【作　　者】
曹俊勇1（博士），张乐柱2（博士生导师）

【作者单位】
1.江门职业技术学院经济管理系，广东江门529000；2.华南农业大学经济管理学院，广州510642

【摘　　要】

  【摘要】供给侧结构性改革背景下，为了提高我国财政支农资金使用效率，将系列年份数据作为决策单元，利用DEA模型对我国财政支农资金效率进行测度。结果表明：我国财政支农资金整体配置效率不高，DEA有效的年份仅有11年，占总样本年份的45.83%，不足一半；非DEA有效年份为13年，占比54.17%。为此，我国财政支农资金路径优化方向应该从资金的供给、整合与多元投入格局着手。
【关键词】财政支农资金；效率评价；路径优化；配置效率；多元投入
【中图分类号】F832.36      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）17-0108-5一、问题的提出
当前，国家正在大力推进供给侧结构性改革，这是适应和引领经济新常态的重大创新。其重点在于提高供给质量，扩大有效供给，解决需求端的问题。在金融领域，供需关系不平衡的主要表现就是针对“三农”的高质量和有效率的金融供给不足。过去主要强调需求，忽视了供给的有效性。随着供给侧结构性改革的推进，财政支农资金效率问题逐渐受到诸多学者的关注。
国内学者的研究主要集中在两个方面：其一，财政支农资金使用效果。多数学者研究认为我国财政支农资金效率普遍偏低。何军等对我国31个省的财政支农资金效率进行了评价，实证结果显示尽管支农资金逐年增加，但其使用效率不高。王银梅等通过理论与实证分析得出我国财政支农资金在规模、使用效率和结构方面均比较偏低的结论。李琳通过实证研究表明，政府应该着重提高财政对农业科技三项和农业基本建设支出的使用效率。王谦等研究表明，我国28省财政支农效率均不高，并呈现不同程度的下降趋势，各省差异化也比较明显。杨伯坚研究表明各省和粮食主产区技术进步指数比较高，但多数省份技术效率偏低。方鸿通过对我国2005 ~ 2008年各地区政府财政支农资金效率进行测度，发现我国各地政府支农资金使用效率不高，不同地区之间使用效率差异不是很大，但有逐渐好转的趋势。厉伟等对2007 ~ 2011年的财政支农资金效率进行了分析，研究表明我国财政支农资金效率整体呈现下滑趋势，但在样本期间内，每年的效率值有所好转，并且财政支农效果逐步改善。
此外，不少学者采用省份数据对财政支农资金效率进行了研究。许楠以河北省为例，采用时间序列数据DEA模型对财政支农资金效率进行评价并得出河北省财政支农资金效率偏低的结论。周红梅等以湖南省为例对财政支农资金效率进行评价，结果表明湖南省近年来财政支农资金效率不高，但有不断提升的趋势。邹帆等对广东省财政支农资金效率进行了评价，研究表明广东省大部分地区财政支农资金效率普遍偏低。但财政支农资金效率评价方法多样。何军等采用面板数据DEA模型对我国31个省的财政支农资金效率进行了研究。王谦等运用三阶段DEA模型对财政支农支出效率进行测度。杨伯坚基于省级面板数据的DEA-TOBIT两步法对我国财政支农绩效进行了分析。
通过对已有文献的梳理可以发现，现有文献多数采用面板数据进行分析，并且数据比较陈旧，即使个别学者采用时间序列数据进行分析，研究也不详尽。在研究方法选择方面，国内学者多数采用了DEA模型，但不同学者选择的投入与产出指标存在较大差异。本文在借鉴已有成果的基础上，结合供给侧结构性改革大背景，选取时间序列数据，分析我国第二次和第三次农村金融改革后国家财政支农资金的配置效率问题有着重要现实意义，可为财政未来支农途径和方向提供参考。
二、我国财政支农政策更替
我国经济建设的实践证明，“三农”的发展离不开政策与财政投入。新中国成立以来，我国财政支农政策在党与国家的战略部署下，随着社会经济的发展不断演变，整体上可分为以下六个阶段：
第一阶段（1949 ~ 1958年）：该阶段属于社会主义改造时期，农业作为国民经济的主导产业需要大力扶持，当时我国财力还比较薄弱，国家为了稳固政权，对农产品从合作社到人民公社均实行统购统销政策。国家财政对农业的扶持主要体现在恢复农业生产方面。
第二阶段（1959 ~ 1978年）：我国社会主义改造基本完成，逐步确立了人民公社制度。计划经济体制集中运行，全国人大出台《农业税征收条例》，工农产品价格差严重，仅有少部分财政资金用于农业生产条件的改善。
第三阶段（1979 ~ 1987年）：我国财政支农政策进入全面改革阶段。国家财政支农投入力度大幅增加，中央与地方各级财政部门改革了支农资金的分配方案、使用管理办法、财务管理制度，同时还改进了农业税征收与管理方案，财政支农政策体系逐渐形成。
第四阶段（1988 ~ 1997年）：财政支农力度进一步增大，多层次、多元化、多渠道地增加对农业的投入，尤其是扶持粮食生产，促进了农村经济全面发展。
第五阶段（1998 ~ 2002年）：财政支农政策改革实施阶段。从1998年开始，我国开始实施积极的财政政策，随后又构建了税费改革、财政支出改革以及公共财政改革框架，财政支农投入不断增加，在继续扶持农业抗灾救灾、基础设施建设、农业科技与农村扶贫开发的同时，还加大了对农村税费改革、生态建设的扶持。
第六阶段（2003年至今）：财政支农政策战略转型阶段。“三农”问题作为全党工作的重中之重，逐步得到重视，财政支农改革有了更大突破：一是继续增大财政支农投入力度，同时重视农村基础设施建设。二是改变传统财政支农方式，对农民实行直接补贴，以调动农民的生产积极性。三是农业税制进一步改革，取消农业特产税并逐步取消农业税，财政支农框架基本形式。
随着国家财政支农政策的演变，我国财政支农投入额度也在不断增加，新中国成立至改革开放前期，我国财政支农总额总体呈上涨趋势，但波动较大（见图1）。在1950年我国财政支农支出仅为2.74亿元，到1960年达到小高峰90.52亿元，随后近10年，我国财政支农资金基本没有增加，在55亿元上下浮动，在1968年以后该项投入才逐渐增加。该阶段我国采取的政策主要是以农补工，对农业重视程度不足。

