【作 者】
金荣学（博士生导师），傅 鑫
【作者单位】
中南财经政法大学财政税务学院，武汉430073
【摘 要】
【摘要】在中央系列政策措施的推动下，地方政府性债务管理取得了突破性进展。然而，责任承担和监督管理等方面的举措仍需要进一步规范和完善。通过分析借鉴巴西的相关经验，可从政府官员责任、地方政府责任和审计法院责任等方面构建和完善我国地方政府性债务责任承担机制。
【关键词】地方政府性债务；《财政责任法》；经济责任审计；责任承担机制
【中图分类号】F812.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2017）18-0074-52014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）正式下发后，建立了“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，地方政府性债务管理开始逐步走向规范化。2015年实施的《预算法》（修订版）赋予了省级政府发债权以及地方存量债务处理、地方置换债券发行等权力，为地方政府性债务的举借和归还开辟了道路。2016年国务院办公厅印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》，对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统性安排，提出了对地方政府性债务风险的分类处置和责任追究。然而，从责任承担机制的视角来看，债务资金使用的权责匹配仍存在现实困难，部分政策规定仍然有待明确。同为发展中大国的巴西，凭借《财政责任法》的推行，强化了各州政府及其下属分支机构的债务责任约束，成功地化解了地方政府债务危机。
基于我国地方政府性债务现存的问题，借鉴巴西《财政责任法》的经验，探究现阶段地方政府性债务运作中的责任承担问题，通过构建责任承担机制加强管理约束来化解和防范地方政府性债务风险，具有重要的现实意义。
一、我国地方政府性债务管理的主要问题
1. 债务存量规模较大且存在进一步扩张趋势。根据财政部公布的数据，截止到2014年年底，地方政府一般债务余额实际数为9.43万亿元，专项债务余额实际数为5.98万亿元，上述两项债务余额合计约为15.4万亿元，其中，2013年7月 ~ 2014年年底净增4.5万亿元，增幅达到41%左右。2014年年末，地方政府一般债务余额和专项债务余额的合计数是2014年地方一般公共预算收入的1.2倍。
现行财政体制下，地方政府承担着较大的支出责任。由于宏观经济波动和城镇化建设等多种因素的影响，地方政府基础设施建设的融资需求仍然较大，在建项目和拟开建项目都需要投入大量资金。与资金需求量相比，地方政府，尤其是市、县、乡级政府，依靠地方税收和上级转移支付获取的财政收入显得捉襟见肘。新修订的《预算法》规定省级政府可以代市、县级政府发行地方政府债券。市、县级政府为了缓解收支矛盾，请求省级政府代发行政府性债务，结果导致地方政府性债务规模呈增加趋势。
2. 地方政府的举债权限管理机制有待完善。《预算法》赋予了省级政府适度的举债权限。一方面，这种举债融资机制有利于防范债务风险，抑制地方政府过度举债；另一方面，在省一级严格的管理控制之下，市、县级政府作为债券资金的实际使用者和偿债责任方，使用债务资金的规模权限受到极大约束，偿还债务资金的责任也变得模糊，造成权责不够明晰的状况。
此外，虽然规定了对地方政府性债务实行限额管理，但仅有省一级总额约束的原则性表述。在省一级债务总额约束下，如何设置具体的债务管理指标，界定不同地方的政府性债务限额，兼顾各地方的经济社会发展水平和债务资金需求，将政府性债务规模控制在比较合理的水平，仍需要进一步明确。
