【作　　者】
王佳宜

【作者单位】
西南政法大学国际法学院，重庆401120

【摘　　要】

    【摘要】合理的财政规模包括形式公平和实质公平两层含义。形式公平是指财政规模在大小上的适度、合理；实质公平是指财政规模不仅符合“最适财政规模”的外观，还符合财政收入和财政支出意义上的公平。因此，在研究财政规模对收入分配的影响时，应从财政规模、财政收入和财政支出三个方面考虑。针对纳税人收入分配不公的现状，财税法应当结合财政规模形式公平和实质公平的要求，以衡平理念和财税法治为手段和目标，实现在收入分配领域的有效规制。
【关键词】财政规模 ；收入分配； 衡平理念； 财税法治
【中图分类号】F810.4      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）06-0101-6一、引言
改革开放30多年来，中国经济实现了奇迹般的飞跃，但是非均衡的经济模式导致社会财富呈现出向政府集中的态势，在不少地区或行业，居民收入增速跑不过GDP增速，GDP增速跑不过财政增速已经成为一种常态。而且，我国还广泛地存在着强制完成税收指标的问题，主要涉及增长性指标，即上级政府要求下级政府财政收入增速必须高于GDP增速多少百分点，并一层层往下追加任务。与此同时，我国的居民收入基尼系数已经连续多年超过国际公认的0.40贫富差距警戒线，即使近几年该指标呈现出下降态势，也仍在0.40以上。在社会贫富悬殊、两极分化严重的背景下，不合理的收入分配格局已经成为影响中国政治稳定、经济发展以及社会和谐的关键性问题。
社会政策学派财政学的集大成者阿道夫·瓦格纳认为，整个社会是由政治、经济和社会三个子系统构成的，而财政恰好是连接这三个子系统的关键。基于财政的重要性，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》赋予了财政新的含义，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。因此，如何利用财税法的工具性价值规制社会收入分配不公、“形成合理有序的收入分配格局”是我国亟待解决的重大课题和时代难题。
二、财政规模对收入分配公平的影响
财政规模是指一定时期内国家对社会财富进行占有所形成的公共资金范围，它反映了国家对社会财富的占有程度和政府活动的界限。由于财政规模是国家和纳税人经济博弈的结果，它对纳税人收入分配调节至少有三个方面的作用：其一，财政规模的边界是收入分配规模，财政规模的大小决定了用于收入分配的社会财富的多寡；其二，财政规模源于国家对纳税人财富的剥离，而剥离规则本身就涉及纳税人收入分配问题；其三，财政规模决定了政府提供公共产品和调节纳税人收入分配的能力。合理的财政规模，即“最适财政规模”，一直是各国政府所追求的公平、正义的目标。
1. 税收的正当性解析。在税收国家，国家的财政收入主要源于税收。关于税收的正当性，学者们说法不一，主要有以下三种观点：①公共需要说，认为国家的职能是为了满足公共需要，增进公共福利，因此，需要通过征税来获得实现其职能的费用；②交换说，主张国家和个人是相互独立的平等实体，个人因国家活动而获利，理应向国家纳税以作为交换，个人给国家税款，国家给个人保护；③义务说，亦称牺牲说，认为个人生活必须依赖于国家的存在，为了维持国家的存在而纳税是每个国民的义务。除此三种主要学说外，还存在经济调节说等观点。这些学说纵然角度不同，但都蕴含了相同的逻辑思路：国家在纳税人同意的前提下，以税收的形式参与社会财富的分配并占有纳税人财产；同时，国家将获得的税收收入转换为“公共产品”提供给纳税人。总而言之，国家课税就是一个“取之于民，用之于民”的过程。但是，这些学说仅仅从理论上诠释了国家征税和国民纳税的缘由，对于国家应该征多少税、如何征税以及征收的税款怎么使用、给谁使用等一系列问题没有解答，从而导致实践中财政规模的边界极其模糊，各类问题层出不穷。
2. 财政规模的形式公平。财政规模的形式公平是指财政规模在大小上是适度、合理的。财政规模对社会经济发展影响重大：财政规模偏小，会导致财政“入不敷出”，限制政府的职能履行，影响公共产品的有效提供，降低社会经济的整体运行效率，纳税人权利保障无从谈起；财政规模偏大，国家超过必要限度获取纳税人让渡的财产就类似于“强取豪夺”，产生滋生腐败的环境，加重社会经济整体运行的负担，直接损害纳税人的利益。