改革开放以来，农业逐渐得到重视，财政涉农支出也连年增长（见图2），投入力度也不断增大，财政支农支出的绝对规模也在逐年增大，在1979年该项支出为150.66亿元，到2003年该项支出已达到1754.45亿元，增长了10倍之多，截至2013年，该项支出达到13799亿元，比2003年增长近7倍，比改革开放之初增长了90倍之多。由此可见，改革开放以来，国家支农政策的调整与财政支农力度的增大，对农业的发展功不可没。但是，也正是在这种财政支农政策的演变过程中，我国城乡收入差距逐渐扩大，“三农”问题也逐日凸显。这些问题与我国财政支农的实施过程密不可分，与财政支农资金使用效率关系密切。
三、实证分析
目前我国采取了诸多支持农业发展的措施，也实施了许多财政支农惠农政策，如粮食直补、能繁母猪补贴等，这些政策在惠农的同时还存在制度性缺陷，也与市场资源配置机制存在冲突，而金融资源的有效配置有助于其他经济资源效用的更有效发挥。因此，需要分析财政支农资金效率，查找原因，破除制约，优化财政资金的使用。目前，我国已经进入以工补农的发展阶段，增加对“三农”金融资源的投入我国经济发展的重大战略。通过对农村金融的改革，促进农村资金要素的帕累托改进，提高财政资金配置效率，对当前“三农”发展有着重要意义。
1. 评价方法和模型选择。通过以往学者研究成果可以发现，关于财政支农资金效率评价最常用的方法是数据包络分析（DEA）法，该方法通过选定一些决策单元，根据一定投入与产出指标测算研究结果，该模型如下：
评价DMU-j0的DEA模型（C2R）为分式规划（h0为DMU-j0的效率指数；x0= xj0，y0 = yj0，1≤j0≤n）：
[maxuTy0vTx0=h0uTyjvTxj≤1,j=1,2,…,nu≥0,v≥0,u≠0,v≠0]
利用1962年Charnes和Cooper对于分式规划的C2-变换（t=        >0，ω=tv，μ=tu），即：
（PC2R）[max μTy0=h0ωTxj-μTyj≥0,j=1,2,…,nωTx0=1ω≥0,μ≥0]
若（PC2R）存在最优解ω0，μ0满足ω0>0，μ0>0，h0=μ0y0= 1。利用（PC2R）来判别DMU的DEA有效性并不直接。考虑（PC2R）的对偶规划问题，则有：
（DC2R）
利用线性规划的对偶定理和紧松定理，得到关于DEA有效的等价定义。
当θ=1且s+=s-=0时，决策单元j0为DEA规模有效和技术有效；当θ=1且s+≠0或s-≠0时，决策单元j0为弱DEA有效；当θ<1时，则决策单元j0为非DEA有效。可见，决策单元j0的生产活动在技术效率上不是最佳，在规模收益方面也不是最佳。
2. 评价指标与数据的选取。运用数据包络分析法测度财政支农资金效率需要选择相应的指标，笔者根据以往学者的研究经验，结合相关数据的可得性，分别选取财政支农支出与第一产业从业人员作为投入指标，选取农村居民人均纯收入、第一产业国内生产总值与农村居民恩格尔系数作为产出指标。具体指标与说明见表1。

