【作　　者】
沈 蕾（副教授）

【作者单位】
武汉理工大学经济学院，武汉430070

【摘　　要】
     【摘要】城镇化进程的复杂性要求加强财政与金融政策的有效协同。通过构建集财政、金融、财政金融协同为一体的投入指标体系和包括经济城镇化、社会城镇化、生态城镇化在内的城镇化产出指标体系，运用DEA模型，对2007 ~ 2015年我国财政金融协同支持城镇化的有效性进行实证检验，结果发现，财政、金融以及财政金融协同支持城镇化均处于无效率状态，而支出结构不合理、彼此缺乏沟通、协同模式创新不足是主要原因。因此，为提升财政金融支持城镇化的协同效率，必须在坚持政策导向、政府调控的原则下，改革财税制度、优化顶层设计、完善债券市场建设、创新财政与金融协同模式，以更好地发挥财政资金的引导和规划作用。
【关键词】城镇化；财政金融协同；有效性；数据包络分析
【中图分类号】F812.4      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）26-0117-6

一、引言
自2012年中央经济工作会议将城镇化作为历史性任务提出以来，如何推进城镇化融资成为当前我国经济和金融体系中最引人注目的热点问题之一。财政和金融作为国家推动城镇化发展、提升城镇化质量的两大经济手段，两者目标一致，但又各有侧重，在政策、传导机制等方面相互补充、相互影响，存在明显的协同性。以财政资金为引导，发挥导向、调控和规范作用，以金融资本为补充，发挥市场力量，不仅可以减小城镇化建设中的财政压力，也可以提高全社会的资金使用效率，促进城镇化健康有序地发展。
从国内外现有文献来看，理论界关于财政与金融协同支农和支持经济发展的研究成果相对较多，其中：Barrell、Riley（2004）运用NIGE模型对英国经济中财政政策与金融政策的配合问题进行了分析；Getaneh Gobezie（2009）从农村金融中出现的市场失灵和逆向选择的相关问题出发，强调了财政与金融政策相配合在支农中的重要性；石丹、严高（2015）通过对2002 ~ 2013年的相关数据进行实证分析，得出我国财政与金融协同支农效率低下的结论。专门针对城镇化发展的财政金融协同效率的研究则相对较少，且主要集中在从微观角度研究两者之间的相关性。其中：马庆斌、刘诚（2012）认为，创新融资模式、加快公私合营等是解决城镇化资本缺口的主要途径；林乐芬（2013）运用VAR模型分析了江苏省经济适用房的财政金融政策支持效应。在实证方面，虽然也有文章进行了尝试，如周战强、乔志敏（2011），张明、张桐源、黄庆华（2014）等，但所选指标相对单一，仅以财政规模、贷款规模以及城镇人口数量作为衡量指标，没有充分考虑城镇化的复杂性及金融与财政支持途径的多样化，在一定程度上影响了实证结果的有效性。
综上所述，国内外学者关于财政金融支持城镇化的研究主要集中在对财政、金融分别进行效率测度，但对于协同效率的研究尚处于起步阶段。且在研究时所选择的指标过于单一，无法反映新型城镇化以人为本，注重经济、社会与循环经济相协调的核心思想。因此，本文以新型城镇化核心特点为基础，构建城镇化进程中财政金融协同效率指标体系，运用数据包络分析法（DEA）进行实证分析，具有一定的理论和现实意义。
二、模型及指标体系构建
（一）DEA模型构建
数据包络分析法是基于相对效率思想，运用数学规划模型测度评价对象效率的非参数统计方法。根据规模报酬与投入产出导向，DEA模型可以分为6类。考虑到本文的研究重点是评价财政、金融及二者协同支持城镇化建设的投入产出效率，且增减资金投入量是各种财政金融工具的基本功能，比控制相对城镇化水平更加容易，因此本研究将采取投入主导型固定规模报酬C2R模型和投入主导型变动规模报酬BC2模型。
假设某决策单位DMU有m个投入（i=1，2，3，…，m）和n个产出（j=1，2，3，…，n），根据C2R、BC2模型，该决策单位的CRS效率值和VRS规模效率分别可以表示为：
  Minθ-ε（[i=1mS-i+r=1nS+r]）

