【作　　者】
徐 彰（博士）

【作者单位】
南京审计大学政府审计学院，南京211815

【摘　　要】

      【摘要】政府审计是国家监督体系的重要组成部分和国家治理的重要基石，在从严治党的要求下，对于中国共产党的外部监督亦是不可或缺的。以《中国共产党党内监督条例》第37条为研究起点，通过对国家监督体系类型化的比较可以发现，政府审计与其他外部监督手段相比，在现有制度框架下对党的监督主要通过独立性、专业性、全面性和法定性四方面的优势发挥重要的积极作用，以保证党的先进性和纯洁性。
【关键词】审计监督；政府审计；党内监督；从严治党
【中图分类号】F812.2      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）20-0089-5在中国共产党第十八届六中全会上通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）中，第六章对党内监督和外部监督相结合做出了具体的规定。其中第37条明确规定：“各级党委应当支持和保证……审计机关依法进行审计监督……审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。”由于在2003年年底颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中未提及审计监督，所以《监督条例》第37条的表述内容在共产党的党内规范或是国家法律法规中属于首次提及审计监督，由此可见，审计监督对于从严治党有着重要的积极作用。究竟审计监督与党内监督是怎样的关系？审计在党内监督中起到什么样的作用？本文拟通过对国家现有监督体系中不同类型监督手段的比较来进行解答。
一、审计监督和党内监督的关系
1. 党内规范与法律法规的关系。中国共产党创党至今，尤其是自1949年成为新中国的执政党以来，一直高度重视自身的廉洁性，将反腐败作为从严治党的首要任务。为了保证党的先进性和纯洁性，陆续出台了多部党内法规。党内法规制度共分为9个层级，除作为“党内宪法”的《中国共产党章程》外，效力层级自上而下还包括准则、条例、规则、规定、办法、细则、规范性文件和解释答复等，每一效力层级均有大量以从严治党为主题的党内法规。如同样在十八届六中全会上通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，以及党内最为重要的纪律监督条例《中国共产党纪律处分条例》等。虽然一直以来都将从严治党作为工作重点，但很长一段时间内，共产党都是通过自律这一手段来保持自身廉洁性的，以党内法规为依据，通过党纪的处分来对党员进行规范和监督。从一般意义上来说，党内法规与法律存在很多区别，例如前者规范的对象只有8800多万名党员，而后者规范的对象不仅包括了前者，还包括了前者所无法涵盖的十二亿多非共产党党员的中国人，以及根据属地原则虽然不具有中国国籍，但在我国国内做出法律行为的外国人。从适用空间上看，党内制度与一般的社团规范或公司章程并无二致，均只能在一定范围内产生效力。从本质上来说，党内法规与法律存在着千丝万缕且紧密相关的联系。根据马克思主义法学的观点，法律是统治阶级意志的体现，而在我国人民民主专政的国体下，法律体现的是广大人民的根本诉求和意志。由于中国共产党始终代表了最广大人民的根本利益，因此在价值取向上，党内规章和法律必然是一致的，共产党通过立法行为将自己的意志体现于法律之中。可见，党内法规虽然不具有狭义的“法律”效力，但却有“准法律”之实。“党的执政地位决定，在党和国家的各项监督制度中，党内监督是第一位的，党内监督缺失，其他监督必然失效”。长期以来，共产党通过党内法规对自身的纯洁性进行自律，虽然取得了一定的效果，但内部滋生出的问题仍层出不穷，这说明自律并不能代替他律，正如信任不能代替监督，“信任和监督、自律和他律辩证统一，没有监督的信任就等于放任”。外部监督对于组织系统的作用是有效且不可替代的。正因如此，在这次的《监督条例》中以整个章节的形式在第六章规定了“党内监督和外部监督相结合”，对包括审计监督在内的多种外部监督形式与党内监督的结合进行了相关表述。
2. 审计监督是党建工作中的重要外部监督手段。审计监督是国家治理的基石和“免疫系统”，国家审计机关的定位于1982年被明确写入我国《宪法》，并规定了审计权在宪法上的依据。虽然在我国的政治体制中，国家最高审计机关即审计署设立于国务院下，属于国家最高行政机关的组成部门，但由于审计权所具有的法定性和独立性，导致其在性质上与国务院的其他组成部委存在较大差异，审计权并非单纯的行政权，而审计监督也与行政监督存在区别。在《监督条例》中，共包括了党内监督、人大监督、政府监督、行政监督、司法监督、民主监督、审计监督、社会监督和舆论监督等九种方式，这一监督体系的构建基于十八届六中全会强调“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。要支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议。要认真对待、自觉接受社会监督”的核心思想，更与十八届四中全会所提出的“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”存在一脉相承的联系。