财政规模不是固定不变的，它会随着社会发展、时空变化以及人类认知的变化而改变。例如，早期社会，财政规模以最小为适。基于对国家经费非生产性的认识，人们“倡导轻徭薄赋，反对横征暴敛”，亚当·斯密提出“廉价政府”的概念和“少支轻税”的观点，主张限制公共部门的规模。萨伊继承了斯密的思想，主张“最好的财政计划是最少的开支，最好的赋税是最轻的赋税”。又如，19世纪后期，瓦格纳认为国家的职能应包括发展文化教育和增进社会福利，因此，国家的活动是生产性的，财政支出也是生产性的，主张一国财政支出应随着社会经济的发展而不断扩大。再如，布坎南认为财政规模的大小与纠正市场失灵的公共需要有关，而非政府决策，只有符合社会公共需要的财政规模才是适度、合理的。
新中国的财政规模变化大致经历了三个阶段：建国初期，我国实行高度集中的计划经济和“统收统支”的财税体制，政府俨然“万能之主”，财政规模极其之大；改革开放时期，为调动市场主体的积极性，政府开始推进以“放权让利”为导向的改革，实行“分灶吃饭”的财税体制，财政规模也因此迅速缩小；20世纪90年代，中央财政困难，收支矛盾加剧，为了扭转财政收入占GDP比重及中央财政收入占整体财政收入比重持续下降的局面，中央开始推进分税制财税体制改革，财政规模又开始逐渐扩大。
笔者认为，财政规模在形式上作为社会财富的配置结果，是在一定时期内由一国政府的基本职能决定的，从更深层次上讲，是政府与市场的关系决定的。一个国家财政规模大小是否合适，可以从定性和定量两个方面判断：从定性方面，应当理顺并优化政府和市场的关系，调整社会财富的分配结构，根据公权力领域“法无授权即禁止”的法理原则，合理界定政府职能范围，防止政府在行使职能过程中的“越位”、“错位”和“缺位”现象；从定量方面，必须以定性分析为基础探讨“最适财政规模”及其相关问题。在强制性分配问题上，法律自身并没有能力界定这一限度，这主要是经济学家的职责，但法律对限度的确保却有两方面的功能：一是设定各种有效程序使经济学家所确定的限度合理并予以确认，二是分配方案具体的实施有赖于法律规范（李昌麒，2002）。
3. 财政规模的实质公平。财政收入和财政支出都是公共财政的有机组成部分，其公共财产的属性不会随环节的不同而有所改变。因此，财政规模的实质公平是指财政规模不仅符合“最适财政规模”的外观，还符合财政收入和财政支出意义上的公平。这是财政规模促进收入分配公平更深层次的要求。
（1）财政收入上的公平。财政收入是国家对抽象意义上的纳税人财富剥离的结果，但是其规模大小却是国家对若干个具体意义上的纳税人财富占有的集合。从这个意义上讲，财政规模中财政收入来源的主体结构，即具体纳税人缴纳税款的占比情况，本身就蕴含了收入分配的问题。一种公平地对待所有公民的税制，不仅是基于社会正义的合理诉求，而且是提高税收水平的功能性要求（B.盖伊·彼得斯，2008）。
财政收入上的公平并不是一个孤立的概念，它是一个立体、多维的概念，包含以下两个层次的意义：其一，税制结构的安排应当有利于实现收入分配公平。税负不公对各个阶层纳税人财富状况的影响最为直观，税制结构的不同安排对纳税人收入分配将产生重大影响。在间接税制度中，由于税负具有转嫁性，导致税负的最终承担者并不明确，在这种税制安排下，要实现纳税人收入的公平分配，意义并不突出。在直接税制度中，税负不能转嫁，纳税人自身是税负的最终承担者，其财产因税负而直接减少，在这种制度安排下，考察纳税人收入的公平分配就很有价值。其二，具体税制的安排应当坚持量能课税。量能课税本身就是为了解决税收公平问题，要求纳税人的税收负担和其自身能力相匹配，即具有相同税收负担能力的人承担相同的税负，具有不同税收负担能力的人承担不同的税负，这也是税负的横向公平和纵向公平。量能课税原则中的“能”不应当是一个表层判断，而是一个更深层次的综合性判断，应当考虑与纳税人自身状况和所处客观环境相关的因素，以抛开形式上的平等去追求实质上的平等，因为税法并非征税之法，而是保障纳税人基本权利的权利立法（北野弘久，2001）。
