府债务。同时，逐步实现预算约束的弹性化管理，减少预算约束的弹性，制止一些不合理的开支项目，以避免增债务的增加。同时合理支配财政收入，减轻政府债务偿还的压力。要整合中央财政收支和地方财政收支体系，明确中央债务和地方债务的关系，以科学合理的制度来逐步减少地方债务偿还压力向中央的转移，加强地方政府化解本级政府债务的自主性和有效性。
2. 加强中央财政对地方政府债务的管理。现阶段，我国地方有很大的债务管理自主权，但各级地方政府不同于一般的营利性企业，不能用市场规则去约束地方政府的举债行为，需要中央政府严格管理地方政府的举债行为，严格控制债务膨胀，稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定。国际经验表明，中央对地方政府债务进行有序管理、控制较严的国家，其地方财政就会健康运行，经济就会平稳增长，反之，整个经济社会发展就较为不平稳。除此之外，虽然我国外债这一块已经归口财政管理，但相关职能部门间还缺少统一的协调管理和相互监督，因此应在财政归口的基础上，设置专门的管理人员和监督人员，强化地方政府债务管理。
3. 对地方举债行为进行严格管控。加强政府债务管理，重点是要加强对政府债务源头的调控，即加强对地方政府举债行为的监控。现阶段，欧美等许多国家相继出现了政府债务危机，其应对债务危机的措施或多或少为我国政府债务管理提供了可借鉴的经验。我国现阶段的政府债务主要是改革开放后产生的，对政府债务的认识还比较浅，尚没有一套成熟的、专业化的理论对政府债务加以监控和管理，相对有效的方法就是从举债方式、债务用途、偿债资金等方面加以严格管理，逐步制定专门的法律法规来加以规范，严格审批程序，抬高自主债务行为的门槛，鼓励多种举债方式并存，保证债务资金来源的合理性和合法性，降低举债成本和债务风险。
4. 对政府债务管理实施必要的国家审计。政府债务运作和管理主体均是国家各级政府相关部门，这种权责同构化状况容易产生舞弊和腐败。因此，必须对政府债务管理工作进行审计监督，以确保政府债务工作的独立性、有效性和真实性。要以国家审计机关为审计主体，组成专门的审计机构，审计政府债务管理工作，为具体管理部门和人员工作的考核提供依据。通过审计，实时监督政府债务的增减变动、预算执行情况，稽核资金流向、流量，为预算制定的审核提供决策依据。
5. 提高地方政府债务信息披露的科学性和透明度。政府债务的管理不仅仅是政府的事，也是社会公众的事。鉴于政府债务的特殊性，政府债务管理的直接执行者只能是政府部门，但社会公众能对政府债务管理工作进行监督。在社会公众、相关专业机构、主管部门的监督下，无疑给政府债务的管理产生了内在的压力和动力。为了促使政府债务管理的有效性，发挥公民的监督职能，就必须提高政府债务信息披露的科学性和透明度，各项预算制度、报告、报表及相关政府债务信息，都应该向社会公开，接受社会监督和质问，才能体现债务信息的真实性和完整性，从而提高政府债务管理的效率。
6. 建立政府债务管理奖惩机制。政府债务管理是一项长期性的、全局性、系统性工作。在中央政府的统一部署下，应制定健全的政府人员债务管理制度，对具体人员职权进行科学、合理的分配，明确权责、细化分工、完善奖惩机制，实施政府债务管理问责与纠错机制，从制度上约束地方官员过度举债和不合理举债等行为，从源头上控制地方政府债务风险，提高政府债务资金的使用效率，确保国家机器的正常运转和宏观调控职能的实现。
【注】本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“担保负债、金融支持与公司价值的相关性——基于中小企业融资困境的视角”（项目编号：JBK1307167）和国家自然科学基金资助项目“表外负债、信息披露与公司价值——基于公司治理视角”（项目编号：71162004）的研究成果。
主要参考文献
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