3. 债务信息披露责任和具体披露内容不够明晰。近年来，地方政府财政透明度问题是财政制度改革的重点问题，地方政府性债务信息的公开披露是财政透明度的重要组成部分，但有关地方政府性债务信息披露不够明晰。清华大学发布的《2015年中国市级政府财政透明度研究报告》显示，在公布的财政透明度各项指标中，债务公开情况表现最不理想，仅有北京、上海、广州、天津、宁波、厦门等六地公开了债务信息。
对于债务信息披露的内容，2016年10月财政部印发的《地方预决算公开操作规程》中仅仅要求公开政府一般债务、政府专项债务的限额和余额情况，对于债务本息偿还情况、债务资金使用等方面的详细信息却未作具体要求。此外，地方政府性债务的举借、使用、偿还都有其特殊性，仅在地方预决算中反映年末余额的披露方式显得过于笼统，不利于在全环节实行债务管控，明确信息披露内容和相关责任。
4. 地方融资平台与或有债务问题仍然存在。在2015年财政部下发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中，要求地方政府推动融资平台市场化，采取PPP模式、购买服务等措施予以支持，实现市场化融资。然而，地方政府为了保增长，仍然不同程度地依赖融资平台公司进行基建投资。融资平台公司中政府融资职能的剥离、原有担保合同中政府偿债责任的明确等重要问题的解决仍旧困难重重，难以取得实质性进展，还需要进一步监管和落实。
5. 债务资金使用过程中滋生机会主义行为。地方政府举债运作过程中，债务资金具体使用未予以详细披露，地方官员的决策责任也未能明确，容易滋生机会主义行为。具体而言，在取得债务资金之前，部分地方政府可能存在违规操作，为融资平台提供担保或注资，累积大量地方政府性债务。在取得债务资金以后，可能由于短期政绩或个人私利等原因造成投入失当、资金浪费。自《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）发布以来，上述行为虽已受到一定约束，但机会主义行为仍可能在现有存量债务和新增债务中重现。
二、借鉴巴西《财政责任法》经验的原因
1. 经济发展基本情况存在相似之处。巴西与中国在经济发展基本情况上存在着诸多共同点。两国都是具有一定国际影响力的新兴发展中大国，具备地域广、自然资源丰富、人口众多、市场规模大等优势。在整体考量指标上，中国的GDP总量和财政支出总额远高于巴西，但从人均GDP等平均指标来看，两国情况相似，且巴西略高于中国。从发展历程来看，两国自20世纪后半叶以来，都积极发展出口导向型经济，保持了较高的经济增长速度。1968 ~ 1973年间，巴西经济高速增长，GDP平均值在10%以上，被称为“巴西奇迹”。中国自改革开放以来，连续30多年保持经济高速增长，年均增长率超过9%。21世纪以来，巴西和中国分别跃居世界第七和第二大经济体。然而，两国现阶段也面临着诸多相似问题。
2. 地方政府性债务管理问题存在相似之处。两国地方政府性债务风险的出现都与地方政府的软预算约束相关。2000年以前，巴西各州通过多种途径举债，涉及州立银行、国外金融机构、联邦金融机构的借款，以及公开发行的债券。20世纪后期，巴西先后爆发了三次比较严重的地方债务危机。巴西联邦政府曾试图采取救助的方式帮助地方政府走出债务困境，结果陷入了“屡救屡败”的怪圈。我国1994年分税制改革后，由于地方政府存在财权与支出责任不匹配的问题，地方政府背负了巨大的财政压力，尽管中央政府没有明文规定允许地方政府发行债券，但一定程度上容忍了其举债行为。地方政府及其债权人都认为，中央政府必定会为地方政府的债务困难乃至债务危机兜底，因此，地方政府性债务规模不断扩张。两国的软预算约束催生了大规模的地方政府性债务。此外，地方政府性债务规模较大的地区与经济发达地区高度重合。巴西的里约热内卢、圣保罗等四个经济大州的债务占到了各州总债务的三分之二以上。而我国地方政府性债务中，东部省市的债务比重较高。一旦债务危机爆发，我国东部发达省份很可能像巴西的富州那样，形成“大而不能倒”的态势，产生巨大的系统性风险，危及国家经济发展和社会稳定。
