【作 者】
张 怡（博士生导师），廖呈钱
【作者单位】
西南政法大学经济法学院，重庆401120
【摘 要】
【摘要】我国目前的科研经费管理法律制度存在一些不足甚至是缺失。违规违法使用科研经费的事件被多次曝光，反腐倡廉将多年积压的科研资源配置理念及经费管理制度中存在的问题暴露出来。认清科研经费属于“项目制”资金的本质是建构科学合理的科研经费管理法律制度的前提。同时应当将“权利义务对等”的理念贯穿于科研经费管理法律制度之中，以科研项目设立机构、科研项目监督机构以及课题组三者的权利义务配置来建构具体的法律制度。
【关键词】权利义务对等；科研经费；项目制；法律制度
【中图分类号】F810 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2017）25-0015-4无论是哲学社会科学还是自然科学，科研都是推动知识创新最为重要的方式，而科研经费则是开展学术研究的前提，经费管理是科研管理的保障和物质基础。其不仅关系到各方利益，更为重要的是直接影响到科研目标的实现，科研经费来源多样性使得管理更加复杂，同时我国现行的科研经费管理制度也日益暴露出其不足，山东大学刘兆平采取虚开发票的方式骗取科研经费341.8万元而被判入狱13年就是其中的极端例子。因此，要想实现“科教兴国”和“创新型国家”战略就必须对现行的科研经费管理制度进行反思和重构。
权利和义务是法律关系的内容，“法是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的，权利和义务贯穿于法律现象逻辑联系的各个环节、法的一切部门和法律运作的全部过程”（张文显，2007）。我国法学研究的范式曾经长期以来受“义务本位”的阶级斗争范式的统治。在改革开放后，学界开始对阶级斗争研究范式进行了反思，并最终提出了“权利本位”的研究方式（张恒山，1999）。近年来，有学者基于“权利与义务在概念架构上的共性”“权利与义务在互相关系上的并重”“权利与义务在制度建构上的兼顾”“权利与义务在法律精神上的同扬”，提出了我国法学研究的范式应当从现在的“权利本位论”转向新型的“权利义务平衡论”（贺电、马楠，2014）。因此，现代法治研究的范式应当是一种“权利义务平衡”的范式，“权利义务对等”原则是“权利义务平衡”范式的应然之义，理所当然科研经费管理也必须体现“权利义务对等”。
一、“项目制”资金：科研经费管理的本质
1. 科研经费管理基本流程。如下图所示，我国高校科研项目管理分为三方主体：科研项目设立机构，负责具体监督、管理的高校（主要是科研处与财务处），课题组。
，大多是由科研项目设立机构以正式文件形式下发到各高校科研处（箭头1）；之后高校科研处会组织、鼓励学校科研人员围绕课题指南进行申报（箭头2）；科研人员确定具体选题之后，根据项目指南和高校具体的科研经费管理办法编制经费预算，当包含经费预算的项目申请书完成后需要分别报科研部门审核备案（箭头3）和财务部门立账（箭头4）；当项目申请书和预算经过科研部门和财务部门审核后，由学校科研部门统一向科研项目设立机构申请（箭头5）；当科研项目批准立项后，科研项目设立机构根据经费管理办法将课题的前期经费转入学校财务账户上（箭头6）；此后课题组可以根据课题研究的需要向学校财务处申报各类开支（箭头7）；当课题完成之后课题组成员需要编写结题报告由学校科研管理部门进行审核（箭头8），根据实际情况编报项目决算书由学校财务处审核（箭头9）；审核通过之后，向科研项目设立机构申请结题（箭头10）；如果尚有结余资金，则需要追回（箭头11）。当然这只是科研经费管理的大致流程，很多科研项目经费分为前期资金、中期资金和后期资金，这使得经费拨付的流程更能为复杂，但是其并未突破上图所述的流程，本质上只是增加其中某几个步骤的次数而已。