由于党的建设与依法治国统一于国家现代化的历史进程中，体现了中国现代化的独特路径，体现了中国道路应然性和必然性的内在统一，两者具有高度的辩证统一性，坚持全面从严治党是推进全面依法治国的根本要求，而推进依法治国又为坚持全面从严治党提供了保障和抓手。因此，治国必先治党，治党必定从严，作为国家治理体系中重要的“免疫系统”，审计监督在从严治党和依法治国辩证统一的关系下，对于从严治党也有着重要的积极作用，是党建工作中的一种不可或缺的监督手段。中国共产党作为我国的执政党，握有人民让渡的政治权力，而政治权力作为实现经济利益的手段，主要表现为政治权力可以维护现存经济利益并提升经济权力，同时政治权力是阶级解放的工具。因此，在从严治党中审计监督就具有了必要性。
二、审计监督在党内监督中的作用
1. 通过独立性发挥审计监督作用。作为一种外部监督方式，以加强党的建设为目标，审计有着自己独特的优势。与行政监督即监察相比，审计的优势在于其具有独立性。我国的最高行政监察部门隶属于国务院，是我国最高行政机关的组成部门。所谓行政监察是指，“各级政府通过所属专门机构对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员的行政行为进行综合的监督检查”，因此，行政监察权在我国属于行政权，在行使过程中可能受到来自于上级机关或者监察机关内部的影响或干涉，且监察的重点多依据行政命令进行。监察机关作为政府组成部门不具有独立性，《行政监察法》第3条规定：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉”，但并未规定监察机关依法“独立”行使监察权。
虽然监察权的行使不受行政部门、社会团体或个人的干涉，但仍旧受到党组织的领导和影响，自1993年开始，我国采用党的纪律检查委员会（以下简称“纪委”）和政府监察机关合署办公的运作模式，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党内监督和行政监督两项职能。这一方面是因为我国的公务人员大多具有党员的身份，合署办公有利于集中更多力量，加强党风和廉政建设，有利于发挥党政监督机关的整体效能，保证经济建设的顺利进行；另一方面，有利于政府加强对行政监察工作的领导，使各级检察机关便于向政府负责，避免纪检、监察工作的交叉和重复，更大程度地精简机构和人员，提高工作质量和效率。从合署办公的角度来看，行政监督在某种程度上也属于党内监督的内部监督方式。由此可见，行政监督不具有独立性。
审计监督的独立性由《宪法》所明确，《宪法》第91条第2款规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”根据该条文，《审计法》第5条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”审计监督与行政监督最大的区别在于前者具有独立性而后者没有，我国采取“监审分立”的做法。一方面，单独设置国家审计机关，不隶属于其他任何部门或业务机构，各级审计机关负责人则由该级政府提名，人大常委会任命，同时由法律规定将审计经费列入各级财政预算，保证审计经费有稳定的来源，不受被审计单位的制约，进而保证执法的独立客观性；另一方面，审计人员依法律赋予的职责独立编制审计计划，独立取证和审核检查并做出评价，独立做出审计结论并提出处理意见。基于这一独立性原则，审计能够客观公正地进行调查和报告。在加强从严治党的过程中，由于审计机关属于政府组成部门而非党内组织，同时审计工作人员在履行审计职责时系依法独立行使审计职权，因此在进行审计监督的时候可以不受其他组织、团体或个人的影响，出具客观公正的审计报告，为落实全面从严治党，了解党内的生态环境提供具有公信力的参考数据和资料，而指出审计过程中存在的问题是党的部分机关和领导干部的责任。
2. 通过专业性发挥审计监督作用。审计监督与人大监督存在区别。全国人大作为我国最高权力机关，全国人大常委会作为我国最高权力机关的常设机关，二者的监督权由《宪法》规定。《宪法》第62条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（二）监督宪法的实施”；第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施；……（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。人民代表大会制是我国的政体，体现了国家一切权力归于人民的核心思想。全国人民代表大会及其常委会作为我国权力主体即人民的代表，对国家公权力的监督在本质上是一种受托责任的体现，因为行政权、立法权、司法权等一切权力均由人民授予国家具体机关实施，两者处于委托人与受托人的关系。基于这一种关系，人大监督在内容上必然是一种宏观监督，比如对国家根本大法《宪法》实施情况的监督，或者是对国家最高行政机关、军事机关、司法机关等整体工作执行情况的监督，而不会是针对具体个案的监督。