  􀰑λyj-    =yj
  􀰑λ=1

其中：ε为非阿基米德无穷小量，常取极小正数；
   为投入冗余值，   为产出不足值；θ为CRS效率评价指数，又称为技术效率值，0<θ<1；δ表示纯技术效率，又称为VRS 效率值，规模效率=技术效率/纯技术效率（即θ∗/δ∗）；λ为重新构造一个有效组合时的系数。
在C2R模型中，当θ∗=1，且               时，该决策单位DEA有效，投入产出效率最优；当θ∗=1，但
        或         时，该决策单位DEA表现为CRS弱有效，即对于原投入xi可以减少    而使原产出yj不变，或者在不改变原投入的情况下，可以将产出增加
   。当θ∗<1，且        或         时，该决策单位CRS无效，意味着可将投入降至原投入xi的θ∗比例，而原产出不变。在BC2模型中，如果θ∗/δ∗=1，该决策单位DEA为规模有效；θ∗/δ∗<1，􀰑λ<1，表示决策单位处于规模报酬递增阶段，可以适当增加投入并获得更大比例的产出；􀰑λ>1则表示决策单位处于规模报酬递减阶段，增加投入量并不会得到相应比例的产出回报，即投入产出效率较低。
（二）指标体系构建
财政、金融以及新型城镇化均为巨复杂系统，为了更好地反映三个系统之间的相关性，根据全面性、重要性和可得性等原则，构建了相应的评价指标体系，如表1所示：

1. 财政金融支持城镇化综合指标体系。
（1）财政支持城镇化指标体系。共选取了9个具体指标分别反映财政对城镇化支持的规模效应和结构效应。其中，全国财政收入和财政支出是从规模角度反映财政对城镇化的扶持力度；教育、文化体育与传媒支出，医疗卫生与计划生育支出，社会保障和就业支出，交通运输支出占GDP比重以及城乡社区事务支出分别体现了财政资金对不同领域公共服务项目的支持力度；农林水事务支出则从政府对农业基础设施建设的支持方面反映了财政对农业的支持力度。
（2）金融支持城镇化指标体系。该指标体系由5个具体指标构成，其中社会融资规模、保险深度（保费收入/GDP）从规模角度量化了在城镇化发展过程中金融资金的可得性和便利性；全社会固定资产投资资金来源（国内贷款）和金融机构杠杆率分别反映了金融机构贷款对城镇化进程中固定资产投资的支持力度和对社会经济发展的支持力度；金融服务效率为金融从业人口与年末劳动力人口之比，是从劳动力角度衡量金融机构对城镇化发展的支持效率。
（3）财政金融协同支持城镇化指标体系。财政与金融协同体现在两者的相互作用、相互补充，在城镇化进程中更加体现为发挥财政的引导和规范作用，因此本文选取了国家预算内资金固定资产投资以及政府部门杠杆率作为反映两者协同的指标。其中，国家预算内资金固定资产投资反映了财政资金对城市基础设施建设的支持力度以及对社会资本的吸引力；政府部门杠杆率为政府债务与GDP的比重，体现了政府通过发行债券、PPP融资等模式，发挥引导作用，带动社会资本补充财政资金缺口。
2. 城镇化发展综合指标体系。城镇化的核心是人的城镇化，强调城市的发展质量和可持续性，因此，本文将衡量城镇化发展水平的指标分为经济城镇化指标、社会城镇化指标和生态城镇化指标三类。
（1）经济城镇化指标强调城镇的发展水平应与经济社会发展水平相适宜，其标准为人们生活水平提高、可支配收入上升、产业结构升级、非农就业人口增加、第三产业比重上升等。分别以人均GDP、城镇居民家庭人均可支配收入、GDP累计同比贡献率（第三产业）和非农产业就业人口比重来衡量。
（2）社会城镇化指标则更加关注民生问题，强调城市基础设施、公共服务、社会保障的发展水平必须与经济发展相匹配，即城镇化追求的不仅仅是人们收入水平的提升而且是生活质量的改善。其中，城镇人口比重反映城镇化规模；受教育水平、社会服务机构覆盖率以及公共服务设施发展指数着眼于对城市基础设施建设以及社会公共服务水平的评价；养老、医疗、失业参保率则反映了社会保障能力的提升。
（3）生态城镇化指标强调人类发展、资源消耗以及城市可持续发展之间的协调。根据指标的可得性、重要性与相关性，选取了循环经济发展指数和城市人均公园绿地面积作为衡量指标。其中，循环经济发展指数由国家统计局公布，综合了资源消耗强度、废物排放强度、污染物处理能力以及废物回收率等四个指标，可以从总体上反映一个地区或国家经济增长与资源环境成本之间的关系；城市人均公园绿地面积则在一定程度上评价了城镇绿化覆盖率和休闲娱乐设施的普及度。
三、数据与综合指数构建
（一）数据采集
由于国家统计局于2006年大幅调整了统计年鉴的相关指标及统计口径，考虑到数据的一致性，本文选取了2007 ~ 2015年的全国数据作为样本数据。同时值得注意的是，用数据包络分析法进行相对有效性评价时，必须充分考虑从投入到产出的延迟效应，由于城镇化建设项目尤其是基础设施投资大多为中长期项目，投入产出回报时间长，为了提高实证结果的可信度，本文采取了滞后一期的处理方法。
（二）指标权重处理以及综合指数的构建
严格地讲，应当将财政、金融的各项投入指标及城镇化的产出指标统统纳入DEA模型中，以估计效率指数，但考虑到本文重点研究财政、金融以及二者协同支持城镇化发展的总体效率，因此如何分别构建财政支持城镇化指数、金融支持城镇化指数、财政金融协同支持城镇化指数以及城镇化发展综合指数成为非常关键的一环。
为了避免专家打分法等主观性较强的权重设置方法，以及多指标变量间信息的重叠效应对实证结果的影响，本文采取了相对客观的熵权法计算二级指标权重。首先，对数据进行标准化处理及相关性检验。结果发现城乡社区事务支出（x18）和担保规模（x33）与城镇化产出指标的相关性较弱，均低于0.5，故从指标集中剔除。然后，对剩余指标运用熵权法计算出其在各自指标集中的权重，并得出历年的财政支持城镇化指数（x1）、金融支持城镇化指数（x2）、财政金融协同支持城镇化指数（x3）、财政金融支持城化综合指数（X），以及经济城镇化指数（y1）、社会城镇化指数（y2）、生态城镇化指数（y3）和城镇化发展综合指数（Y），详见表2。