2. “项目制”运作基本流程。近年来，“项目制”开始为学界关注并日益成为学术热门话题之一。顾名思义，“项目制”关注的重点在于某一特定时期或阶段的工作。目前学界对于“项目制”的认识有两种模式。其一是从财政专项资金的角度来认识“项目制”，该模式认为“财政资金的专项化正是实行分税制以后中国各级政府之间财政关系变化的一个重要现象……政府间的分配至今越来越依靠‘专项’或‘项目’的方式进行……以期严格体现资金拨付部门的意志”（周飞舟，2012），项目制资金 “大多由‘条线’部门采取专项支付或者项目资金的形式自上而下地转移和流动，而地方政府或基层需要通过申请项目的方式来获得”（折晓叶、陈婴婴，2011）。其二是认为“项目制”不仅仅是一种财政运作模式，而且“日益渗透到我国的经济社会和政治生活中”（郭琳琳、段钢，2014），“是一种思维模式，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何建构行动的战略和决策”（渠敬东，2012）。
其实对于“项目制”的两种认识在本质上是一致的，“项目制”从根本讲是一种治理模式和思维方式，而“项目制”最为突出的表现就是财政项目资金。项目资金的具体运作机制存在发包、打包和抓包三个环节（折晓叶、陈婴婴，2011）：发包是指国家和地方等掌握财政资金的部门通过项目指南等形式进行招标；打包是指拿到项目的地方政府根据地方实际情况，按照一定的意图和目的对数个项目进行捆绑以形成一个综合性工程的行为；抓包是指基层主动争取项目的行为。
3. 科研经费的“项目制”资金本质。从本质上讲，科研经费属于“项目制”资金。而科研活动本身属于“项目制”的一种。首先，科研经费的来源属于项目设立机构的专项预算资金（贾康，2011），预算系统内部的专项资金属“项目制”资金的三大来源之一（周飞舟，2012）。其次，科研经费的运作流程和“项目制”资金的运作流程完全一致，即科研项目的设立机构就是项目的发包机构；高等院校就是打包机构，目前高等院校对于科研项目申报管理中最为明显的打包方式就是服务某些学科、基地的建设；课题组无疑就是抓包方。最后，科研项目申请已经成为了一种学术研究的固定模式，国家往往通过科研项目来引导学术走向，这也符合“项目制”的治理模式和思维方式定位。
二、科研项目设立机构的“权利义务对等”
科研项目设立机构作为项目的发包方，是项目启动的关键。同时作为项目发包方，其可以决定科研项目的目的（科研经费使用的目的）、经费分配和使用原则、经费编制和经费监督等方面的具体要求。
1. 确定经费使用目的的权利与保障学术自由的义务。和所有项目发包方一样，科研项目设立机构在发布项目申请指南之初或者在决定设立科研项目之时就会明确该项目的目的。如国家自然科学基金的“促进基础研究，培养科学技术人才，增强自主创新能力”；教育部人文社会科学研究项目的“推进高等学校人文社会科学事业的发展”；司法部“法治建设与法治理论理论研究”部级科研项目的“为国家法治建设中的重大决策提供智力支持”；法学会部级课题“着力研究党和国家工作大局中迫切需要解决的重大法学理论和法治实践问题，以及立法、行政执法、司法实践中的热点难点问题”。由此可见，虽然各科研项目对其项目设置和经费使用的目的表述均较为抽象和宏观，但是不同的科研项目均已确立了明确且具有各自特色的目的。科研项目设置和经费使用的目的是作为发包方的一项重要权利，这些权利的行使需要承担保障学术自由的义务。即科研项目设置和经费使用的目的，是结合社会实际和发包方具体情况做出的，其作用在于引导课题组开展相关研究，但是不得为课题组设置旨在限制正常学术研究的目的。
2. 确立经费分配、使用原则的权利与保障课题成员合法经济利益的义务。目前几乎所有的科研项目管理办法或者科研项目经费管理办法都以专章或者专节的方式具体规定科研经费分配和使用的原则。这些规定以类型化的方式规定了科研经费开支的范围，并对各种类型开支的比例及具体情况都做出了比较详细的规定。在确立科研经费分配和使用原则的同时不应当仅仅考虑发包方的意愿，或者仅仅出于节约使用经费的考虑，而是应当充分考量参与科研项目的课题组成员合法经济权益。即科研项目设立机构作为发包方有保障课题组成员合法经济利益的义务。
