【作 者】
吴艳芳（副教授）
【作者单位】
山东管理学院国际交流学院，济南250100
【摘 要】
【摘要】PPP模式下，政府为社会提供公共产品和服务过程中所面临的风险有：一是通过合作是否能够真正实现合作目的的风险；二是在面对公众时，所提供的公共产品和服务能否让社会满意，是否会影响政府公信力的风险。政府与社会资本的合作，是以维护和提升政府公信力为基础的，这是政府风险分析的基础，分析PPP全生命周期中政府面临的风险，通过分类指导、全生命周期的绩效评价和闭环风险实施控制系统进行风险防范，实现维护和提升政府公信力的目的。
【关键词】PPP模式；绩效评价；闭环管理；风险防控
【中图分类号】F810 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2017）25-0030-5一、前言
向社会公众提供公共产品和服务是政府的职能所在，公共产品和服务的传统提供方式是由政府单方承担职能，但是政府掌握资源的有限性与人们公共需求的无限性是相互矛盾的，因此党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共产品和服务的方式。随后，国务院对进一步转变政府职能、改善公共产品和服务做出重大部署，明确要求在公共服务领域更多地利用社会资本。2013年9月26日，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号）中，也明确了“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系，公共服务水平和质量显著提高”。政府和社会资本合作（PPP）就是在这种背景下提出并实施的。国务院在2014年11月16日发布的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发［2014］60号）中，明确提出“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”。2016年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上作政府工作报告时再次提出：“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”
PPP作为一种公私合作建设基础设施、提供公共服务的新机制，目前在我国尚处于起步并快速发展阶段，此阶段法律保障不明确、管理体系不完善、融资渠道不畅通、项目管理不系统，阻碍了PPP项目的顺利推进。本文从政府风险防范的角度出发，以PPP项目全生命周期中政府面临的风险为切入点，希望通过建立与之相适应的风险控制体系，实现化解政府风险的目的，从而维护政府信用，减轻政府负担，保障PPP项目的顺利实施。
二、PPP模式下的政府风险
政府在提供公共产品和服务中，一直扮演着生产者和提供者的角色，两者之间的关系如图1所示。
在政府提供公共产品和服务时，政府责任比较明确：通过税收或者使用者付费的形式，提供公众所需的产品和服务（有些公共产品和服务不需要支付费用）。但是，随着公众需求的不断增加，政府所掌握资源不足以支撑生产者需要的大量投资，同时，政府作为公共产品和服务的提供者，运营方面的低效率也被公众所诟病。所以，为提升政府的融资能力和利用社会资本方先进的技术和管理方法，政府和社会资本合作（PPP）模式被引入，同时，政府的身份也随之由“生产者和提供者”转变为“提供者”，而生产者则是政府与社会资本方双方，各方关系如图2所示。
在PPP模式下，虽然项目在较大程度上是由社会资本方来完成，而政府仅仅担任了PPP项目合作者的角色。但是对于公众来说，政府仍然是产品和服务的生产者和提供者，对于政府和社会资本方的合作，公众不了解也不愿意去了解，有问题只是去“找政府”即可。所以，在PPP模式下，不管政府与社会资本方在合作中各自发挥什么样的作用，最终风险仍由政府承担，即形成PPP模式下的政府风险。
三、PPP模式全生命周期政府风险分析
根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）中的表述，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常的模式是，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量的监管。
因此，在这种模式下，政府和社会资本方双方的合作方式通常为：政府寻找并选择社会资本方，按照双方入股的形式形成该公共产品和服务的专门项目公司（SPV），以该项目公司为法人主体，对外筹集资金，并开展相关的PPP项目实施工作——设计、建设、运营和维护，合作期满后，社会资本方退出，SPV股权移交给政府。这个过程也被称为PPP项目的全生命周期，如图3所示。在PPP全生命周期的各个阶段，政府所面临的风险有以下几种：
