【作　　者】
陈 红（博士生导师），王稳华，黄艳玲，祖 笠

【作者单位】
云南财经大学会计学院，昆明650221

【摘　　要】

     【摘要】近年来，地方政府或有负债规模不断攀升。为了加强对地方政府或有负债的管理，防控由此产生的债务风险，有必要提高地方政府或有负债信息披露质量。但是目前我国地方政府或有负债信息披露存在缺乏相应的制度保障、难以满足债务风险预警的需要和缺乏完整的地方政府或有负债信息披露体系等问题。借鉴国外的成功经验，可以采取以下措施来完善地方政府或有负债信息披露质量：加快推进以权责发生制为基础的政府财务报告制度建设、建构地方政府或有负债信息披露的法制保障、将地方政府或有负债信息披露与地方领导干部经济责任审计挂钩、采取政府资产负债表内披露和报表附注披露相结合的地方政府或有负债信息披露体系。
【关键词】地方政府或有负债；信息披露；权责发生制；债务风险
【中图分类号】F275      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）31-0018-6一、引言
近年来，随着地区工业化和城镇化发展的加速，地方政府的经济建设资金也随之不断增长，为了满足地区经济的发展，地方政府通过贷款，发行地方政府债券以及地方融资平台等方式举借的债务规模逐年增大，其中隐蔽性和不确定性极大的或有负债规模也急剧扩大，其所形成的债务风险也日益显现。根据审计署2016年发布的审计工作报告，至2015年底，11个省本级政府债务余额8202亿元，或有负债余额10970亿元。只有部分地方政府建立健全了举债融资和风险预警机制。据国务院2014年的调查报告显示，从全国范围来看，在我国地方政府负有偿还责任的债务中，有1.86万亿元债务（占17%）需要在2015年偿还，2014年底地方政府负有偿还责任的债务余额比2013年6月底增加近50%。此后，地方政府债务问题得到中央高度重视，审计署认为我国地方政府债务存在风险，部分地方政府确有出现债务偿还压力较大的情形，但是政府债务总体规模仍然可控。虽然目前我国地方政府债务规模可控，但是由此引起的债务风险一直受到国内外一些机构的担忧，国际货币基金组织（IMF）从2013年就开始关注中国地方政府债务潜在的债务风险，认为中国式“财政悬崖”似乎近在眼前。穆迪认为：中国政府持续增长的对外投资额，对中国政府的财政形成了压力，在10年间，中国地方政府债务与GDP之比增长了一倍。另外，穆迪2016年最新统计报告显示，全国或有负债率前三名的省市分别是天津、重庆、山西，或有负债率分别高达600%、500%、400%。
不断攀升的地方政府或有负债反映出的我国地方政府或有负债问题不容忽视。回顾世界历史，不难发现或有负债膨胀引发的债务危机会给稳定的世界经济带来强烈的破坏性冲击。目前我国正处于稳增长、调结构、促改革的经济发展关键时期，迫切需要稳定的经济发展环境。此外，随着政府债务规模的不断扩大，政府债务风险日益引起社会各界的关注。我国必须要加强对政府债务的管理，控制政府的债务风险。我国由于特殊的制度环境，地方政府债务中或有负债占据绝大部分，因此有效管理地方政府债务的实质就是管理地方政府或有负债。但是我国政府会计以收付实现制为基础进行核算，导致地方政府或有负债游离于政府会计的核算范围之外，最终致使有关部门公开披露的地方政府或有负债信息较少，不利于对地方政府或有负债的管理以及防控由此产生的债务风险。在了解我国地方政府或有负债产生的原因以及政府或有负债信息披露现状的基础上，借鉴国外对于政府或有负债信息披露的先进做法，笔者提出了完善我国地方政府或有负债信息披露的对策和建议，希望借此提高我国地方政府或有负债信息的透明度，加强管理地方政府或有负债和有效控制由此带来的债务风险。
二、地方政府或有负债信息披露研究现状
