【作　　者】
林 杰

【作者单位】
华南理工大学公共管理学院，广州 510640

【摘　　要】

      【摘要】在计划经济向社会主义市场经济转变过程中，政府管制色彩浓厚，滋生了大量的行政审批事项，严重制约了市场经济的发展活力。从2001年开始，我国全面推行行政审批制度改革，以转变政府职能、简政放权为目标削减行政审批事项。各地方政府积极响应国家号召开展行政审批模式改革，创新推出了四种行政审批模式：部门审批模式、行政服务中心模式、行政审批局模式、互联网+行政审批模式。对上述四种行政审批模式变迁历程及存在的问题进行探讨，以期为我国行政管理部门提高工作效率、简政放权提供借鉴和参考。
【关键词】模式变迁；部门审批；网上审批；行政审批模式
【中图分类号】F810.7      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）26-0096-5一、引言
在计划经济时期，政府大包大揽，严重制约了社会发展活力。改革开放以后，虽然逐步由计划经济转向社会主义市场经济，但是我国政府仍然管得很多，导致行政审批事项过多、过滥，严重制约了市场经济的活力和创造力，因此，行政审批制度改革势在必行。自2001年9月国务院下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》开始，我国正式进入行政审批制度改革的全面推行阶段。2002年11月，国务院下发的《关于取消第一批行政审批项目的决定》则标志着我国行政审批制度改革进入了实质性阶段。尤其是李克强总理上台后，把承诺三年内削减1/3以上的行政审批事项的任务提前了两年完成。同时，在“中央倡导、地方实践”的理念指导下，地方政府在行政审批的传统模式——部门审批基础上创新推出“行政服务中心”和“行政审批局”两种新模式，并在改革的力度、深度、范围和方式等方面取得了不俗的成绩。
然而，中央和地方政府行政审批改革的决心和步伐并未停止。自从“互联网+”概念逐渐深入人心，李克强总理又在2016年的政府工作报告中提出了“互联网+政府服务”理念，目的是借助互联网发展的契机，依托互联网实现政府部门间的数据共享，打破部门间的“信息孤岛”，让群众和企业少跑腿、好办事、不添堵，“互联网+行政审批”的新模式便应运而生。
综上所述可知，改革至今，我国的行政审批制度改革大致经历了四种模式，分别是：部门审批模式、行政服务中心模式、行政审批局模式、互联网+行政审批模式。在这四种模式当中，每一种都是在前期模式的基础上进行的改进与创新，都是适应经济社会的发展与满足民众需求的产物。这些模式的转变反映了行政审批权由分散走向集中、政府职能由管制逐步走向服务的转变。基于此，本文对上述四种行政审批模式变迁历程及存在的问题进行详细探讨，寻找出各种行政审批模式变迁背后的内在关系和逻辑，以期为我国行政管理部门提高工作效率、简政放权提供借鉴和参考。
二、早期分散模式——部门审批
行政审批是政府职能的重要组成部分，是政府对市场和社会进行管制的重要手段。行政审批制度改革以前，由于政府管得过于宽泛，每个部门都有很大的权力，行政审批权也被掌握在政府的各个部门手中，每个部门都拥有独立的审批权，于是便出现了“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”的情况。传统的部门审批是一种“串联审批”，由于审批权的分散，办理一个行政审批事项需要逐个部门交材料、盖章，明显阻碍了政府服务效率的提升（见图1）。即使在后期的行政审批改革后，这种“部门式的分权审批”并没有发生本质改变，因为最初的改革主要是取消行政审批事项，并没有在部门的职能和权力关系上做出明确界定。正是由于这种审批权力的分散，形成了以每个部门为中心的行政审批，由此造成很多棘手的问题。具体表现在以下三个方面：
1. 给群众和企业带来极大的不便。部门审批最突出的特征就是权力分散，审批流程也因此被分散开来。对于群众和企业来说，办理一个行政审批事项往往需要跑多个部门、盖不同部门的印章、提交多项证明材料、花费时间漫长，行政审批程序极其繁琐、工作效率低下。尤其对于企业来说，注册一个企业往往需要“过五关斩六将”，这种分散的部门审批、繁杂的审批程序不仅严重阻碍了企业发展，更抑制了社会和市场的发展活力。
2. 行政审批效率不高。从理论上来说，行政审批制度改革应以提高审批效率为宗旨。然而在实际工作中，由于行政审批制度改革削减了部门行政审批事项权，削减了部门内部的权力和利益，在自利动机的驱动下，行政审批制度改革对部门权力的削减在一定程度上影响了部门对于改革的积极性。于是，在行政审批过程中难免会出现部门故意设置障碍以及部门之间利益博弈的现象，各部门都在寻求最佳“服务手段”并从中受益，进而导致部门之间缺乏信息沟通、职能分割严重、信息流通受阻，致使行政审批效率低下。
3. 部门乱收费和权力寻租行为普遍。行政审批权是部门从市场和社会获取利益的一种手段，而审批制度改革直接削弱了这种权力。这就使得部门为了维护自己的利益对居民或企业人为设置审批障碍，延长审批流程和时间，从而借机收取不合规定的附加费用。由于部门的审批权力并没有得到有效制约，使得审批权力产生了异化，为部门寻租行为的发生提供了空间。自反腐斗争拉开序幕以来，很多高官受贿腐败皆是因“行政审批权”产生的寻租导致的。