3. 我国财政支农资金效率评价结果及分析。本文采用时间序列数据进行分析，将我国财政支农资金系列年份作为模型决策单位，通过年份对比分析每年财政支农资金的使用效率情况，对数据的测度主要采用DEA软件P 2.1，评价模型为CCR，测算结果见表2。

实证结果显示，我国财政支农资金整体配置效率不高，DEA有效的年份仅有11年，占总样本年份的45.83%，不足一半，非DEA有效年份为13年，占比54.17%。从农村金融改革的不同阶段来看，1990 ~ 2001年，DEA有效年份为6年，占比50%，非DEA有效年份为6年，占比50%，说明DEA有效年份与非DEA有效年份对等。2002 ~ 2013年，DEA有效年份为5年，占比41.67%，非DEA有效年份为7年，占比58.33%，说明我国财政支农资金效率比上阶段有所下降。尤其是2008年以来，除2013年DEA相对有效之外，2008 ~ 2012年均为非DEA有效。这与美国次贷危机以来4万亿元财政资金的应对性投入是否有关值得探讨。因此整体来看，我国财政支农资金配置效率呈下降趋势。我国实施农村金融改革以来，农村经济整体水平有所提高，农民收入有了一定改善，农村市场金融需求主体在不断发生变化，对金融的需求也随之改变，如果财政支农资金配置依然保持传统方式，必然会造成本来就紧缺的财政资金的浪费，农村经济发展也会受到阻碍。
4. 财政支农资金使用效率个案调查。资源配置效率是经济学研究的核心内容之一，包含宏观与微观两个层面：在宏观方面主要通过整个社会经济制度安排得以实现，在微观方面主要指某种资源的使用效率。资金通过资本市场流向行业和企业，进而促进经济发展。资金配置是资源配置的核心。对于农村经济发展来讲，财政支农资金的配置与使用是农村经济发展的关键环节。前面笔者从宏观方面对财政支农资金的使用效率进行了测度，那么在微观方面，财政支农资金的使用情况如何？因数据的获取比较困难，本文以江门农业“政银保”项目为例探讨财政支农资金使用效率问题。
2015年7月，笔者走访了江门市农业局、江门融和农商银行与人民财政保险江门分公司，了解该项目的具体运作情况。江门农业“政银保”项目在2014年正式实施，明确规定了合作贷款对象，具体包括江门市级以上农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场与种养大户等新型农业经营主体。江门市财政局通过出资1100万元联合银行与保险公司撬动1亿元的金融资本扶持农业发展。数十倍的放大了财政支农扶持资金，在资金使用额度方面有了重大突破。然而，银行在选择放款对象时却有了很大偏差，1亿元的资金配置基本上集中在市级以上优质的农业企业，获得贷款扶持的家庭农场仅有1户（江门家庭农场有64801户），额度100万元，占比极少。专业大户与合作社均未涉及。银行选择贷款对象的偏离必然会影响资金的使用效率。我国财政支农资金使用结构的偏差也是造成其使用效率低下的重要原因。
四、我国财政支农资金存在的问题
1. 投入额度偏低。1990 ~ 2013年，我国财政支农资金投入总额尽管有了明显增加（见图3），从1990年的307.74亿元增长到2013年的13792.76亿元，增长了近43.82倍，但财政支农资金与我国财政支出相比还存在很大差距。1990年我国财政支出为3083.59亿元，到2013年增长到139744.26亿元，增长了44.32倍。从财政支农资金人均量来看，2013年最高，但也仅有2120元，这与农业发展需求明显是不对应的。在大力发展农业的今天，我国财政支农资金如果不能大幅度地提升，很难满足农业的快速发展需求。
