【作 者】
郎付山（副教授）
【作者单位】
河南理工大学财经学院，河南焦作 454000
【摘 要】
【摘要】内部控制与高校网络治理之间具有共同的理论基础，存有双向的逻辑互动关系以及交叉融合的发展演进路径，但也存在着一定的差别。根据高校网络治理的复杂特征，通过强化顶层设计、审视角色定位、推动信息公开、突出内部审计作用等渠道推进内部控制建设已经成为高校健康发展的必然选择。
【关键词】高校；网络治理；内部审计；内部控制
【中图分类号】G647 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2017）16-0023-4我国高等教育取得了举世瞩目的成就。一方面高校的自主权利越来越大、责任越来越重；另一方面，人民对教育的关注度越来越高，高等教育利益相关者增多，政府、学校管理层、教师、学生、学生家长、校友和社会用人单位等都是高校治理的主体或潜在主体，他们的利益诉求呈现出多元化发展趋势，并且都期望实现自身潜在利益最大化。同时，教育领域腐败案例如违规招生问题、贪污挪用科研经费问题、师德师风建设问题时有发生。从中央纪委监察部网站公布的数据来看，仅2015年就有34所高校的53名领导被通报。“象牙塔中的腐败”导致人们在价值取向方面更加关注高校内部控制体系建设问题。高校作为典型的利益相关者组织，其治理越来越向网络治理方向演进，探讨高校网络治理规律，根据网络治理特点，强化内部控制建设也成为高校健康发展的必然选择。
一、高校网络治理内涵及复杂性
梳理分析国内外高校发展历史可以看出，作为上层建筑的高校治理与生产关系发展和治理模式更新相向而行，无论什么样的治理模式，都与经济发展状况和社会文明程度密切相关。随着知识经济时代的到来以及网络、信息技术的快速发展，当今中国经济和社会发展已经深深嵌入技术网络、社会网络和组织网络之中。高校作为整个社会网络的一个节点正逐步走向社会中心，其功能定位也逐渐从支持服务向服务和引领同步转变。作为与科层和市场相对应的新型治理模式，网络治理顺应了经济社会发展的新需求和高校治理模式的新变化。
在制度经济学中，网络是和市场、层级并列的资源配置方式。网络治理最早由美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯提出，其后许多学者从不同视角对网络治理的概念、治理目标、治理机制、治理绩效等进行了研究和探讨。在网络治理概念方面，Jones等（1997）认为，网络治理是为适应复杂多变的内外环境，以一定契约为基础，而形成的持久和结构化的自治组织集合，其理论基础主要包括任务复杂性、资产专用性、环境不确定性和成员之间的交易频率。孟韬（2011）将大学网络治理定义为“大学内外部网络中的多种主体，长期通过社会关系互动、协商，形成信任和合作的过程”。康乐等（2015）在研究大学社会责任履行模式时，认为随着社会发展，大学逐渐形成一个广阔的责任履行网络。不同学者对高校网络治理的概念界定并不完全相同，但都认为网络治理是一种新型的高校治理理念与治理机制，致力于妥善处理多元异质的网络主体间的相互关系，促进国家、社会、师生、校友、企业等利益相关者之间良性互动与彼此合作。
高校具有诸多利益相关者，其治理主体之间的开放包容、合作互补、互动交换已经成为常态，其治理体系和治理结构也体现着自身独有的复杂性特征。高校网络治理领域具有不完全竞争性。学校与一般生产服务企业的付费机制不一样，市场上产品交易是事后付费，消费者可以根据自己的喜好和产品质量优劣随时做出选择，从而倒逼企业改进生产方式、提高服务质量。教育服务则为事前付费，学生一旦通过国家高校招生考试进入某所高校，就会被动或主动地接受该校的治理理念和治理文化，自由选择的可能性很小，退出高校治理网络的成本却极高（杨志刚等，2016），教育领域不完全竞争特征明显。