与人大监督的宏观监督不同，审计监督的特色在于微观监督，即针对个别事件实施监督。审计监督的对象是我国财政收支和国有企事业单位的财务收支情况，每一审计项目都是以具体的公共资金使用活动为中心展开，通过对每一次公共经济活动的审计来发挥监督作用，审计内容非常的具体、详细。当然，我国目前在政府审计工作中开展的政策落实跟踪审计，审计内容与传统的财政财务审计相比，出发点更为宏观和整体，乃是对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况进行的审计监督，但与人大监督相比，仍具有具体、详细的特点。虽然全国人大及其常委会依职权同样需要“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，但由于国家的预算及其执行情况具有相当的财经专业性，具有一般常规性知识结构的全国人大代表并不具备相关专业，因此人大监督的这一财政监督权需要通过审计监督来实现。由审计机关做出每一年度的国家预算和执行情况的审计结果，并在全国人民代表大会或是全国人大常委会会议上受国务院委托进行报告，而由国家权力主体予以审查和批准。
据此，可以认为审计监督具有专业性的特点。审计监督的专业性在党内监督过程中具有重要的作用。目前审计监督主要通过对党组织或党员个人进行监督的方式来实现从严治党的目的、体现审计监督的“免疫系统”功能。作为审计工作人员，必须掌握审计的基本理论知识，熟悉审计方法和审计技术的应用以及审计准则、规范的要求，熟悉财政经济、会计理论与技术方法，并要具有丰富的审计工作经验和较高的分析判断能力。基于专业性的保证，使得审计监督在对党组织或党员个人进行监督的时候可以精准定位问题所在，快速发现被审计对象在对党所有资产的使用过程中可能存在的违纪问题，以及时挽回损失。
3. 通过全面性发挥审计监督作用。司法监督是我国监督体系中的一种重要形式。司法监督以监督的对象和行为主体的不同分为两种，一种是监督主体依照国家宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员司法活动的合法性进行的监督，即以“司法”为监督对象；另一种是指司法机关依法对行政机关及其工作人员的司法活动的合法性进行的监督，即以“司法”为监督主体。在本文中，司法监督系指后者。在我国，广义的司法机关包括检察院、法院、公安、司法行政机关、国家安全机关、海关等，狭义的司法机关仅指法院和检察院。司法监督为法律所明确规定，具有法定性。《宪法》第127条第2款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条同样规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”并在该法第5条规定了检察院的职权。司法监督具有独立性，《人民法院组织法》第9条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，该法第4条同样规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”司法监督同样具有专业性，涉及律师、法官、检察官和公证员等，由于在适用法律的过程中需要高度的专业性，因而国家规定法律工作者必须通过国家司法考试方能执业，以区别于普通民众。
与审计监督相比，司法监督欠缺全面性，而全面性正是全面从严治党、保持党的先进性和纯洁性的重点。司法机关通过法律法规对行政机关及其工作人员行为的合法性进行监督，这是司法监督的本质。虽然从法律层面而言司法监督的内容已经较为全面，包括了对刑事、民事、行政等各个部门法领域案件的监督，也包括了对每一具体案件中从立案侦查到最终执行情况的监督，可以说涵盖了我国社会几乎所有的方面，然而唯独在党内监督方面有所不足。因为一切司法监督的行使均建立于法律法规之上，而规范每个党员的具体行为，加强党的建设，全面从严治党，主要依靠的是各种“党内法”。由于先进性的要求，党内制度对于党员个人的行为标准往往远高于法律法规对普通民众的约束。因此，很可能出现共产党员的行为违反了党内制度的要求但却并不违法的情况，此时司法监督没有适用空间，只能依靠审计监督。
审计监督具有全面性的特点，这种全面性主要体现在，“只要涉及公共资金、公共资产和公共资源的使用和管理，涉及公共利益，就必须接受国家审计监督。在审计实践中，全面性的特征主要体现为审计监督的全覆盖”，审计全覆盖包括了监督对象全覆盖、监督领域全覆盖和监督过程全覆盖等三个方面。因此，基于全面性的特点，审计监督可以在党内监督中扮演重要的角色。《审计法》第25条规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”这一条文被认为是经济责任审计的法源，而在中共中央办公室、国务院办公室联合出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发［2010］32号）以及中央纪委机关、审计署、监察部等七个党政部门联合发布的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等规范性文件中，更进一步地详细规范了以党政主要领导干部为对象的审计监督。与司法监督因为法无明文而不能涵盖党组织及党员干部不同，作为国务院的组成部门，审计署通过最高行政机关所出台的规范性文件对党组织和党员干部的审计有着明确的依据和授权，实现了党组织关系中的审计全覆盖。