对政府或有负债的研究最早开始于世界银行经济学家Hana，她于1988年提出“财政风险矩阵”理论，认为政府或有负债是“基于某些特定事件而发生的政府支出责任”，并将政府或有负债分为显性或有负债和隐性或有负债。显性或有负债主要是地方政府承担的各种担保支出责任；隐性或有负债主要是地方政府承担的清偿责任以及出于道义的救助责任。或有负债和直接负债之间是可以相互转化的（Wheeler，2004），主要取决于引发或有负债事件发生的可能性，有些国家的会计准则采用50%的可能性作为区分标准（Hana，2012）。适度的或有负债能够促进经济的发展，但较高的或有负债会诱发债务危机（Wheeler，2004），产生债务风险。Zeikate（2013）研究发现在低收入国家主要是通过或有负债来测度财政风险，发现债务缺陷。关于政府或有负债信息披露的研究，目前主要是国际组织和部分发达国家。国际货币经济组织（IMF）在《财政透明度的良好做法准则》中建议在预算报告中披露中央政府的主要或有负债的性质、潜在受益人等内容。《国际公共部门会计准则》对或有负债的会计信息披露方式提出建议。Fouad等（2010）分析了政府显性或有负债披露方式，并建议公开声明本国的财政风险。
国内对于政府或有负债的相关研究集中于政府或有负债的概念、构成、成因以及由此产生的财政风险等。安秀梅（2002）研究了地方政府或有负债的构成情况，从体制性和非体制性两个方面分析了地方政府或有负债的成因，并相应地给出了管理地方政府或有负债的对策和建议。刘尚希等（2003）在界定政府或有负债内涵的基础上，分析了政府或有负债的正面效应。王芳等（2012）研究了政府或有负债与企业或有负债的不同，借鉴企业或有负债的定义，将政府或有负债定义为“过去的交易或者事项形成的潜在义务，或不是很可能导致经济利益或服务潜能流出主体或该义务的金额不能可靠计量的现时义务”。王银梅等（2014）认为应该用现值理论计量我国地方政府或有负债。关于地方政府或有负债信息披露的研究。佘定华等（2011）将地方政府或有负债定义为“中央政府以下的各级（省、省辖市、县、乡）地方政府所承担的本级政府的或有负债”，并从披露原则、方式、内容等方面提出了相应的披露对策和建议。林丽妍等（2014）通过对我国地方政府投融资平台形成的地方政府或有债务成因与风险进行分析，提出了地方政府或有债务信息披露的建议。徐永凡（2015）通过借鉴国外先进经验，提出了改革披露的会计环境、建构披露的法制保障、完善披露的计量技术保障、培育披露的人才保障等措施来提高政府或有负债信息披露的质量。马蔡琛等（2016）借鉴国外先进的经验，提出了规范政府或有负债会计信息披露的对策和建议。综上所述，国内对于地方政府或有负债的研究，目前尚集中于概念界定、形成机制以及产生的风险等方面，对于地方政府或有负债信息披露仍然需要进一步的研究。
三、地方政府或有负债的成因以及分类
（一）地方政府或有负债的成因
地方政府或有负债是我国社会主义市场经济发展和经济转轨时期的产物，其存在和发展有一定的主客观合理性。地方政府或有负债形成的客观原因主要是公共风险的客观存在。在我国社会主义市场建设初期，各级地方政府推动和引导了经济体制的改革和经济建设，在承担大量的经济转轨成本的同时，还要兼顾地区经济的建设和发展。在社会主义经济建设进程中，各级地方政府既要调节和优化资源配置，公平社会收入分配，还要进行市场化融资和投资，这给财力不足和财权、事权不协调的地方政府带来了挑战。为了摆脱这样的困境，地方政府开始采取体制外的融资方式进行融资和举债，由此在地方政府或有负债存量的基础上形成大量新的地方政府或有负债。而地方政府随着政府制度改革的深入，这种体制外的融资方式也在发生进化和变异，导致地方政府或有负债的规模越来越难以预测，而且急剧膨胀的地方政府或有负债形成的债务风险也不是各级地方政府能够承受的。因此，需要上一级地方政府介来管理这些或有负债。不管是地方政府主动承担财政支出责任还是被动承担，其所掌控的经济资源都会流出本级政府，只是形成的类型不同。地方政府主动承担的财政支出责任是法定的，主要是政府提供的各种担保，而地方政府被动承担的财政支出责任是推定的，主要是政府出于道义承担的救助义务。
地方政府或有负债形成的主观原因是地方政府的机会主义行为。随着市场经济的发展，地方政府越来越强调自身发展的独立性，但是，地方政府还要兼顾招商引资与负担稳增长、调结构、加大供给侧改革力度的重担，在该种情况下，地方政府难免会支出超过收入，为了解决财政分权下财政赤字的问题，地方政府通常会采取体制外隐蔽的方式进行融资和举债。另外地方政府官员有政治晋升的利益诉求，为了在有限的时间内得到晋升，地方政府官员在上下级信息不对称、监督约束机制扭曲的情况下会突破已有的预算约束进行融资，这些融资方式多以担保为主，一旦市场失灵，地方政府无法化解债务风险，最后只能由地方政府承担支出责任。这就造成地方政府或有负债的不断积累。