高校各个网络节点的权力和地位具有不平等性，各权力主体间具有错综复杂的网络式互动关系。随着社会价值的变迁，师生关系发生了很大的变化，教与学对应型师生关系和管理与被管理的权威型师生关系虽然有所弱化，但是平等性仍是构建和谐师生关系的强烈诉求。学校的学术权力中心、行政权力中心、学生权力中心、群团组织权力中心之间利益关系交叉，教授治学、民主管理、依法治校的愿景还未完全实现。由于治理主体的知识背景、利益诉求、视角和侧重点的差异，责任担当不同，再加上有限理性的存在，极易导致高校在不同网络节点采取不同的治理机制，不同部门和层级又会出台不同的治理措施，形成碎片化治理格局，容易产生“内部人控制”问题，使高校面临不同程度网络治理失效的困境。
高校内外利益关系复杂，它不仅有巨大的办学规模和不同管理层级，而且也承担着社会各界的多元需求与不同关切（罗志敏，2015）。在高校内外网络结构中，渗透着知识、学术、权力、信息、信任、情感等有形因素和无形因素，高校网络治理结构不仅体现着政府教育部门主导、社会第三方客观评价以及用人单位的动态需求，也暗含着党委领导、校长负责、教授治学、依法治校和民主管理，涉及不同利益相关者的互动关系。
构建高校网络治理机制需要多方参与，也受多方力量影响，与政治、经济和文化等环境密切相关。同时，高校具有自身学术独立性和自组织、自发展的功能，不会轻易被某一方力量所左右和主宰。高校的网络治理体现了不同治理主体之间的跨层次合作，不同层级之间上下级概念进一步淡化，大学校长与教授之间是平等协商合作的关系，而非上下级的管理与被管理关系。治理受益的主体包括政府、学生家长、企业、社区、社会等。高校的治理监管，既是政府的职责，也是社会相关主体的权力，师生申诉和社会监督投诉平台建设、高校信息公开都是提升高校网络治理效果的基本要求（杨志刚等，2016）。
二、高校网络治理与内部控制的内在逻辑
首先，高校网络治理和内部控制都是由于委托代理关系和信息不对称现象的存在，为有效解决逆向选择、利益冲突和道德风险而采取的制度设计（梁捷，2015）。网络治理强调科层、市场和社会机制的协调运作，突出多元主体参与，本质是提高决策科学性的过程；目标是为了平衡学科建设、人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新等多维管理关系，最终实现高校发展的战略目标。高校内部控制源于财务舞弊事件，主要着眼于预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、基本建设项目管理、合同管理六大主要经济活动。细化必要流程设计，完善管理控制，能有效规避财务风险，推动高校科学发展。
其次，高校网络治理和内部控制存在一定的双向逻辑关系。内部控制是网络治理的关键节点，在网络治理过程中，由于网络治理主体自身理性的存在，在协商过程中为获取自身利益或使小集体利益最大化而讨价还价，高校应该向利益相关者提供真实完整的信息，并及时收集改善治理的有效反馈意见，识别、评估潜在风险，这就需要高校具备完善的内部控制为其识别、防范和化解各种风险。内部控制是网络治理的延伸和先决条件，在现代大学建设中不可或缺，内部控制目标的实现是网络治理的基础和保障，两者在实施方式上相互借鉴、相互依存、相辅相成。
最后，高校网络治理和内部控制的发展演进路径交叉融合。网络治理是不同利益相关者博弈达成的均衡状态，内部控制同样是委托人和代理人之间博弈的均衡集合点，两者在博弈均衡过程中实现螺旋上升的演进发展。高校利益相关者随着办学规模、办学层次的变化而逐渐增多，帕累托改进难度逐渐增大，要求高校必须顺应社会发展趋势，在制度安排上从管理到治理再到网络治理。由于高校内外环境发生改变和网络治理规制的发展，延续原有的内部控制就会增加交易成本，难以满足不同治理主体的多元利益诉求。此时，高校就会探索新的控制模式，推动内部控制从合规阶段向创新阶段发展，高校网络治理和内部控制在相互适应和相互促进中实现“均衡——调整——再均衡”的螺旋式上升（叶陈刚，2011）。