3. 经费监管的权责统一。从某种角度上讲，科研项目设立机构对项目经费使用情况的监督和管理的权力类似于行政机关所享有的行政权力，因为虽然目前科研项目资金来源多元化，但是大多数科研经费仍然来自于国家财政资金。因此，有学者将科研合同定性为行政合同（江娟，2006）。所以，与行政权力既是权利也是职责的权责一致原则相同，科研项目设立机构对经费监管不仅仅是其作为发包方的权利，同时也是其必须履行的义务。
4. 项目成果审核的权利与保障程序正义的义务。科研项目无论是采取专著、论文集、调研报告还是对策建议的方式结项，都需要提供相应的项目成果。而科研项目设立机构对科研质量把关的主要依据也在于对科研成果进行结项，对科研成果的质量进行审核是作为发包方的应然权利。而对审核不通过的科研项目将不再拨付后期资金甚至会追回已经拨付的所有资金。科研成果审核以及款项追回制度是保障科研成果质量、进行制度激励的有效举措，但是也应当看到这种做法会严重影响到科研人员的利益，不仅仅是物质利益，更为重要的是学术声誉。有学者已经提出要在科研项目管理中融入程序正义的理念（王芳，2015）。所以在科研成果审核的过程中应当最大限度地保障程序公平，特别是在我国这样一个整体上属于权力主导型的科研体制中。
三、科研项目监督机构的“权利义务对等”
高校的打包方性质决定了它作为课题组和科研项目设立机构的中间组织地位，学校科研部门和财务部门在实践中是科研项目经费管理的直接和主要监督机构，其本身在打包的过程中也带有自己的思量。这两方面的角色定位使得其享有的权利和承担的义务较其他两个主体更为复杂。
1. 组织申报的权利与保障学术自由的义务。从上图中可以看出当科研项目设立机构发布申请指南之后（甚至很多时候这些项目的申报书并不对社会公开而仅仅是直接下文到科研机构和高等院校），学校的科研部门会组织学校科研人员进行申报，同时对于科研人员提交的项目申报书做初步审查，甚至在某些学校科研申请需要先经过科研部门举行的校内评审和答辩，而科研经费预算编制也需要获得学校财务部门的同意。财务部门对科研经费预算进行适当的审核可以看作是通过强化预算编制来加强科研经费管理的一个举措，但是科研部门举行的内部评审以及不合理的预算编制审核都会损害科研人员学术自由的权利，同时也为权力不当干预学术活动提供了制度上的可能。所以，高校作为打包方享有组织科研项目申报的权利同时，也必须肩负起保障学术自由的义务。
2. 对项目打包的权利与保障项目目的实现的义务。前文提到高校作为打包方并非单纯起到沟通科研项目设立机构和课题组的作用，而是在组织课题申报以及提供配套服务方面都有自己的考量。大多数学校会针对不同级别的课题提供不同的配套资金，这不仅仅是学校鼓励科研的举措，而且是通过不同的配套资金来引导科研人员的课题申报选择。学校最为明显的打包在于为了配合学校的发展以及学科建设的需要，如重点学科和重点基地的申报、加强某一学科的建设等，学校会在一定时间内鼓励、引导甚至摊派相关领域课题申请的任务。同时学校也会利用现有的课题经过整合来满足学校规划和学科建设的需要。如一个学校确立最近几年的发展重点在市场经济法治方面，那么就会整合经济法有关市场秩序法的课题、民商法中有关公司治理方面的课题等来实现这一目的。目前我国科研课题的设置机构众多，不同机构的科研项目的关注领域并不完全相同，各个高校根据自身发展需要对课题进行整合是一种最大限度地利用现有资源实现扬长避短的做法。但是前文提到，各个机构在设立科研项目之时，就已经明确了相关项目的设立目的，而高校的整合容易与科研项目本身的目的形成冲突。所以，高校在享有对项目打包的权利的同时，也需要履行保障项目目的实现的义务。