3. 巴西《财政责任法》的实施效果良好。自巴西联邦政府推行《财政责任法》以来，地方政府的财政状况大为改善。地方政府负债占财政净收入的比率1998年的3.8%下降到2001年的1.9%。2000年，巴西有10个州的赤字率超出财政责任法的设定标准，然而到2001年年底已经减少为6个州，且各州的合并账目资金出现盈余。在债务规模控制方面，地方政府预算约束得到高度强化，不再试图依赖中央救助缓解债务困难。由于承办奥运会的巨额开支、国际油价波动等原因，里约热内卢州在2016年面临巨大的地方政府性债务负担。尽管如此，里约热内卢州政府仍然在法律框架内，通过支出削减计划等综合性措施缓解债务压力，使其保持在可控范围内。可见，在系统的法律约束和引导下，巴西地方政府对自身财政状况负责的机制已逐步建立。
虽然在政治体制、经济发展路径和债务危机成因等方面巴西与中国有所不同，但在硬化预算约束和落实财政责任等方面，巴西《财政责任法》已成为防控地方政府债务风险的有效工具，值得我国进行批判性研究和经验借鉴。
三、巴西实施《财政责任法》的具体经验
巴西《财政责任法》中，关于地方政府性债务的责任约束与管理，可以从政府官员责任、地方政府责任、审计法院与债权人的责任方面具体展开。
1. 政府官员责任。
（1）从限额控制来看，支出额度规定与任期内人事支出相结合。《财政责任法》规定，各州的人事支出必须控制在当前净收入的60%以内，每个政府分支机构的人事支出上限按机构分别设置为立法3%、司法6%、行政49%、检察官办公室2%。州长或市长在任期结束前的180日内，不能增加人事支出。如果人事支出超过上限，则超出部分必须在此后的两个财政年度内减除，且第一个财政年度至少减少三分之一。州或市政府各分支机构负责人在任期结束前八个月内不得发生赤字支出。如果某州的总债务在财政年度结束时超出了规定上限，该州必须在此后的三个财政年度内，将其总债务减少至法定上限以内，且此后第一个财政年度的最低削减幅度不少于25%。
上述规定通过具体的指标，以人事支出作为削减预算的切入点，并注重将责任落实到地方政府负责人的任期之内。巴西公共债务占GDP比重下降速度较快，从2002年的55%下降到2008年的38%，其中州政府债务下降速度最快、所占比重最高。此外，各州酌情削减人事支出，增强了防控债务风险的能力。
（2）从违规惩罚来看，违法官员依法承担责任并接受处罚。《财政责任法》及其配套的《财政犯罪法》对政府官员在任期内的举债行为做出了严格的约束惩戒。违反《财政责任法》的官员可能承担的法律责任包括行政撤职、年内不得担任公职和竞选，甚至判处罚金和有期徒刑等。例如，地方政府官员存在下述行为之一的，将会被处以最高长达4年的监禁，包括：未经立法机关授权举借债务、未经授权进行支出、在没有等值或更高价值抵押物的情况下提供担保、在任期最后180天内增加人事支出、未经登记发行政府债券等。惩戒约束的落实推进并不因官员的地位身份而停止。2016年巴西总统罗塞夫受到的弹劾和指控中，就包括违反《财政责任法》，未经许可向官方机构贷款。
2. 地方政府责任。
（1）从信息披露来看，明确各州财政披露内容和具体程序。巴西联邦政府要求财政管理的各类文件及其简化版应当公布于电子媒介，并举行公开听证，鼓励公众参与听证会，所有会计账目必须存档并汇总。次年的5月31日之前各州政府必须向联邦政府提交其上一财政年度的会计账目， 6月30日前联邦政府汇总这些账目，并通过多种途径公布预算执行报告综述和财政管理报告。在财政年度过半后的30日内公布预算执行报告综述，包括预算平衡表和收支执行情况。在每个财政年度结束时，各州政府及其分支发布财政管理报告。自此，财政信息披露责任的主体、程序和内容也得以明晰。
（2）从举债途径来看，严格防范各种形式的变相债务负担。《财政责任法》规定，禁止以各州政府的预期收入为担保进行借款、禁止各州政府向其所控制的金融机构借款、禁止中央银行购买各州政府债券、禁止州债券转为联邦公债。仅在发生公共灾难或经济衰退时，各州政府可以依据新的法令暂停或变通执行某些规定。此外，联邦政府以立法的形式确立了“中央不救助”的刚性规定，明令联邦政府不得再紧急援助州政府。上述规定切断了各州政府变相举债的不当途径，防止州政府在资金筹措过程中依赖中央救助，形成或有债务。