三、空间集中模式——行政服务中心
部门审批的上述问题阻碍了行政机关提质增效的改革进程，不利于政府职能转变、简政放权、激发和释放市场活力，更不利于社会主义市场经济优势的发挥。因此，需要对部门审批模式进行创新改革，减少行政审批过程中的分权、繁琐和低效率状态。为此，各地方政府探索出了一种新的行政审批模式：行政服务中心。每个地方所建立的服务中心名称存在差异，有称为行政服务中心、政务服务中心、行政审批中心、便民服务中心的，也有的被称为公共服务办事大厅等，本文统称为行政服务中心。到目前为止，我国绝大多数省、市、县、乡（镇）都建立了各自的行政服务中心，并且形成了庞大的四级网络。
行政服务中心的建立是政府行政管制走向市场化的关键一步。与部门审批“串联审批”不同的是行政服务中心强调“并联审批”（见图2）。它将政府部门中拥有行政审批权的部门集中起来，在同一个行政服务中心里联合办公，实行“一站式”审批、“一条龙”运作、“一窗式”受理模式。所谓“一站式”审批，就是在一个行政服务中心里可以办理所有审批事项；“一条龙”运作是指行政服务中心包含了“受理——审核——办结”的全过程；“一窗式”受理就是申请人办理行政审批事项只需要在一个窗口提交材料、办理受理即可，不需要再去其他窗口提交材料。

行政服务中心的审批模式具有以服务为导向的鲜明特征，克服了传统部门审批模式的诸多弊端。首先，方便了申请人。由于所有的审批部门都集中在行政服务中心，避免了申请人到处找部门、跑审批，而且还实行“一窗式”受理、“一次性告知”制度，化繁为简。其次，提高了审批效率。行政服务中心是对传统复杂、繁琐的审批流程的创新优化，对行政部门提出更高的服务要求，即能够当场办理的予以当场办理，不能当场办理的在规定期限内必须办理结束，否则将会受到惩罚，此举提高了审批效率。再次，实现了政务公开。为了保证集中审批高效、透明地运作，行政服务中心有制度规定必须要向公众公开受理条救济的相关内容。最后，抑制了寻租行为。审批部门的集中使得部门之间的关系由独立转向了合作，部门审批权开始受到公众监督，部门的乱收费和寻租行为也受到了制约。尽管行政服务中心取得了很大的成效，但也存在以下问题需要解决。
1. 行政服务中心合法性缺失。行政服务中心的建立不在《组织法》授权范围内，而是依靠地方政府文件批准建立起来的特殊服务中心。通过将所有审批部门集中在一起办公，为行政申请人提供服务，其地位近似于政府的一个派出机构或临时机构，并非独立行政主体，因此其合法性受到质疑。
2. 集中审批并非“集中”。行政服务中心的每个窗口，是不同部门在行政服务中心进行办公的代理窗口。虽然行政服务中心集中了所有审批部门，但仅仅是审批部门在空间上的集中，并非审批权力的集中，行政审批权依然分散在各部门中。虽然申请人到窗口提交了材料后不用再多跑腿，但是后续审批流程还是要进行，只不过这个过程变成了由政府部门来完成而不是申请人。从而行政服务中心的窗口就变成了政府部门行政审批事项的“收发室”，形成了“前店后厂”（只收件、不审批）的审批模式。
3. 人员“双重管理”的困境。行政服务中心窗口工作人员都是原部门拥有编制的人员，行政服务中心只不过是集中办事地点，工作人员的编制和工资的管理都不在行政服务中心而在原单位。因此，窗口人员不仅要接受原部门的人事管理和业务指导，还要接受行政服务中心的日常工作管理，由此造成了“管人的不再管事，管事的不能真正管人”。而且由于窗口工作人员并不固定，人事权也不在行政服务中心，对于窗口人员不服从管理的行为服务中心并没有很好的办法进行处置，这无疑加大了管理难度。
4. 寻租行为依然存在。行政服务中心并没有改变原有部门的行政审批权限，以部门为中心的行政审批模式依然没有太大改变。虽然行政服务中心使得审批更加方便和透明，但是其后台运作却缺乏透明度和监督，“后台”掌握着权力。因此，申请人不得不花费时间、精力以及“关系”来打通后台，这就为“后台”寻租提供了空间。
四、权力集中模式——行政审批局
凡是触及权力的改革都存在极大的阻碍，行政审批制度改革也是如此。随着行政审批制度改革的不断深化，改革也进入了“深水区”，到了攻坚克难的阶段，继续改革则需要“壮士断腕”的勇气。虽然行政服务中心的建立取得了很大的成绩，但它所面临的问题也很多，这些问题也成了行政审批制度改革道路上的障碍。成都市是我国“大部制”改革的实验区，武侯区借此契机针对行政审批过程中出现的问题，把所有拥有行政审批权的职能部门全都集中在一起，并于2008年成立了我国第一个“行政审批局”。这里的“集中”并不仅仅是审批部门在空间上的集中，还包括行政审批权力的集中（见图3）。