但是，高校网络治理和内部控制也有一定的区别。一是两者的主体不完全相符，网络治理强调多中心的公共行动，既包含内部治理也体现着外部治理，是一个多层次的交互式治理模式；而内部控制主要侧重于内部利益相关者的制约平衡问题。网络治理主体比内部控制主体涵盖的范围更宽，高校网络治理需要多方参与，也被社会、政府、第三方评价等多重力量所主导，不仅要承受内部压力，还要满足外部期望，既要承担政治责任、社会责任，又要承担学术责任。二是网络治理的内容要比内部控制的内容更广，它着重于对信息流、人流、物流和治理方式、治理手段的综合统筹，而内部控制侧重于对高校经济活动风险进行防范和控制。三是网络治理突出治理主体之间的平等性，增强不同治理主体的嵌入度，通过协商和沟通，产生协同效应，实现多元化和多层次的治理格局；而内部控制更多地体现制约和制衡机制，发挥流程控制作用，建立事前、事中和事后的相互制约机制，以有效防范舞弊和腐败。
三、网络治理视角下的高校内部控制建设
1. 强化顶层设计，突出网络治理的关键主体作用。高校内部控制是对权力的制约规范，涉及学校治理结构、治理效果、治理流程、信息技术等方面，需要统筹推进。单纯依靠财务部门或其他二级部门是无法完成内部控制建设的，必须由高校最高决策机构——党委进行顶层设计和统筹推进工作。内部控制建设是“一把手工程”，高校主要负责人是内部控制建设的“第一责任人”，所以高校内部控制建设必须得到高校决策层和主要负责人的有力支持。
高校应该成立由财务、审计、纪检监察等部门组成的内部控制建设领导小组，高校主要负责人任领导小组组长，统筹、组织和协调高校内部控制建设工作，对内部控制体系建设方案做出前瞻性的整体规划和顶层设计，明确组织、人事、科研、纪检监察等高校治理关键主体在内部控制建设中的职责与权限。将内部控制建设纳入高校年度目标考核体系，强化高校主要负责人在内部控制建设中的组织领导、推动落实、宣传教育和示范带动责任，并组织跨部门风险评估，促使他们主动参与高校内部控制建设，能以身作则，严格遵守各项内部控制制度，发挥关键少数的特殊作用（晚常青，2011）。
2. 对接社会发展，顺应网络治理新需求。高校是一个开放的系统，是社会大网络的一个基本节点，承载着社会各界的多元需求和不同关切，需要通过与外部环境的资源和信息互动，实现高校发展和社会责任履行的动态平衡。内部控制作为高校治理的基石必须重新审视自己的角色定位，寻求与经济社会发展的有效链接方式。高校的内部控制效果能促进高校适应经济社会发展的新需求。
高校作为介于企业和市场之间的典型利益相关者组织，必须从从严治党、强化党风廉政建设的角度科学设计内部控制制度，全面分析预算管理流于形式、采购归类随意混乱、资产管理缺乏足够重视等现实问题（朱晓婷等，2017），建立专门的预算工作委员会，统筹年度预决算；构建由高校资产管理委员会、资产管理办公室及资产使用部门组成的三级资产管理体制，优化资产配置；细化重大经济活动业务流程，确保不相容岗位分离；强化法律咨询和风险评估功能，规范各项经济行为；发挥纪委的监督、执纪、问责作用，突出对高校内部权力运行的制约和监督，努力实现权责对等、失责必究的良治效果。高校还必须做好预防和教育工作，承担好属于社会网络节点应该履行的本职责任，减少腐败存量、遏制腐败增量，通过科学的内部控制将权力装进制度的“笼子”，以适应高校网络治理新需求。
3. 综合协调，构建多元共治新格局。内部控制设计既要考虑经济学的“多中心”思想，又要兼顾物理界的“协同学”内涵。内部控制建设领导小组要发挥牵头抓总、综合协调功能，根据教师、学生、家长、社会等诸多利益相关者的潜在治理需求，发挥学术权力中心、行政权力中心、学生权力中心、群团组织权力中心的比较优势。对高校经济活动的决策、执行和监督进行全过程控制，并定期召开内部控制运行效果分析研判会议，建立科学的沟通协调机制。通过相互博弈、相互牵制、相互监督、相互调适、共同促进，积极推动经济活动相关主体之间树立多元共治理念，努力形成高校内部控制的网络格局，避免治理的无序和偏差。同时，坚持两点论和重点论的统一，考虑经济效益和社会效益的配比，突出重要性原则，特别关注预算、采购、合同、工程等重要经济活动，对重大经济风险进行有效防范和管控。
