【作　　者】
林 俊（副教授）

【作者单位】
无锡科技职业学院，江苏无锡 214028

【摘　　要】

     【摘要】新常态背景下，我国目前的财政模式已不可持续，而政府与社会资本合作（PPP）的模式能够为我国的新型城镇化建设提供资金来源。美国PPP发展较早，经过多年的运营已积累了丰富的经验，对于我国PPP的可持续发展具有一定的启示作用。梳理研究美国PPP的发展历程、发展现状及主要特征，可为我国PPP的发展提供有益借鉴。
【关键词】美国PPP；特许经营；股权合作；社会资本
【中图分类号】F234      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）30-0075-5一、引言
PPP（Public-Private-Partnership）是指政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。PPP的具体运营模式分为外包、特许经营和股权合作三类（如表1），三种模式中，参与各方需共同承担风险并履行相应的管理职责。学术界和实务界对于PPP的定义虽然没有明确的描述，但都认为PPP模式应包含提供公共产品或服务、利益共享、伙伴关系、风险共担等要素。
中共中央、国务院在2014年3月印发的《国家新型城镇化规划（2014 ~ 2020年）》中提出，2020年时，我国的城镇常住人口要达到总人口的60%，城镇户籍人口要达到总人口的45%。为实现这一目标，相关的城镇化建设所需投资将超过40万亿元人民币。但在我国人口老龄化加剧和经济增速放缓的新常态背景下，房价持续上涨的局面将不可持续，也不利于中国经济的转型和发展，各级地方政府的土地财政政策难以为继，因此需要有所转变。
2014年以来，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的发布以及《预算法（修正案）》的通过和实施，都意味着长期以来的土地财政模式已不可持续。那么，究竟何种模式能够代替土地财政模式，并长期持续地为新型城镇化建设提供资金来源呢？我国政府选择了PPP模式。为推动PPP的发展，国家发改委、财政部、国家开发银行等多个部门相继出台了多项政策以支持PPP的不断推进，各级地方政府也纷纷响应国家政策，陆续推出民间资本能够参与的PPP项目。然而，PPP项目的实际落实情况并不乐观。据财政部的数据显示，截至2016年12月底，财政部入库项目共11260个，入库项目金额达13.5万亿元，整体落地率提升至31%，虽然较2015年的不足10%有大幅提升，但与发达国家50%左右的数据相比，仍有较大提升空间。
当前我国PPP的发展面临诸多挑战。其中，项目的吸引力与可获得性不足、稳增长压力下政府“重融资、轻管理”的发展理念以及体制机制不健全所导致的PPP运行成本过高等原因，都是限制中国PPP进一步发展的主要障碍。
美国作为世界头号经济强国，在经济发展过程中一直注重使用各种形式的私人部门资金，特别是20世纪90年代以来，美国结合自身国情，形成了独具特色的PPP管理体制和发展模式。深入研究美国PPP的发展机制，对于我国PPP的长期持续发展具有一定的启示意义。本文通过回顾美国PPP的发展历程、发展现状，总结美国PPP的主要特点，分析美国PPP发展过程中存在的问题，尝试为我国PPP的发展提供对策建议。
二、美国PPP发展历程
1. 萌芽阶段。19世纪至20世纪40年代是美国PPP发展的萌芽阶段。美国早在19世纪已出现PPP萌芽，部分州政府由于缺少足够的资金建设高速公路和桥梁等公共基础设施，只能将这些项目交给私营部门进行建设。但PPP并非美国当时的主要模式，多数基础设施仍为政府负责出资建设和运营，其后很长一段时间PPP模式在美国也未得到推广。随着美国经济的快速发展，其财政紧张问题得到了一定程度的缓解，20世纪初，美国GDP规模已经跃居全球第一，政府也提供了除公路外的全部公共基础设施的资金，公路建设资金则来自政府通过各种法案征收的燃油税、轮胎税和车辆购置税。