1. 优越性。新成立的行政审批局与行政服务中心实行“一个机构、两块牌子”的运行模式，但在诸多方面比行政服务中心存在显著优越性，具体表现在：
（1）合法性方面。行政审批局是政府的工作部门，由本级政府根据组织法定原则向上级政府机构编制管理机关申请，经审核通过后才可以设立，并且要依法到本级人民代表大会常委会备案。此举解决了行政服务中心缺乏合法性的问题。
（2）职能方面。行政审批局集中了所有部门的行政审批权，原有部门不再拥有对应审批权，打破了行政服务中心模式下权力分散的局面。同时，根据职能差异将行政审批事项分为经济类、社会类等，并分别由不同的科室进行审批，原来的审批部门不在行政服务中心设立窗口。审批责任由行政审批局来承担，原有部门只负责监督和管理。通过职能划转、整合，变多部门审批为一个部门审批、变“体外循环”为“体内循环”，既减少了审批环节，又提高了审批效率。由此可见，行政审批局的设立是我国行政审批制度改革的又一大进步。
（3）审批方式方面。由行政服务中心的“一站式”服务转变为“一口式”办结。申请人通过一个窗口就可以办完相关手续，不仅简化了审批流程，还给申请人带来了极大的便利。除了需要上报的行政审批事项，所有划到行政审批局的行政审批事项均可实现当场受理、当场办结，使得行政权力变得更加公开、透明。
（4）人员编制方面。将行政服务中心和原部门的“双重管理”变成行政审批局的单独管理，采用“编随事走、人随编走”的原则。因此，审批人员的编制也由原单位转移到了行政审批局。由于行政审批局实行的是“一岗多能、一人多专”，每一位审批人员必须熟悉所属审批处室的所有业务，审批人员也由原来的70多人减少到了25人，大大降低了行政成本。
（5）监管方面。行政审批局实行“审管分离”，即行政审批局负责行政审批，各职能部门则负责监督。解决了行政服务中心模式下“重审批、轻监管”的问题，在一定程度上也缩小了行政审批的寻租空间，使行政审批变得更加阳光。
2.存在的问题。 虽然行政审批局的设立从根本上改变了部门权力分散的现状，真正将审批权进行集中管理，但就其目前试点过程来看仍存在部分问题，因此这种模式还没有被普遍推广。
（1）集中与专业化相矛盾。虽然行政审批局集中了各职能部门的行政审批权，但只是相对集中。对于专业性比较强的行政审批事项，无法通过审批人员来进行审批，还需要在原部门进行专业化的行政审批。如此一来，行政审批局实际上只是集中了部分行政审批权，还有一部分仍然掌握在原部门手里。对于什么样的审批事项应该划归行政审批局，什么样的审批事项仍由原单位进行审批，尚缺乏统一的标准和界定，致使行政审批事项的集中与专业化相矛盾。
（2）缺乏直接的上级主管部门。由于行政审批局模式尚处于试点阶段，还未全面推行，容易出现本级人民政府成立了行政审批局而上级人民政府还未建立与之相对应的行政审批局的尴尬局面，造成行政审批局缺乏直接的上级主管部门。在遇到一些需要向上级通报的行政审批事项时，就会存在不便。
（3）缺乏综合性的审批人员。行政审批局集中了所有审批部门的审批权，实行“一口式”办结方式。这意味着一个窗口需要办理原先属于不同部门的行政审批事项。然而，现有审批人员都是从各个审批部门抽调而来，他们只熟悉本部门的审批事项，对于原本属于其他部门的审批事项并不了解，容易导致审批过程出现问题。所以，为了推动行政审批局的进一步发展并巩固行政审批改革成果，需要培养更多综合性的审批人员。