通过完善内部控制制度、明确执行程序、细化实施措施，构建高校内部控制的反应机制、协调机制和决策机制，降低合作中的模糊性、单一性和不可预测性，突出内部控制的系统性、协同性和可操作性。根据高校教学、科研、学科与专业建设规律以及内外环境变化，及时调整内部控制运行机制和实现路径，达到高校协同共治的目的。
4. 推动信息公开，培育内部控制环境。高校内部控制成效很大程度上与信息公开共享程度密切相关，高校内部发生的贪污腐败的主要原因之一就是信息不对称和监督责任履行不到位。信息公开共享，是从科层制管理走向网络型治理的必然选择（童星，2015），是加强内部控制建设的必要条件。高校必须应云计算和大数据发展趋势，将内部控制理念、控制流程、控制方法等要素通过信息化手段固化到信息系统中，建立信息公开共享网络平台，推进学校党务公开和政务公开，使高校内部预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、基本建设项目管理、合同管理、干部人事管理等活动的决策信息、执行信息、监督信息在网络治理节点之间能够相互流动，最大限度地保护利益相关者的知情权。
此外，要加强高校与社会的互动交流，使网络治理主体或潜在主体都能及时了解学校运行状况，清楚学校基本规章制度，并对学校各项经济活动产生的不同信息进行收集、分析、判断，从而做出理性决策，做好事前、事中和事后控制，防止逆向选择和贪腐现象的发生。高校还应不断健全信息传递机制，变单项的灌输性传递为互动性的主动传递。高校领导层和一线师生之间、学术中心与行政中心之间、职能部门与基础院系之间的信息能够及时互换，形成网状的信息传递网络平台，使广大教职员工理解内部控制、支持内部控制、服从内部控制，从而营造良好的内部控制环境。
5. 强化内部审计，健全内部控制监督体系。内部控制依赖于人的设计、执行和维护，高校内外利益主体关系复杂，不同利益主体的道德水准和文化素养不同，在涉及利益调整重组时，个别主体会为了谋求私利而逾越内部控制制度，导致内部控制失效。因此，必须在做好自律教育的基础上，强化他律作用，通过完善师生投诉制度、建立监督投诉平台、健全投诉和举报机制，构建利益相关者共同监督体系，形成决策、执行、监督的闭环机制。在监督路径和方法上要切实发挥内部审计的识别、防范和化解风险以及审查评价内部控制的功能，把内部审计、内部控制和网络治理融嵌到一起，协同促进高校战略目标的实现。
在内部审计部门层面，应不断拓宽工作领域，系统梳理重要业务流程、容易出错的环节和关键控制点，对高校内部控制建设进行事前、事中和事后的全面监督检查，定期或不定期检查高校管理体制和运行机制的建立与运行状况以及内部控制关键岗位和人员的设置情况，及时发现内部控制存在的问题、缺陷，对内部控制的有效性进行评价，督促高校管理层进行整改，切实发挥内部审计确认和咨询的增值功能。此外，内部审计部门要突出监督与服务并重的功能与职责定位，把监督的对象看成服务的对象，在监督中实现服务，在服务中体现监督，不仅要揭露问题，更要通过沟通交流，分析原因、查找源头，为完善高校内部控制制度提供建设性建议。
在高校管理层面，首先要强化内部审计的独立性建设，探索成立学校审计委员会，直接对党委负责，赋予内部审计部门充分的履职尽责权力，提高内部审计的权威性。其次，应充分发挥人才集聚优势，培育专业化的内部审计队伍，使他们既懂财务、审计、预算、基建、计算机等必备知识，又熟悉人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新的基本规律，更要了解高校治理中的风险点和薄弱环节。最后，要加大内部审计报告的公开力度，主动接受社会、师生和家长的监督，对内部审计结果的利用做出详细规定，切实提高内部审计结果的利用效率。建立健全公开承诺和审计问责制度，及时化解风险隐患，充分发挥内部审计与风险管理的协调、整合功效（孙文刚，2016），形成外部监督与内部监督相得益彰的内部控制实施保障体系。
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