同时，我国财政支农资金投入额度偏低，还表现在国家涉农财政支出所占比例方面。从图4可以看出，我国财政支农资金占财政总支出的比例不足10%，1999年之前还有少数几年超过10%，1999年之后虽然总体呈上升趋势，但均停留在10%以下。2003年最低，财政支农资金仅占财政总支出的7.12%，达到低谷。2003 ~ 2006年波动较大，2006 ~ 2009年财政支农资金所占比例快速上升，2009年后呈现缓慢上升趋势，但不超过10%。
2. 未能充分发挥资本功能。从我国财政支农资金的配置来看，其在农村生产领域的投入普遍偏低，大量资金被挥霍浪费或被悄悄转移至其他地区或行业，真正流入农村需求者手中的资金寥寥无几，用在业生产领域的资金就更少了。同时，财政支农资金使用较为分散，尤其在农业方面比较明显，用于农业的投资范围太过广泛，既包括农业科技支出、农业综合开发等，又包括农业基本建设与农业生产支出等。财政支农资金使用的偏差直接影响其使用效果。
3. 扶持对象不够精准。我国财政管理体制不够科学，导致扶持对象不准确，不能根据农户实际需求分配资金，平均分配、人人有份的思想制约了财政支农资金功能的发挥，直接影响到财政支农资金的使用效果。传统小农土地细碎化现象严重，生产方式较为落后，对资金的需求较小，而现代新型农业经营主体一般具有一定规模，对资金需求较为旺盛，财政支农资金的平均主义导致无资金需求的传统小农拿到补贴后挥霍浪费，另作他用，而急需资金的新型农业经营主体因资金不足无法扩大再生产，导致财政支农资金使用效率低下。
五、我国财政支农资金的优化路径
1. 加大财政支农资金投入力度，明确扶持对象。资金投入是“三农”发展的基础，将财政资金适度向“三农”倾斜，增加投资额的同时提高财政支农支出占财政总支出的比重，建立财政支农资金的长效稳定机制，明确国家财政支农的主体地位，随着经济的发展不断加大支农力度。同时，做到精准扶持，将有限的财政资金真正用到农业发展中，配置时应该首先向代表农村先进生产力的现代农业倾斜，鼓励农业规模化生产，杜绝资金浪费现象。
2. 整合财政支农资金。财政支农资金的使用没有达到理想效果，这与支农资金的分散使用有着密切关系。财政支农资金使用的分散性使得投入目标多元化、管理多部门化，难以形成凝聚力，结果往往是大事难办成，小事重复做。因此，财政支农资金的整合是对现有分散支农资金的集中使用，由“直补”改为撬动保险、担保等金融杠杆，进而推动金融信贷资金的普惠，是我国未来财政支农的调整趋势和方向。通过部门的交叉、资金渠道的融合、资金类别的调整，将不同渠道、不同层次、不同方面的财政支农资金进行重新整合，形成“乘数效应”，扩大资金使用倍数，发挥资金最大效益，这样才能得到事半功倍的效果。
3. 构建政府主导的多元投入的支农资金格局。农村基础设施建设、农村新型产业培养是发展现代农业、促进农业可持续发展的基础。加大农业科技投入，推广科技在农业中的运用和新农村建设等都需要大量资金。因此，针对农业、农民生产生活以及农村公共产品和服务特性，建立以政府为主导、其他社会主体共同参与的多元化投资格局十分重要。政府可以根据农村具体建设项目特征，发挥财政支出的引导作用，通过财政投资补贴、补助、担保等方式，吸引农户、社会资本市场等主体投资农业。此外，政府可以利用财政支出向金融机构担保或给以贴息等方式，引导并鼓励金融机构向农业、农村、农民贷款，尤其要对代表现代农业发展方向的新型农业经营主体进行扶持。

主要参考文献：
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王谦，李超．基于三阶段DEA模型的我国财政支农支出效率评价［J］．财政研究，2016（8）．
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张乐柱，曹俊勇．农村金融改革：反思、偏差与路径校正［J］．农村经济，2016（1）．