1. PPP项目的立项风险。在PPP模式下，政府与社会资本的合作采用入股的形式，也就是说，政府是以“合伙人”的身份加入SPV公司，作为PPP项目的股东，政府投入一定的财政资金作为入股资金。为了防范陷入财政支付危机，影响政府的履约能力和破坏政府的公信力，财政部在2015年4月7日下发的《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（财金［2015］21号）中规定：“通过论证采用PPP模式的项目，地方政府每年全部PPP项目从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不应超过10%。”一般操作方式为由地方政府通过采购第三方评价机构服务的方式进行PPP项目的论证，这种实施方式存在以下几方面的问题：
首先，由于委托方即为被论证方，论证主体不独立，在这种情况下，论证结果很难被人相信；其次，地方政府在采购第三方服务时，往往存在同一地方财政不同项目分别委托不同第三方的情况，由于各个第三方之间互不沟通，各自为政，论证地方财政时难以作出整体评价，无法真正给地方政府提供清晰可控的财政支出责任报告，会造成地方PPP项目规避政策限制，“绕道”而上的现象，大大增加了财政支出的潜在风险，形成潜在负债风险；最后，为了保护社会资本方的利益，政府财政信息要求进行披露，但是实际中，部分披露财政信息的网站需要“密码”登录后才能查询信息，即登录的对象仅限于财政系统本身，并没有真正实现信息公开，财政部门隐瞒自身财政情况，造成政府潜在的支付违约风险。
2. PPP项目的运营风险。在项目的采购阶段，政府需要对社会资本方进行选择，但是从目前实施情况看，存在以下问题：参与PPP项目的社会资本方主要是国有企业。2016年12月1日《今日头条》刊登的《PPP落地示范项目社会资本方全解析》对于入库的三百多个PPP项目中社会资本方的构成比例进行了分析，发现其构成主体为国企、民企、国企和民企混合参与的比例分别为47%、43%和10%。由于国有企业的特殊性，其参与项目的运营风险并没有真正转移，反而存在一旦项目经营不善，全部风险由政府买单的情况。同时，有些地方政府为了摆脱财政资金压力，一旦社会资本方投入资金到位，政府就违约不支付或延期支付工程款，导致很多社会资本方，尤其是民营企业不敢参与，最终项目无法真正落地，也损害了政府公信力。
3. PPP项目的收益补贴风险。在项目的运营和实施阶段，对于一些项目如果无法实现预期最低收益率，政府需要支付一定的财政补贴，财政补贴的计算方法与衡量标准的不确定性，都会导致不同的经济后果。
4. PPP项目的后期维护风险。PPP项目一般都有一定的合作期，一般合作在10年以上，但是对于一些收益较好的项目，有些合作期限在3 ~ 5年之间。社会资本方为了在短期内收回成本，存在只使用不维护的行为。即使合作期较长的项目，在合作的后期，也会存在这种情况，从而影响整个项目的使用效率和效益，造成移交后项目资产不达标的风险。
四、政府风险防范措施
针对PPP项目在实施中存在的风险，笔者提出以下解决方法：
1. 建立差异化的分类指导制度。在PPP项目的实施中，各个地方政府均采用统一的文件和要求，比如财政部规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”，而各个地方的财政能力和融资能力都不相同，对于同一个事情的风险承担能力也是不同的，所以，应该通过衡量地方政府能力的指标，对于各个地方所能实施的PPP项目制定差异化的指导方案。地方财政实施PPP项目定位系统如图5所示。
根据各级地方政府的财政能力和融资能力，将发展PPP项目的不同行政区域划分为鼓励型、限制型和适当发展型三类地方财政区域。
鼓励型地方财政区域，一般为经济发达地区，其偿还债务的能力比较强，发生政府违约的风险比较低，可以适当放宽其财政比例限制，让更多的社会资本方参与到为社会提供公共产品和服务中来，进一步缓解政府财政压力。
限制型地方财政区域，一般为不发达地区，由于其地方财政能力的有限性，为了避免政府债务无法归还的风险，在使用PPP模式的时候，应压缩项目支出占用财政资金的比例。但如此一来，这便与应充分发挥社会资本方资金在改善公共产品和服务中的作用目标相矛盾。要解决这种矛盾，可以采用其他途径，比如通过省级财政统一建立不发达地区PPP项目基金，吸引社会资本方与该项目基金进行合作，共同投资建设不发达地区的公共产品和服务，这样就降低了地方政府违约风险对政府公信力的破坏和影响。
适当发展型地方财政区域，可以结合上述两种方法进行管理。总之，对于不同地方政府的财政能力，不能采用完全统一的政策进行。通过建立分类指导机制，规避地方财政在合作过程中的债务“违约”风险，提升民营资本参与PPP项目的积极性，实现公共服务效率和效益的提高。
2. 全生命周期的绩效评价方案。在PPP项目具体运作中，制定全方位的全生命周期绩效考评方案，实现对各个风险点进行“由潜在风险转变为可考核的绩效评价”的转变，建立科学的绩效考评方案。基于PPP模式战略目标的绩效评价方案，如图6所示。
应该说，整个PPP项目的绩效评价关系到PPP模式的成败。
首先，项目准备阶段在PPP项目初始论证中进行物有所值和地方财政承受能力的论证，该阶段论证的可靠性、论证信息的公开程度以及该项目在地方财政上的重要程度，都会影响到论证的结果，而论证结果决定了PPP项目是否能够实施。所以，论证的客观性、真实性程度决定了PPP项目是给地方财政带来真正的益处还是带来潜在的债务风险。