（2）财政支出上的公平。一般从支出规模和支出结构两个方面来考察财政支出是否公平。其中，支出规模合理是财政支出公平的前提，支出结构合理是财政支出公平的保障。从理论上讲，公共财政要求政府以权力为媒介将其所获得的财政收入以提供公共服务的形式返还给纳税人，因此，财政支出公平要求支出规模与收入规模保持一致。但是，如果支出规模和收入规模一致，其支出方向却违背了市场经济的要求和纳税人的实际需要，此时财政支出仅在形式上是公平的，却未必真正公平。因为财政支出结构直接关系到政府利用公共财政的效果，直接或间接地改变了市场资源的配置、影响了社会经济的结构、调节了纳税人的收入分配。尤其是在收入分配领域，财政支出结构的不合理不但不利于优化纳税人的收入分配调节，甚至可能起到逆向调节作用，加剧纳税人之间的贫富差距和两极分化的态势。
公共财政是政府为满足纳税人公共需要而进行的财政收支活动。因此，财政支出必须着眼于社会公共需要，而民生是众多社会公共需要中最受纳税人关注的问题，政府的财政支出应当注重民生支出。民生支出属于公共财政范畴，体现了一定时期内政府的治国理财观，表明政府在进行财政支出活动时向民生领域倾斜。因此，民生支出应当作为政府的一项重要责任和义务。如果在政府的财政支出结构中经济投资或行政管理支出所占比重较高，将严重挤压民生支出的空间，降低政府财政支出的“公共性”，影响纳税人在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房、文化等民生领域的权利保障，可谓是对“最适财政规模”的一种异化。
三、衡平理念：以财税法调整社会分配不公的价值性工具
1. 财税法调整社会分配不公的必要性。财税法是社会财富的分割器，它对于调整分配格局和强化分配公平意义重大。税法要实现公平分配改革成果，至关重要的是要厘清税法赖以存续的宏观经济调控政策对效率与公平原则所持的理念，这不仅是财富再分配重要调节工具的税法重构必须承载的，更是社会主义法制经济必须要解决的重大理论和实践问题（张怡，2007）。根据财税原理和财税法理论，收入分配是财税的基本职能，保障和规范分配行为是财税法的基本职能，整个财税法都是在解决分配问题（张守义，2011）。分配公平不仅是收入分配的基本原则，也是财税法的核心价值（刘剑文，2011）。这些诠释从不同的角度对财税法在分配领域的功能、职能和价值给予高度关注。在我国基尼系数持续超越国际警戒线的常态下，财税法必须有所作为，例如，通过财税法定主义保障纳税人的财产安全和经济自由；通过所得税等税制改革实现全体纳税人平等负税并调节收入分配差距；通过民生支付制度等实现纳税人的基本生活保障。
2. 衡平理念。衡平理念是调整收入分配公平的新思维。衡平税法理论是指衡平权利（权力）和经济资源初始配置，进而达到社会财富公平分配的税法理论（张怡，2012）。衡平税法理论体现了财税法的人本主义精神，通过对弱势群体的倾斜照顾，矫正社会财富分配的不公，实现国家和纳税人以及纳税人相互之间和谐分配社会财富的终极目标。在财政规模公平性问题上，无论是规模本身还是财政收支方面，都应当涵盖对纳税人收入分配不公的调整，因此分配规则的制定变得尤为重要。如果分配规则在调整收入分配时无法体现分配正义的价值，该规则的存在必然会遭到人们的质疑与唾弃；分配规则只有在调整收入分配时能够实现分配正义的价值，才可能受到人们的肯定与赞赏。在衡平理念下，合理的分配规则不会“一视同仁”地对待所有纳税人，因为在已经倾斜的天平两端放上等重的砝码，天平依旧处于失衡状态，唯有在天平较高的一端放上较重的砝码，天平才有可能达到平衡。
在衡平理念下考察收入分配，应当重点关注参与分配主体的收入分配权重配置，提高弱势主体的权重比例，并借助相关制度的综合协调，逐步实现收入分配结果意义上的公平，具体来说：其一，合理界定财政规模，在国家财政可承受的范围内尽可能减少公权力对社会财富总量的侵蚀，以在社会财富既定的情形下提高和保障纳税人收入分配规模；其二，在财政收入上，通过科学的税制结构调整和税收制度安排，在财政收入总量既定的情形下，尽可能降低国家对中低收入群体财产的占有，并将高收入群体和中低收入群体的收入差距控制在合理范围内；其三，在财政支出上，优化财政支出结构，减小城乡、行业之间的差距，在财政支出总量既定的情形下，尽可地将公共资金投入民众关心的领域。