（二）地方政府或有负债的分类
根据Hana的财政风险矩阵，可以将我国地方政府或有负债分为显性和隐性地方政府或有负债。显性或有负债指地方政府提供担保但是要根据法律法规承担的法定义务，隐性或有负债指地方政府出于道义和履行社会责任而对那些不能偿还的债务承担的道义责任。综合各学者对地方政府或有负债的研究，我国地方政府或有负债构成情况如表1所示。

从表1可以看到，我国地方政府通过地方融资平台举借的债务属于隐性或有负债，《预算法》允许地方政府发行债券，但是中央政府严格限制其发行额度，并且将用途限定为公益性项目，如果地方建设资金需求巨大，仅靠地方政府发行政府债券很难满足需要，因此，地方政府融资平台依然是解决资金缺口的主要途径。根据我国现行的政府会计制度，政府报告上的负债只包括政府借款等直接显性负债，隐性负债和或有负债均未纳入其中。在西方国家政府中，显性负债构成了主要的政府债务风险，而我国由于特殊的制度背景，极具隐蔽性和不确定性的或有负债形成了主要的政府债务风险。
四、地方政府或有负债信息披露的国际比较
世界各国关于地方政府或有负债信息披露的方法存在差异。特别是我国在这方面与国外先进国家比较还存在较大差距。对比分析国外政府在或有负债信息披露方面的做法，对我国地方政府或有负债信息披露具有一定的借鉴意义。
通过表2可以看出新西兰和澳大利亚都建有相对完整的政府或有负债信息披露体系，都在政府会计报表中加入政府或有负债的内容，并且全面披露政府或有负债信息。通过对比分析可以发现，新、澳两国政府对或有负债信息的披露有如下共同点：第一，披露方式都是采用财务报表表内披露和表外披露相结合的方式；第二，财务状况表中披露部分显性或有负债；第三，对于政府承诺事项的披露较为重视且内容全面，都是对承诺事项的类型和到期日以及归属部门进行披露；第四，都设置专门披露政府或有负债的报表，在专门的或有负债表内重点披露可评估、可量化的显性或有负债，披露内容详细全面；第五，在财务报表附注中采用定性和定量相结合的方式披露政府或有负债，定量且详细地描述可量化的或有负债，定性分析描述不可量化的或有负债；第六，显性政府或有负债是披露的主要部分，对于隐蔽性极强的隐性负债在表内和表外都没有披露，但新西兰定性披露了部分隐蔽性不是很强的隐性或有负债，如环境债务。美国只是根据或有负债发生的可能性大小在财务报表及附注中选择披露或暂不披露。
五、我国地方政府或有负债信息披露现状和改进建议
（一）我国地方政府或有负债信息披露现状
目前我国地方政府或有负债信息披露工作尚处于起步阶段。由于我国政府会计实行的是预算会计制度，披露的是政府持有的直接显性负债，并没有专门的财务报表来披露地方政府或有负债。同时财政部2015年11月发布的《政府会计准则——基本准则》中只包含属于现时义务的“准备”类负债的核算，并不包含会计上狭义的或有负债，但是，引发债务危机的往往是会计上狭义的或有负债。因此，基于债务风险预警的需要，披露狭义的地方政府或有负债是非常有必要的。2014年7月，我国成立了政府会计准则委员会，拉开了政府会计改革的序幕。在同年12月国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出“到2020年要公布地方政府资产负债表，政府资产和负债要明晰”，2017年6月中央全面深化改革领导小组审议并通过《全国和地方资产负债表编制工作方案》。或许我国政府财务报告的编制能给地方政府或有负债信息披露带来一个春天，但是我们仍要清楚地认识到我国地方政府或有负债信息披露的现状。
1. 缺乏规范地方政府或有负债信息披露的制度。新西兰早在1994年就实施了《财政责任法》，要求政府在年度和半年度报表中披露或有负债的相关内容。澳大利亚政府也于1997年实施了《财务管理和受托责任法案》，规定政府预算和政府会计必须以权责发生制为核算基础，并进行财务状况报告。目前我国规范地方政府或有负债信息披露的制度较少，出台的《加强地方政府性债务管理的意见》（2014年）、《对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（2015年）、《地方政府性债务风险应急处置预案》（2016年）等文件虽然强调要加强对地方政府或有负债的管理，防控由此产生的风险，但都没有强制要求详细披露该信息，也未具体说明需要披露的地方政府或有负债的内容。其中《地方政府性债务风险应急处置预案》（2016年）虽然规定了地方政府性债务的报告方式和内容，但都没有专门的或有负债信息披露的规定。另外，2015年颁布的《政府会计准则——基本准则》中没有或有负债信息披露的单独规定。