四、实证检验
本研究采用投入导向的C2R模型和BC2模型分别计算以城镇化发展为产出指标，以财政、金融和财政金融协同为投入指标的技术效率值（CRS效率值）、纯技术效率值（VRS效率值）、规模效率值（scale效率值）以及规模报酬情况。为了更准确地反映各种投入工具以及财政金融协同支持城镇化的有效性，在计算中，将设定两种投入产出环境：
环境1：存在1种投入和3种产出。
环境2：存在1种综合投入和1种综合产出。
分别计算两种环境下各年份的技术效率值、纯技术效率值、规模效率值、规模报酬情况以及松弛变量。具体实证结果见表3 ~ 表6。
结果显示，不论在环境1或是环境2下，财政、金融以及财政金融协同支持城镇化均为技术、规模无效。具体而言：
1. 财政支持城镇化系统呈现CRS技术效率无效。2008 ~ 2015年的CRS平均值为0.894，规模效率平均值为0.911，除2008、2010年外，其他年份均处于规模报酬递减状态。以2015年为例，结合松弛变量可知，仅需投入原有投入规模的85.5%就可以保持现有的产出规模，或者在不改变投入规模的情况下，经济城镇化水平标准值可以增加1.544。究其原因，与金融危机后全球经济疲软，中央和各级地方政府为了稳定经济增长速度，向市场投入大量财政资金有关。由于支出结构僵化、财政资金使用效率不高等原因，着眼于短期需求刺激的财政投入对经济的刺激作用并不明显，反而造成了大量产能过剩、资源浪费和环境污染，财政支持城镇化发展的效率日益降低。
2. 金融支持城镇化技术效率相较于财政支持城镇化更低。虽然经过几十年的发展，我国已建立起包括信贷市场、资本市场和债券市场在内的一整套相对比较完善的多层次金融体系，合作性金融、社区金融、互联网金融等新型金融机构也粗具规模，但从表4数据不难看出，金融支持城镇化的技术效率相较于财政支持城镇化的技术效率更低，平均CRS效率值仅为0.535，除2008、2009年外，均处于规模报酬递减状态。值得注意的是，近几年金融支持城镇化效率变化所呈现的波浪式运动轨迹与整体宏观经济运行轨迹类似。当经济疲弱时，企业投资回报率普遍不高，资本市场流动性降低，商业银行不良贷款率上升。为了规避风险，信贷资金往往会选择那些投资回报快、风险相对较小的传统行业、大型企业及房地产领域。造成这些领域资金过度集聚、产能过剩，而大量小微企业、高科技企业得不到资金支持，金融支持效率降低。
3. 财政金融协同支持城镇化无效率，CRS技术效率平均值仅为0.767。财政引导金融资本手段单一、模式创新不足是主要原因。一方面，城镇化建设中存在大量如社会保障、节能环保等投资金额巨大、回报时间长的公共及准公共服务项目，这些项目仅仅依靠政府的财政支出是不够的，需要发挥财政资金的引导作用，吸引金融资本和民间资本参与。目前，我国政府主要通过土地财政和发行政府债券获取财政资金，虽然这可以在很大程度上填补资金缺口，但由于缺乏有效的市场监管机制，往往会出现大量重复投资和资金浪费。另一方面，在城镇化进程中兴起了大批创新型小微企业，由于风险大、不确定性因素多等原因，它们很难从金融市场获取所需资金。虽然我国财政部门也采取了诸如财政贴息、贷款补贴等手段帮助小微企业融资，但由于投放领域过于分散、缺乏明确的导向性，成效并不高。而政策性金融支持面窄，专业性担保体系、合作金融、社区金融不完善等问题都降低了财政金融协同支持城镇化的整体效率。