2. 探索阶段。20世纪50年代至20世纪80年代为美国PPP发展的探索阶段。自20世纪50年代开始，美国政府用于公共交通基础设施建设的资金开始捉襟见肘。航空业、铁路业的发展以及新能源汽车的出现使得美国人均行车里程减少，所缴纳的燃油税也大幅降低，持续的通货膨胀水平进一步使得实际购买力下降。随着使用年限的增加，基础设施开始老化，用于维护与更新的资金也开始大幅增长。一方面是收入的减少，另一方面则是支出的增加，两方面的原因使得美国公共交通基础设施建设的资金缺口不断扩大，美国各级政府不得不重新审视PPP模式。
3. 推广阶段。20世纪90年代至2006年为美国PPP的推广和普及阶段。自20世纪90年代开始，美国通过借鉴英国、澳大利亚和加拿大等国PPP发展的成功经验，加大了同私营部门间的合作力度，其PPP模式正式进入快速发展阶段。在此期间，弗吉尼亚州PPP的发展走在了美国各州的前列。1998年，弗吉尼亚州通过PPP模式引入私营资本，并成功建设了一座监狱，其建设费用为4200万美元，比美国政府的预期成本低了将近20%。2004年，弗吉尼亚州颁布了《公私教育法案》，该法案以法律形式明确了弗吉尼亚州可以通过引入私人资本进行幼儿园至高中阶段学校的建设。随后，该法案的适用范围不断扩大，供水、停车场、大学宿舍和医院等设施都被允许使用PPP模型进行建设或运营，PPP模式在弗吉尼亚州获得了极大的发展。与此同时，其他州也目睹了PPP模式在弗吉尼亚州的成功运营，开始大力推广PPP模式。在此期间，美国的PPP模式获得了快速发展，PPP的发展和推广加快了美国公共产品和服务的供给速度，降低了公共设施建设成本，提高了公共产品和服务创新能力，提升了公共设施运营服务质量。
4. 加速阶段。2007年至今为美国PPP发展的加速阶段。2007年美国爆发次贷危机，并由此引发全球金融危机，对美国实体经济造成较大冲击，政府预算大幅减少，人均收入大幅下滑。与此同时，过高的油价进一步减少了居民对于汽车的使用频率，使得燃油税收入大幅减少，进而使得公共交通基础设施建设和维护资金出现较大缺口。为弥补资金缺口并进一步刺激经济复苏，美国政府于2009年颁布了《美国复兴和再投资法案》，以法律的形式鼓励私营资本进入基础设施建设领域。2014年7月，奥巴马政府提出的《建设美国投资提案》进一步明确了通过与私营部门合作来扩大基础设施投资的战略，自此以后，美国的PPP模式进入加速发展阶段。
三、美国PPP现状
1. 管理机构。美国联邦政府并没有专门的官方机构来统一规划和推动PPP的发展，其主要是由以下机构推动和策划。
（1）美国政府和社会资本合作国家理事会。美国政府和社会资本合作国家理事会（简称“NCPPP”）也被称为美国PPP理事会，是成立于1985年的非营利性机构。NCPPP以组织PPP论坛、发起PPP相关会议、专家顾问以及网站、研究院和委员会等形式为其会员单位提供PPP咨询信息和培训活动，为公众提供准确、及时的PPP信息，进而减少民间机构参与PPP的障碍。
（2）市长商业理事会。市长商业理事会是美国市长联合会的重要核心组织。美国市长联合会是成立于1932年的非营利性和非党派组织，其成员主要为人口超过3万的美国各城市市长，成立宗旨为改善美国城市的商业环境。财政的持续紧缩使得市长商业理事会认为PPP模式将是21世纪决定城市发展方向的主要因素。
（3）联邦公路管理局。联邦公路管理局是美国运输部的下属机构，该机构通过提供技术和资金来支持各级地方政府公路的设计、建设和维护。同样是由于基础设施建设和维护资金缺口不断扩大的原因，联邦公路管理局大力提倡通过PPP模式来募集用于改善交通所需的资金，其下属的创新金融支持中心通过PPP宣传和PPP金融产品推动了PPP在交通运输领域的发展。
2. 融资工具。美国PPP发展所需的资金主要源于联邦政府以法律形式确定的三个融资工具，分别为：私人活动债券（简称“PAB”）、《交通设施金融和创新法案》（简称“TIFIA”）信贷计划，以及《水设施金融和创新法案》（简称“WIFIA”）信贷计划。
（1）私人活动债券。PAB最早由美国州政府和地方政府发行，2005年美国颁布的《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案：留给使用者的财产》中，明确规定须将至少150亿美元的PAB收入用于公路、公共交通和多式联运项目等交通基础设施建设和维护。PAB以其免税的特性成为PPP的首选融资工具。2008 ~ 2013年间，PAB融资占全部PPP项目价值的17%和负债的25%。另外，PAB并非完全免税条件，其免税条件为必须将不少于95% 的收入用于地面交通项目等，因此PAB受到运输类 PPP 项目的青睐。