（3）从违规惩罚来看，违法行为对后续年度造成财政压力。《财政责任法》规定，地方政府的人事支出如果超过上限的95%，将被禁止增加薪酬、新增岗位或雇佣新人。如果州总债务在财政年度结束时超出了规定的限制，该州将被禁止举借新债，且不得从事国内外信贷业务。如果在法定期限内不能得到抑制，则下一年度开始联邦政府停止给州政府非法定的转移支付。依照上述条款，地方政府不当举债或支出的行为可能给其带来较为严重的不利后果，涉及以后年度预算、人员薪酬等多个方面。
3. 审计法院与债权人的责任。
（1）从监督方来看，由审计法院负责评估与监督。在监督《财政责任法》实施方面，各州审计法院发挥了重要作用。《财政责任法》规定，州审计法院主要负责评估法定账目报告，这些法定报告是其所在州各政府分支机构所提交的。在收到报告的60日内，审计法院发布初步结论性意见，并告知各分支机构报告中的违法情形。审计法院有权要求该分支机构在法定期限内采取措施予以纠正，并接受处罚。圣保罗等州试图制作假账规避财政约束，最终受到了审计法院的严惩。审计法院的有力监督巩固了《财政责任法》的约束作用。
（2）从债权人来看，对提供贷款的银行施加压力。《财政责任法》明确规定，违反举债相关法律的债务和劳务合同都不具备法律效力。因此，签署相关合同的债权人将可能承担全部资金损失。对以通过不当途径为地方政府提供资金的银行而言，其可能面临巨额的坏账损失。这种消极的事后处理安排给提供贷款的银行带来极大的金融风险，从而倒逼银行在地方政府举债的事前和事中采取更为严格、谨慎的风险防范措施。
四、巴西经验对我国构建地方政府性债务责任承担机制的启示
1. 举债决策责任落实到人，抑制地方政府官员举债冲动。举借债务投资于大型公共工程项目建设，能够完善地方基础设施条件，刺激地方经济发展，也可能成为地方政府官员在短期内达成当地GDP增长目标，提升自身政绩的途径之一。地方政府官员在任期间取得债务资金作为财政收入，但在任期结束后，将债务偿还压力留给了地方后任官员。举债权责的脱节，导致地方政府官员有较强烈的举债冲动。
巴西《财政责任法》中，将事中的支出控制和事后的问责处罚都落实到具体责任人。我国可效仿其做法，规定地方政府主要负责人在其任期内，该地方政府可以举借债务规模的上限。在地方政府主要负责人任期即将结束的特定期间内，如任期结束前6个月或1年内，该地方政府不得举借新债。如果发生地方政府性债务风险事件，债务应急领导小组应当确定逾期债务的形成原因，涉及地方政府前任官员举债程序失当的，前任官员不能因已经离任而免除责任。对相应官员的问责处罚，可能包括一定年限内不得提拔重用、予以行政撤职等；涉及刑事犯罪的，适用刑事处罚。
2. 合理设置债务审计指标，融入党政领导经济责任审计。党政领导干部经济责任审计将对人和对事的监督明确结合，是监督公共权力行使和考核选拔领导干部的重要手段。2016年国务院办公厅下发《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函［2016］88号），规定省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围。对需要财政重整的市县，视债务风险事件形成原因和时间等情况，追究有关人员的责任。属于本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得被重用或提拔；属于已经离任的政府领导责任的，应当依纪依法追究其责任。在具体执行中，具体债务审计指标和相应考核办法并未明确，审计监督的效果有待强化。因此，在今后对党政领导干部进行经济责任审计时，应合理设置债务审计指标，开展任期内的债务审计，并融入党政领导经济责任审计。