其次，在项目选择阶段，作为社会资本方候选者的国有企业和民营企业在进行竞争时，政府如何对其进行选择？应该说，从资产规模和筹资能力上来说，国有企业具备民营企业不可比拟的优势。但是，PPP模式之所以被政府引入，除解决政府财政支出压力之外，另一个更为重要的原因是解决政府在提供公共产品和服务中，资源使用效率较低的问题。所以，对于该阶段社会资本方的选择，评价指标的设定更应该突出反映参选企业在管理水平和能力方面的指标，比如资产收益率、利润增长率等反映经营效率和效果的指标，而不是更多地参考其资产规模、融资能力等规模化的指标。
再次，在项目的实施阶段，涉及PPP项目公司管理能力的评估，比如服务质量、服务的效率和效益。在该阶段的评价，从目标管理角度，以提高政府提供公共产品和服务效率为入手点，建立全方位的绩效评价体系。该体系应包括反映公共产品和服务提供质量的评价指标、反映公共产品和服务提供效率的评价指标、反映公共产品和服务提供经济效益的评价指标、反映公共产品和服务提供过程中员工培训和学习情况的指标、反映公共产品和服务提供中项目资产使用和维护的指标等。在上述指标的基础上，制定对项目的激励和财政补贴方案，真正实现政府引入PPP模式的目标——在缓解政府财政压力的情况下，实现公共产品或服务提供过程中的效率和效益的提升。
最后，项目移交阶段应制定和执行规范的移交程序，并进行移交资产评估，防止国有资产的流失。
3. 基于ERM的全面风险管理的闭环监控管理流程。ERM是《企业风险管理——整合框架》的简称，该框架不同于条块分割式的风险管理方法，而是从组织全局角度审视组织所面临的风险并对其进行分析。所以，借助于ERM科学的风险管理手段，对政府在PPP项目中所面临的风险进行防控。
风险的管理，离不开有效的内部控制，而对于PPP项目各个阶段的正确、准确评价，是PPP项目顺利、良好实施的保证。但是，再好的评价体系，如果不能公平、公正地运行，所产生的结果也会相差甚远，尤其是在实施时，往往会产生“失之毫厘，谬之千里”的结果，所以，对于PPP项目在各个阶段的评价，制定闭环风险管理实施流程，防范产生舞弊的各种可能，是保证PPP评价结果准确的重要步骤，具体流程如图7所示。
具体来说，对于PPP各个阶段的评价，其赖以评价的信息应该是真实可靠的，由具有“独立性”的评价主体根据该信息进行指标的量化计算。同时，在量化的基础上组织行业专家对于PPP项目进行全面、综合的定性评价，在评价过程中发现有舞弊的内容，说明原因后不予评估，并提交审核监督委员会对项目进行处理。对于在评估过程中没有发现舞弊的项目，在评估结束后将评估结果进行公示。公示结束后，将结果提交审核监督委员会进行复核，对于复核后没有问题的项目，将最终的评价结果对外公布。
4. 保险在风险管理中的应用。保险作为风险规避的手段，已经得到广泛的应用。在PPP模式下的项目风险管理过程中，可以充分采用保险的形式进行风险规避：从寻找项目合作方开始，一直到整个项目的移交，在整个流程中均可以通过购买保险的形式进行风险规避。比如在项目结束前，项目运营公司为了节约成本，会疏于项目的维护和保养，如果采用购买保险的形式进行，项目的维护和保养风险移交给保险公司，从而实现了项目的高质量运行和移交。同时，采用购买保险的形式，也能减轻企业负担，把企业从缴纳各种保证金、保障金中解放出来，提高社会资金的利用效率。通过购买保险的形式，可以简化各方关系，避免了责任的相互推诿，提高工作效率。
五、结论
PPP项目全生命周期管理中，政府应采用专业管理的模式，杜绝“行政化管理”现象的产生，使所有防范政府风险的措施落到实处。我国的PPP项目还处在起步阶段，应积极学习和借鉴国外的成功经验，并结合我国实际情况，以转变政府职能和提高公共服务质量为出发点，逐步完善顶层设计和实施制度设计，规范PPP项目操作流程，探索出具有中国特色的PPP模式。
主要参考文献：
国务院办公厅．关于政府向社会力量购买服务的指导意见．国办发［2013］96号，2013-09-26．
国务院．关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见．国发［2014］60号，2014-11-16．
吴艳芳．可信任的PPP财政承受能力论证机制研究［J］．财会月刊，2017（5）．
财政部．关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知．财金［2014］76号，2014-09-23．
财政部．关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知．财金［2014］113号，2014-11-29．
财政部．关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知．财金［2014］156号，2014-12-30．
付金存，龚军姣．公私合作制下城市公用事业的政府规制［J］．贵州社会科学，2016（2）．