3. 经费管理的权利与协助编制预算的义务。目前我国科研经费管理在预算编制方面存在的最大问题就是预算编制的失真，这并不是课题组成员的有意为之，而是因为课题组成员作为科研人员对于财政预算相关知识并不是十分了解，所以预算编制不可能完全真实。而学校财务部门在进行科研经费管理过程中，除依据科研项目设立机构和高校本身的规定之外，最大的依据便是经费预算。因此，为了保证在科研经费管理中实现全额预算的目标，就需要在赋予财务部门管理经费权利的同时明确协助课题组编制预算的义务。
4. 经费使用监督的权利与保障课题组成员合法经济权益的义务。在使用科研经费的过程中，高校的财务部门享有全过程监督的权利，这是保障经费合理使用的必要措施。但是现行不合理的财务监督体制导致“为了报销科研经费，科研人员要精打细算，三天两头看财务报表，快变成会计了”（新华网，2016），同时高校财务人员态度恶劣已经成为高校科研人员之间的共识。之所以出现这种局面，主要在于科研经费管理制度在赋予财务部门监督科研经费使用权利的同时，并没有设置相应的义务——保障课题组成员合法经济权益的义务。建立经费使用监督的权利与保障课题组成员合法经济权益的义务之间的对等关系，关键在于“不能用管理行政人员办法管理教学科研人员。要通过体制机制改革来激发科技创新活力”（中国上海网，2016）。
四、课题组的“权利义务对等”
在科研项目的运行过程中，课题组是具体承担科研活动的主体。如果从“人本主义”的理念出发，那么课题组是科研经费管理的目的性主体，而非科研经费管理的手段。可以说课题组享受的权利和承担的义务直接关系到科研成果的质量。
1. 获得报酬的权利与取得学术成果的义务。科研项目之所以发布课题申请指南，其目的是获得相应的学术成果。而科研活动本身需要消耗课题组成员的物质财富以及付出艰苦的脑力劳动，对此需要给予经济上的弥补；同时前文论述过科研活动具有准公共产品的性质，这决定科研活动体现了强烈的正外部性，为了保证和加强科研活动正外部性效应就需要建立一定的激励机制，而经济激励是激励机制的重要组成部分。所以，无论是出于弥补动机还是激励动机，课题组的科研人员都享有获得报酬的权利。但是这些报酬是建立在对科研活动的支持和鼓励基础之上的，所以课题组的科研人员也负有取得合格科研成果的义务。
2. 获得使用科研经费的权利与接受科研经费使用监管的义务。既然科研经费是用于对科研活动中课题组科研人员的弥补和激励，那么课题组特别是课题主持人理应享有科研经费使用自主权。但是科研经费的使用必须符合科研项目设立机构所规定的经费管理办法以及所在高校关于科研经费管理的具体措施，这就意味着课题组的科研人员在享有科研经费使用自主权的同时，还需要接受来自高校财务部门的监督与管理。
3. 接受同行评议的义务与享有程序正义保障的权利。现在科研项目的申请和结项大多采取同行评议的方式进行，同行评议是考察课题组研究能力和研究成果质量的重要措施，但是同行评议的结果可能会对课题组的经济利益以及声誉带来不利的影响，所以课题组应当享有包括合理救济制度在内的程序正义的保障。课题组“接受同行评议的义务与程序正义保障的权利”与科研项目设立机构的“项目成果审核的权利与保障程序正义的义务”属于一个问题的两个方面。
主要参考文献：
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张恒山．义务先定论［M］．济南：山东人民出版社，1999．
贺电，马楠．当代中国法哲学研究范式的新发展——从权利本位到平衡范式［J］．社会科学战线，2014（1）．
周飞舟．财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”［J］．社会，2012（1）．
折晓叶，陈婴婴．项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析［J］．中国社会科学，2011（4）．
郭琳琳，段钢．项目制：一种新的公共治理逻辑［J］．学海，2014（5）．
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