（2）《交通设施金融和创新法案》信贷计划。TIFIA信贷计划是一种向公共交通类PPP提供长期融资的工具。2008 ~ 2013年间，TIFIA信贷计划占全部PPP项目价值的23%和负债的35%。由于联邦政府会给TIFIA信贷计划提供补充资金，因此TIFIA信贷计划成为私人和非联邦机构重要的融资来源。TIFIA信贷计划可提供三种形式的信贷优惠：①如果项目贷款金额达到总成本的49%，其利率可优惠至国债固定利率；②联邦政府可为PPP项目中的机构投资者提供贷款担保；③如果项目发展前十年的投入不超过总成本的三分之一，联邦政府可为其提供信贷支持。
（3）《水设施金融和创新法案》信贷计划。WIFIA信贷计划是由美国环境保护署管理的低利率贷款项目，主要为成本在2千万美元（对于不超过2.5万人的社区，成本最低则为5百万美元）以上的管道更新、水处理厂建设维护、节约能源等与水处理有关的大项目提供资金来源。WIFIA信贷计划由政府直接提供贷款担保，其利率为较低的长期国债固定利率。WIFIA信贷计划同时要求联邦政府的支持不得超过总成本的80%，贷款额不得超过项目总成本的49%，且贷款须在项目实质性完成后的35年内付清。
3. 美国PPP特征。经过多年的探索、发展和不断完善，美国已经形成了独具特色的PPP发展模式，主要呈现以下特征：
（1）规模小。来自美国基础设施研究机构 Infra Americas 的数据显示，2005 ~ 2014年间，美国已完成的PPP项目为40个，总投入390亿美元，正在建造的PPP项目为58个，总投入接近610亿美元。但同一时期，美国的近邻、GDP只有美国10%的加拿大的PPP规模和数量同美国接近。与其经济规模相比，美国PPP的规模相对较小。美国公共政策研究机构布鲁金斯学会（Brookings Institute）的数据也表明，1985 ~ 2011年期间，美国PPP投资仅占全球基础设施PPP模式总投资的10%不到。
（2）模式多样化。虽然美国早期的PPP模式多用于公共交通领域，但经过多年的发展，现已拓展至公共交通、教育、医疗、环保乃至监狱、警察局等政府项目的建设或服务。按照美国PPP理事会的划分标准，美国PPP可分为新建项目和已有设施的运营及维护两大类共18种模式（如表2）。

3）存在行业和区域差异。首先，美国PPP的发展存在明显的行业差异。PPP项目主要集中在建筑、水处理和交通运输领域。1986 ~ 2012年间，这三个领域的PPP项目数量占PPP总数的99%（如图1）。其次，美国PPP的发展存在显著的区域差异。相比其他州而言，德克萨斯州、弗吉尼亚州、加利福尼亚州和佛罗里达州对于发展PPP给予了较大的支持，并且其PPP项目的实施较为活跃（如图2）。截至2015年6月，以上四个州的公路DBFOM项目数量占到美国总数的三分之二，投资金额达到194亿美元，接近全美公路DBFOM项目总投资的80%。

（4）立法自由。美国作为联邦制国家，各个州有较大的立法和执行自由，PPP模式在美国的发展也是如此。联邦政府以法律形式为PPP的开展提供指导，各州根据自身实际情况制定具体的管理规范和运作流程，并独立推进各自的PPP项目。截至2016年上半年，美国接近75%的州已经制定了PPP相关的法律法规。美国在州PPP立法方面有以下可供借鉴的经验：确定政府责任重点；赋予制定行政法规部门适当的法律权力；重视人才并给予足够的资金支持；明确招标详细流程。
4. 美国PPP发展过程中存在的问题。虽然美国PPP已获得了较大的发展，且已形成了相对成熟的模式，但在其发展过程中仍面临不少问题。
（1）立法仍需进一步完善。美国PPP立法方式为联邦政府出台总则，各州出台实施细则。但联邦政府颁布的法律通常过于简单，以公路PPP模式为例，联邦公路管理局的PPP指导意见仅限于少数有联邦性质的项目，且对于PPP项目成本和收益的评估并无较大帮助。对于一些失败或提前终止的PPP项目，相关法律并没有提出明确的解决机制。此外，很多州并未设立专门的PPP发展机构，也并未出台相关的规章制度将联邦政府政策应用到PPP项目中。州政府重视程度的不足直接导致相关人才的缺乏，州政府缺少相应的PPP人才同私营部门谈判并负责具体项目的实施，使得其在与私营部门的谈判合作中处于劣势地位，不能充分保护政府的公共利益。