巴西各州审计法院监督的经验值得借鉴。在审计过程中，综合运用定性评价和定量评价方法，检查账面债务与实际债务是否相符，是否存在变相承担负债或提供担保的合同安排，债务资金筹措、使用和归还是否符合程序，债务规模是否合规等。接任和离任期间的资产负债率、净债务变化率等指标口径应当统一。此外，应当通过更高层次的立法，允许审计机关在必要时对被审计单位采取纠正和处罚程序，防止地方审计机关受制于地方政府部门，提升审计的独立性，保证审计监督的力度与效果。
3. 完善债务信息披露机制，强调地方政府和官员的责任。我国目前各地方政府的财政透明度状况均有待改善。由于地方政府性债务的界定、筹措和管理等方面的复杂性，债务信息披露也并不充分。完善信息披露机制，既是地方政府性债务管理和风险防范的需要，也是推动财政透明度提升的重要内容。各级财政部门主要负责本级地方政府性债务信息的披露，地方政府性债务信息披露的内容不仅应包括政府一般债务、政府专项债务的限额和余额，还应当包括债务资金流向的各个环节和债务使用的绩效情况，如地方政府债券发行的规模和方式、资金使用状况、偿债资金来源和偿还情况。对于运用债务资金开展的某一重大专项公益资本性支出项目，金额较大或影响广泛的，可以指定特定项目负责人，进行单独披露。地方政府性债务管理的各类政策文件和相关解读也应当及时公布。在每个财政年度结束后，应将地方政府性债务的一般债务限额和余额情况纳入地方一般公共预算中披露，将政府专项债务限额和余额情况纳入地方政府性基金预算中披露。与举债相关的其他事项和信息应当单独披露。在政府预决算中应包含地方政府性债务信息，经本级人民代表大会或其常务委员会批准后20日内向社会公开。各级地方政府主要负责人对公开披露信息的完整性和真实性负责，地方各级财政部门对信息披露程序的正当性和及时性负责。
4. 设置具体额度管理指标，与地方政府官员任期相匹配。在现行债务管理体系下，省级以下的各级地方政府需要举借债务的，由省级政府代为举借。省级政府对省级以下的各级地方政府的债务余额进行管理，还应当进一步明确额度管理指标，并与地方政府官员任期相匹配，增强针对性和可操作性。各级地方政府的举债额度不仅受省级政府总额范围的约束，还应当与各地方政府官员在任期间地方的经济实力和可供支配的财力相匹配。
在具体指标设置上，可综合运用债务负担率、债务依存度、逾期债务率等重要指标。例如，规定地方政府官员在任期间，本地方债务负担率保持在25%以内，可用财力偿债率保持在15%以内，等等。在任期结束前的半年内，禁止新增债务或增加财政赤字。若预计某地方政府举债后相应指标不符合规定，上级政府应当否决该项举债要求。地方政府性债务管理各项规定中的指标应当协调配合运用，形成内容健全、界限明晰的管理约束体系。2016年《地方政府债务风险应急处置预案》中规定“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。”该项规定涉及的指标同样可以作为地方政府官员任期内举债的限制性规定。
5. 明晰债务相关各方权责，对举债行为形成全方位制约。任何一项地方政府性债务都涉及经济环境中多方的利益，尤其是一定时期内产生的地方政府或有债务，利益相关方往往更为复杂。因此，各项法规制度的配合对各方权责的约束至关重要。在剥离融资平台公司政府融资职能的过程中，对于地方政府融资平台举借的地方政府性债务，通过新的协议安排、债务重组等方式，明确债务归属。地方政府通过PPP项目对企业注资、实施财政补贴等，新发生或有债务如涉及为某项债务提供担保的，应当根据担保合同依法承担相关责任。
作为债权人的银行等相关金融机构向地方政府提供融资、获取担保等，也应当遵照法律法规和银监部门的监管规定。不符合法律规定的借债和相关担保将不受法律保护，由金融机构自行承担风险和损失。金融机构或其他投资机构违规提供政府性融资的，还应追究相关机构和人员的法律责任。
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