地方政府或有负债占我国地方政府债务的绝大部分，极易引起地方政府的债务风险。为了加强对地方政府或有负债的管理和防控由此产生的债务风险，我国应当在相关文件中明确地方政府或有负债信息披露的规定，并且加强执行这些规定的监督力度，确保这些规定落实到位。
2. 地方政府官员对或有负债信息披露的干预。在现行的财政分级管理下，中央政府对地方政府拥有绝对的权力，分配给地方政府的财政资源不能满足地区经济发展的需要，而且地方政府在社会主义市场经济发展过程中要兼顾招商引资与负担稳增长、调结构、加大供给侧改革的重担，这种情况极易造成地方政府的财政资金缺口。为了解决发展资金问题，地方政府只能采取体制外隐蔽的方式进行创新性融资，由此产生了地方政府或有负债。这部分负债一方面促进了地区经济的发展，提升了地方政府官员的政绩，有利于地方政府官员的政治晋升；另一方面还具有极强的隐蔽性，不易被上级政府以及社会大众所了解。因此，地方政府官员并没有进行或有负债信息披露的主观能动性，而缺乏必要的监督和道德风险的存在也从客观上进一步增强了政府官员不愿披露地方政府或有负债相关信息的愿望。
3. 难以满足债务风险预警的需要。目前我国地方政府或有负债主要是地方政府提供各种担保和出于道义承担救助责任产生的或有负债。随着我国地方政府债务规模的不断攀升，其中地方政府或有负债也随之膨胀，适量的地方政府或有负债对地区经济发展是有利的，但是过度的地方政府或有负债会导致政府债务风险，引发债务危机，因此，披露地方政府或有负债信息，加强各方对地方政府或有负债的监督，能够有效防范政府债务风险。国外较多国家已通过政府财务报告、债务管理报告和财政风险报告等形式实现对或有负债进行有效披露，我国也开始重视地方政府债务产生的债务风险，于2016年颁布了《地方政府性债务风险应急处置预案》，要求预防和防控债务风险，并在之前的多个法律文件中要求各级地方政府建立债务风险防范和预警机制。但是我国政府财务报告和政府会计中或有负债信息的缺失，使得政府会计不能有效发挥对政府债务风险的预警作用。
4. 缺乏地方政府或有负债信息披露的体系。对于地方政府或有负债信息的披露，我国采用的形式比较单一，不同层级的政府对或有负债信息披露的形式不一样。中央政府会在年末的政府工作报告、审计署的年度审计报告和专项审计报告中披露相关内容，财政部的年度预算和决算中也涉及部分内容。省级政府主要在省级审计机构的专项审计报告中披露，而省级以下的政府没有进行披露。另外披露的内容不完整，披露的数据不全面，披露的时间也具有较大的随意性。截至目前，关于地方政府或有负债的信息只有2010年、2012年和2013年的数据，披露的也仅仅是每一年地方政府负有担保责任和承担一定救助责任的债务总额。综上可以发现，我国地方政府或有负债从披露形式到披露内容都存在严重的不足，没有形成规范的地方政府或有负债信息披露的体系。
（二）完善建议
1. 加快推进以权责发生制为基础的政府财务报告制度建设。多年来，我国政府会计一直实行以收付实现制为基础的预算会计制度，导致未能将政府或有负债纳入到政府会计核算范围之内，主要是因为在收付实现制下，一方面地方政府编制预算时只考虑现金流量，而不会记录政府由于承诺担保带来的成本，于是将这部分隐形或有负债转移到下一任政府，导致政府或有负债规模的不断扩大。另一方面未能将政策性补贴和承担救助责任等或有负债引发的债务风险纳入政府预算。在权责发生制下，符合负债定义和确认标准的或有负债应纳入政府会计核算范围，在财务报表中得到一定的披露，从而便于对地方政府或有负债的管理，有效防控由此带来的债务风险。近几年我国已经开始进行以权责发生制为基础的政府财务报告制度建设工作，目前这项工作尚处起步阶段。该项改革应该加快步骤、迅速推进，特别是在编制中央政府综合财务报告、地方政府综合财务报告和审计署专项审计报告时，对其中的政府债务和政府或有负债部分，要以权责发生制为基础进行披露。对于政府或有负债中有法律依据的、可以合理计量的债务，应该在权责发生制的基础上进行统计和报告。对于政府或有负债中的隐性或有负债和不可计量的债务，比如养老金债务，国外也尚无有效的做法，但也应该尽可能详细地披露该债务的具体信息。