环境2下财政金融支持城镇化综合效率评价结果（表6）显示CRS效率平均值仅为0.294，规模效率平均值也仅为0.33，远低于财政、金融分别对城镇化的支持效率，也从另一角度反映了两者在支持城镇化进程中缺乏沟通、各自为政的问题。
值得注意的是，不论是财政、金融或是财政金融协同支持城镇化的CRS技术效率分析中，产出不足值均出现在经济城镇化指标下，这与我国过去一直过于强调经济城镇化，甚至以GDP增长率来替代城镇化增长率有关。
五、结论和建议
（一）研究结论
本文选取财政支持城镇化、金融支持城镇化以财政与金融协同支持城镇化的三组指标构建财政金融协同支持城镇化指标体系，运用DEA模型，研究了我国2007 ~ 2015年财政金融协同支持城镇化的有效性。实证结果表明，财政、金融、财政与金融协同支持城镇化的效率低下，且有下降趋势。究其原因，主要表现在以下几个方面：
1. 协同意识不足。相关实施部门内部缺乏有效沟通，往往仅根据自身对城镇化资金需求的判断做出政策指导，片面追求单一政策效应。
2. 协同机制不健全。财税政策对合作金融、民间金融的扶持引导作用不强，政策性担保体系尚处于起步阶段。
3. 协同模式单一，缺乏创新。尤其在城市基础设施领域，仅仅依靠政府举债不仅无法满足资金需求，还会加大政府融资的潜在风险。
（二）相关建议
针对上述实证分析结果，政府应充分认识到提高财政金融支持城镇化发展协同效应的重要性，在坚持政策导向、政府调控的原则下采取多层次、多形态的协同模式。
1. 改革财税制度，优化顶层设计。形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财税制度，建立健全有利于转变城镇化发展方式的市场总体环境，深入化解城镇化进程中出现的经济发展与生态环境、城乡二元经济等的结构性矛盾。
2. 加强国债、地方债券市场建设，改革债券发行及管理机制。政府债券是财政与金融的重要结合点，发行政府债券是财政筹资的重要手段。通过发行债券，政府可以筹措到足够的资金用以完善城市基础设施和提高人民生活水平，并通过控制债券发行规模实现对逆周期的调控。同时政府债券也是金融机构参与城市基础设施建设、实施资产负债管理的重要工具。近年来，积极的财政政策力度不断加大，国债和地方债发行规模逐年增加，但由于债券市场不完善、债券品种单一、缺乏有效的债务管理及风险预警机制，不仅严重阻碍了债券资金的流动性，也加大了地方政府的债务风险。因此，需要继续推进债券市场产品创新，活跃二级市场，完善风险管理预警机制，初步建立合理控制地方政府债务规模的长效机制。
3. 创新财政与金融的协同模式。进一步完善股票市场、债券市场，推动实体经济的去杠杆化；建立健全开发性金融、政策性金融、合作金融，推动专业担保机构的发展；提升投资的有效性；支持PPP项目和政府引导资金的发展，提升政府投资的引导能力。

主要参考文献：
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