（2）宣传不到位。部分州宣传不到位直接导致民众对于PPP模式持怀疑甚至抵制的态度，此外，部分公共部门同样对PPP相关知识缺乏足够的认识。首先，部分州的居民担心私营机构尤其是来自国外的私营机构会要求使用者支付较高的费用，甚至担心国家资产会被外国企业控制，难以保障国家利益和国家安全，因此对PPP有所抵制。其次，公共部门也会因对PPP缺乏深入的了解而对PPP模式有所排斥。Halcrow咨询公司的数据显示，61%的地方官员缺乏对PPP模式的深入了解，并不理解PPP的运作条件及其为政府及民众所带来的利益，一些了解部分PPP知识的官员则认为PPP的实施难度非常大。多数受访官员担心PPP项目可能造成国有资产的流失，并对私营部门管理基础设施项目的能力持怀疑态度，认为未来收益难以得到保障。
（3）工会对PPP有所抵制。美国工会的力量非常强大，对于项目的实施能够起到决定性的作用。由于担心私营部门介入公共设施的运营会减少工作岗位，因此部分工会对PPP项目的实施持反对态度。如加利福尼亚州提升金门大桥抗震性的项目就遭到该州工程师工会的抵制和起诉，虽然工程师工会最终败诉，但是此举大大拖延了该项目的开工日期。
由于美国当前的基础设施状况无法满足经济增长的需求，因此其仍需投入大量资金用于完善基础设施建设。美国土木工程协会的数据显示，到2025年美国需投入超过3万亿美元用于完善基础设施建设，但以目前的实际情况来看，政府只能提供不到2万亿美元的资金，资金缺口超过1万亿美元。如果不采取相应的措施，可能会导致失去250万个工作岗位，GDP损失将高达4万亿美元，因此美国政府将不得不进一步通过PPP模式来募集更多资金。
四、对我国的启示
中国和美国是当今世界最大的两个经济体，虽然国情、体制和发展阶段有所差异，但两国都面临着发展过程中基础设施建设的资金短缺问题，美国已通过推广PPP模式在一定程度上缓解了这一问题，其发展对于中国具有一定的启示作用。
1. 加强顶层设计。美国为联邦制国家，各级地方政府有较大的立法权，PPP的执行主体也为各级地方政府，因此美国PPP运作并没有国家顶层设计，而是通过全国性非政府组织或行业协会来进行总体引导，PPP具体的运作规范和项目实施方法由地方政府自由制定。但我国的国情和体制同美国存在较大差异，这就要求我国需要做好国家层面的顶层设计，由中央政府统一制定PPP相关的规章制度，在此基础上，充分调动地方政府的积极性，共同促进我国PPP的发展。
2. 加大金融支持力度。美国政府通过低利率的政策性融资工具给予了PPP模式较大的金融支持。这些政策性融资工具具备长期性和低成本的特征，符合PPP发展的需求。中国政府也出台了相应的政策给予PPP以金融支持，但在具体实施过程中存在私营资本追求短期回报而非长期收益的现象。这严重违背了PPP追求长期稳定回报的核心理念，不利于PPP项目的可持续发展，因此应进一步完善金融支持政策，以对私营资本进行正确引导。
3. 加大宣传教育力度。PPP是由政府部门、私营部门和社会民众多方参与的长期项目，各参与方能够达成共识是PPP项目能够顺利开展的基础，部分政府机构和民众的抵制态度严重阻碍了PPP的顺利实施，美国如此，中国亦是如此。中国大规模推进PPP模式的时间较短，在缺乏足够的宣传背景下，存在部分民众和地方政府因不了解而对PPP缺乏足够重视的情况。因此，各级政府应在大力推进PPP的同时，加大对PPP的宣传力度，让普通民众也能对PPP模式所带来的好处有深入了解。
4. 遵循长期合作原则。作为基础设施建设的PPP项目通常实施周期较长，合作的公私双方应本着双赢互利的宗旨，才能实现PPP的长期健康发展。因此，PPP项目的各合作方必须放弃追求短期利益最大化的冲动，应把追求长期稳定回报作为基本的投资理念。PPP项目在选择私营合作伙伴时，也应把社会责任意识作为与专业水平同样重要的考察指标。只有具备社会责任感的私营企业，才能实现长期合作的目标。

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