五、“线下+线上”集中模式——网上审批
互联网的普及与发展为人们日常沟通、交流以及获取信息提供了有利条件。同时，互联网的飞速发展也推动了“互联网+”思维的出现。2013年十二届全国人大会议上李克强总理首次提出了“互联网+”的概念，目的是希望各行各业都能借助“互联网+”思维实现快速发展。随后李克强总理又在2016年的政府工作报告中正式提出了“互联网+政府服务”的新模式，强调“互联网+”思维不仅适用于企业，也可应用于政府服务。因此，地方政府在中央提出“互联网+政府服务”的倡导下，积极进行行政审批实践探索，创新出了“互联网+行政审批”的新模式（见图4）。由此可见，政府行政审批模式的变迁具有鲜明的时代烙印。
所谓“互联网+行政审批”，就是借助互联网，打造一个行政审批网上办事大厅，把行政服务中心的审批事项统一搬到网上办事大厅，并建立起从申请、受理、审查到办结的“一条龙”网上服务体系，形成“线上+线下”两个办事大厅进行集中审批的新模式。将行政服务中心或行政审批局视为“线下”审批，将网上审批视为“线上”审批。通过“线上+线下”双向结合最大限度地提升部门审批的效率，同时通过“线下”审批效率反馈与分析也能够为“线上”审批服务创新、职能延伸和功能扩展提供决策基础。目前，大连、天津、牡丹江和昆明等地已将“互联网+行政审批”新模式付诸行动并通过“线上+线下”双向审批渠道显著提升了相关部门的服务效率，具体情况如表所示。
从各地的实践来看，“互联网+行政审批”模式的实践效果非常明显。“线上—线下”的审批结合不仅使得行政审批过程更加规范、权力更加透明，而且方便了审批申请人、提高了行政审批效率并有效降低了行政成本。同时，也帮助政府职能由行政管制向场化服务转变迈进了一大步。虽然“互联网+行政审批”模式取得了不俗的成绩，但在实践中存在的问题也是显而易见的。
一方面，难以实现审批网络全覆盖。在进行“互联网+行政审批”的模式实践中，省、市、县（区）、乡（镇）、社区（村）便民中心审批网络的互联互通仅仅得到了部分实现，完整的、全覆盖的行政审批网络尚未建立起来。
另一方面，并非所有审批事项均可在网上办结。“互联网+行政审批”的新模式改变了以往只能在行政服务中心办理行政审批事项的事实，但在具体实践中，由于网上办事大厅建设不完备，往往只有部分行政审批事项可以在线上办结，还有部分审批事项只能在网上预约、申请，办结还要到行政服务中心。
六、结束语
为实现政府职能转变、激发市场经济活力，各地方政府不断探索、创新出新的审批模式，自此我国行政审批模式经历了由部门审批到行政服务中心，再到行政审批局，最后到“互联网+行政审批”的转变。这种模式的变迁不仅反映了我国行政审批制度改革的不断深化与创新，更体现出了地方政府强大的创新能力。同时，也反映出我国的行政审批制度能够紧跟时代发展步伐、与时俱进。在此过程中，政府的职能实现了由行政管制向市场化服务的转变，审批权限也由分散走向了集中。虽然新兴的“互联网+行政审批”模式存在部分问题，但毕竟处于发展阶段，尚未成熟，仍存在很大的改进和上升空间。我国行政审批制度改革只有进行时，没有完成时，每一次行政审批制度改革都是经济发展和创新推动的必然结果。

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