4. 通过法定性发挥审计监督作用。十八届四中全会确立了我国的八大监督体系，在从严治党这一领域，除上文所列出的行政监督、人大监督、司法监督外，与其余的三种外部监督相比，审计监督在党内监督中所能起到的作用也是重要且不可替代的。民主监督、舆论监督、社会监督三种监督体系最大的特点在于“民间性”，无论是人民政协所实施的民主监督，还是新闻媒体实施的舆论监督，又或是一般人民群众所进行的社会监督，都不具有强制约束力，从本质上看，民主监督和舆论监督体现的都是《宪法》第41条所赋予的公民监督权的特殊形式。其中，舆论监督和社会监督属于“非法定监督”，即两种监督制度都没有部门法进行特别的设计和规范。人民政协是我国的特有制度设计，其所实施的民主监督虽然在《中国人民政治协商会议章程》中有所规定，该法第2条第3款规定：“民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。”可以认为是一种“法定监督”，但其与两种“非法定监督”一样都不具有强制力，通过这三种监督制度所作出的监督行为和监督结果，必须通过其他法定监督对被监督人具有强制约束力的监督方式才能得以实现。审计监督属于典型的“法定监督”，这种法定性不仅体现为“依法审计”，是审计工作的基本原则，更体现为审计职权法定、审计评价标准法定和审计强制性。
以加强党的建设、全面从严治党为目标，中国共产党亦十分重视不具有强制力的“民间监督”，并在《监督条例》第38、39条对相关内容作出了规定，皆因在我国现有监督体系中，“民间监督”在国家治理过程中确实发挥了不可或缺的积极作用。但同时也必须承认，监督的强制性是非常重要的。由于不具有强制性，“民间监督”只能作为监督体系中的辅助方式而非核心方式。审计监督的法定性使得在党内监督过程中，国家审计人员可以依法、依党内规范执行职务，任何党组织或党员个人不得拒绝、阻碍，否则审计机关有权采取必要措施。审计机关对被审计党组织或党员进行审计后，针对具体情况出具审计意见书，对违反党内相关规定的财政财务收支行为，可以在规定范围内做出审计决定，并给予处理、处罚，对此被审计单位必须执行，否则国家审计机关有权采取措施责令其执行，并追究其责任。
三、《监督条例》第37条存在的不足
《监督条例》第37条的规定明确指出了审计监督在党内监督过程中应完成的任务和扮演的角色，与《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《国务院关于加强审计工作的意见》和《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等重要文件中的相关内容存在逻辑上的一致性和连贯性，强调了审计监督在党和国家监督体系中的重要作用，体现了国家审计是国家治理的基石和重要保障的特点。
美中不足的是，从法学基本理论的角度而言，《监督条例》第37条的规定存在一定的不足。该条文中，“审计机关依法进行审计监督”属于对“依法审计原则”的一般性表述，不存在什么问题，有问题的是该条文第1款后段，即“审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告，并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理”。从中可以看出，其所用“应当”的表述内容属于为审计机关设定义务，即如果审计机关发现了党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，但没有向同级党组织报告的话，属于对设定义务的违反，需要承担相应的法律责任。然而，对于国家机关行政义务的设定，应通过法律法规、行政规章、法律性文件，或是行政命令，总之应体现于具有统一性的国家机关的规范性文件中。这一问题的根本，是党内规章是否可以作为公法的法源问题，依现有理论而言，将党内法纳入公法的法源中缺乏相应的依据，《监督条例》属于中国共产党的党内制度，其规范对象为共产党党员。中国共产党作为执政党将其意志通过法律予以体现，而不能跳过法律直接以党规代替法律，通过党内规范直接对行政机关设定义务并不妥当。应通过最高权力机关全国人大及其常委会或是最高行政机关国务院来出台相应规定，为行政机关设定义务。
审计机关在一定情况下应当向同级党组织报告的制度设计并非《监督条例》首创，在《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中就有类似规定：“对审计发现的违纪违法问题线索或其他事项，审计机关要依法及时移送有关部门和单位。”根据这一规定，审计发现的违纪问题线索应移送党组织乃是当然的逻辑，这样的做法并无不妥，因为《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》是中共中央办公室和国务院办公室的联合发文，发文机关具有行政机关的身份，因此在规范中对审计机关设定义务的做法是合法、有效的。当然，无论是法律法规还是党内规范的制定都不可能尽善尽美，只要内容有助于立法目标的实现，制定过程符合法治程序，可能产生理解偏差的条文亦可通过法律解释规则进行合理解释。
四、结论
通过上文的分析可以看出，审计监督在中国共产党党内监督中具有重要的积极作用，与其他外部监督体系相比，审计监督因具有独立性、法定性、专业性和全面性而确立了其在从严治党任务中不可替代的地位。通过将党内监督和审计监督相结合，形成发现党内问题、纠正偏差的有效机制，以推进党的治理体系和治理能力的现代化。

主要参考文献：
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