2. 建构地方政府或有负债信息披露的法制保障。目前我国缺乏地方政府或有负债信息披露方面的法律法规，不利于加强对地方政府或有负债的管理。为了做好地方政府或有负债信息披露工作，切实建立起地方政府债务风险预警机制，我国的立法机构可以借鉴新西兰和澳大利亚政府的做法，制定规范或有负债信息披露的财经法规，用完善的制度为或有负债信息披露提供保障。例如可以效仿我国 《企业会计准则第13号——或有事项》相关内容，在《政府会计准则》中扩充地方政府或有负债的确认、计量、记录以及报告等相关内容。
3. 将地方政府或有负债信息披露与地方领导干部经济责任审计挂钩。地方政府或有负债的产生具有地方政府的机会主义行为，地方政府可能为了减少地方政府的财政赤字，亦或是地方政府官员为了任期内的政绩和政治晋升，通过各种方式融资和举债，在产生大量或有负债的同时，还将一部分的隐性或有负债转移给下一届的政府，并且没有进行或有负债信息披露的主观能动性。笔者认为，在地方政府或有负债的确认和有关信息披露方面都应该明确责任人，每一届地方政府官员对其任期内产生的或有负债应当做好详细记录工作，没有详细记录或胡乱提供举债用途以及风险管控情况的责任人应该承担相应的法律责任。而地方领导干部经济责任审计要求审计领导干部提供其任期内地方政府性债务的举借、用途和风险管控等情况。一方面可以提升地方政府或有负债资金管理绩效，从侧面加强对地方政府或有负债的监督，减少或有负债的存量；另一方面，可以减少地方政府对于或有负债信息披露的压力，督促领导干部组织相关人员切实做好或有负债的信息披露工作。
4. 采取政府资产负债表内披露和报表附注披露相结合的地方政府或有负债信息披露体系。目前我国关于或有负债信息的披露主要集中在审计署发布的年度审计工作报告和专项审计报告中，在政府工作报告和财政部的年度预算和决算中也有零星披露或有负债，但并没有完整的或有负债信息披露体系。借鉴国外的做法，可以采取政府资产负债表内披露和财务报表附注披露相结合的方式。由于我国地方政府或有负债在形成机制上比较特殊，需要对或有负债进行科学分类。另外根据国际经验，对于或有负债信息披露不仅要求或有负债发生的可能性要达到一定程度（一般为50%），而且要求或有负债的金额能够可靠计量。因此，如果或有事项发生的可能性大于50%，并且可以根据事实可靠计量，则应将其确认为现实负债，在财务报表中给予适当披露；对于发生可能性较大，但是根据事实不能可靠计量的或有负债，在财务报表附注中采用定性和定量相结合的方式披露，定量详细描述可量化的或有负债，定性分析描述不可量化的或有负债；对于或有事项发生可能性很小，并且不能合理估计流出金额的负债，可以选择不披露。
对于要披露的内容，可以借鉴新西兰和澳大利亚政府的做法，编制财务状况表、承诺表和或有负债与或有资产表，用于反映地方政府或有负债的情况。三张主表中要披露的内容可以有所侧重：财务状况表中主要披露可计量的显性或有负债，承诺表中披露地方政府承诺事项的类型和到期日以及归属部门；或有负债表中重点披露可评估、可量化的显性或有负债，包括或有负债的类型、总额、净额和分阶段确认数额。报表附注中定量披露可量化或有负债，定性披露不可量化或有负债和极小可能导致经济利益流出的或有负债。
六、小结
近年来，随着我国地方政府债务规模的逐渐增大，其中隐蔽性较强的或有负债也不断攀升，由此将带来的债务风险也日益凸显。但是目前我国正处于稳增长、调结构、促改革的经济发展关键时期。迫切需要降低或者控制地方政府或有负债所产生的债务风险，减轻地方政府的财政压力。而向社会大众披露地方政府或有负债信息，能够提高地方政府财政的透明度，降低地方政府或有负债产生的债务风险。
本文研究有助于完善地方政府或有负债信息披露体系，提高地方政府或有负债信息的透明度，加强对地方政府或有负债的管理，有效防控由此产生的债务风险，另外对于政府会计改革也有一定的借鉴意义。

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