3. 财税法治。财税法治是巩固衡平分配结果的手段。收入分配不公的一个重要原因是非均衡经济模式下“人治”大于“法治”现象的存在。“人治”下权力优先于市场，一旦权力作用于收入分配领域，将把市场应有的分配秩序扭曲得面目全非，因此，用财税法规制收入分配不公时，不但要重视分配规则的创造性，更要重视分配方式的稳定性。衡平理念创造了收入分配公平的先决条件，但如果不将其纳入法治的视野，衡平分配就有名无实，形同画饼，有朝一日，势必得而复失，荡然无存。可以说，在收入分配领域，衡平分配与财税法治是须臾不可分离的，衡平分配是财税法治的前提，财税法治是衡平分配的保障。唯有先衡平再法治，才能实现实质公平，这既是一种原则，也是一种路径。
财税法治一方面要求以法律的形式确定社会财富在国家和纳税人之间的分配框架，尤其是由国家强制性向纳税人收取的收入，无论叫税、费还是基金，都应当法定，即由立法机关主持并以正常的立法程序推进。因客观原因尚未制定法律的事项，立法机关可以做出授权立法的决定，但是必须禁止空白授权和转授权等行为，以限制行政机关在收入分配领域的权力。另一方面，财税法治要求在财政收入和财政支出上强化纳税人权利保护。纳税人不是财税法律关系的调控受体，而是财税行为的平等参与人。整个财税行为的运行都与纳税人利益息息相关，因此，必须充分保障纳税人在财政收入上的税收立法听证权、税收执法监督权以及财政支出中的预算参与权和监督权等权利。唯有内嵌纳税人权利保障的财税法律制度才能作为对社会财富正当处分的依据。
四、财税法规制收入分配不公的实现路径
收入分配不公可能带来突出的政治、经济和社会问题。为此，必须针对纳税人收入分配不公的现实问题，结合财政规模形式公平和实质公平的要求，以衡平理念和财税法治为手段和目标，促进财税法制改革，改变不合理的权力（权利）配置，实现财税法在收入分配领域的有效规制。
1. 财政规模的财税法规制。建立“最适财政规模”不仅要考虑财政规模本身，还要考虑税收转换为公共产品的过程。因为就事论事地讨论财政规模难以最大限度地释放制度的红利，财政规模的确立更应当注重顶层设计的科学性和先进性，以财政分配公平为价值取向，确保财政规模和公共产品在数量层面上的对应关系。一般认为，在税收与福利的排列组合中，可以形成“高税收、高福利”、“低税收、低福利”、“低税收、高福利”和“高税收、低福利”四种模式。其中，“高税收、高福利”、“低税收、低福利”分别是福利国家和自由国家的典型特征；而“低税收、高福利”是国家治理的“乌托邦”，“高税收、低福利”则明显有违公共财政和民主财政的基本要求。只有税收和福利之间同高同低、相辅相成的状态才能称之为适度、合理。从这个意义上讲，法国和新加坡的财政规模都是适度、合理的，其中法国采取“高税收、高福利”模式，它的超额所得税税率高达75%，与此同时，国家也为国民提供高福利，实现了医疗、教育、养老等方面的全覆盖；新加坡为了鼓励国家经济的发展，藏富于民，在实施“低税收”的同时，政府大幅裁剪缩编以降低管理成本，形成“小政府、大市场”的发展模式。然而，我国当前“高税收、低福利”的模式有违社会公平正义，改革迫在眉睫。
笔者认为，要合理确定我国的财政规模，关键在于政府职能定位，而政府职能定位的关键又在于市场与政府的关系。由此，可以对“最适财政规模”进行反向推导：
（1）理顺政府和市场的关系。亚当·斯密的自由主义和凯恩斯主义早已证明“市场失灵”和“政府失灵”的情形都是不可避免的，因此，治国理财需要“看不见的手”和“看得见的手”两者之间的对接与协调。市场和政府不是相互对立、此消彼长的关系，而是相互联系、共生互补的关系。但这并不意味着政府可以替代市场，进入市场能够有效调节的领域。相反，政府应当回避一般性、竞争性和经营性领域，否则就有违公共财政“非营利性”的基本特征。可以说，只有出现市场失灵或市场不能解决的问题时，如提供优质公共产品、维护社会分配公平等，才需要政府行使其职能。
（2）准确界定政府职能。政府职能因时代的不同而改变，公共财政要求市场在资源配置中起决定性作用，将政府活动的边界限定在市场机制失灵的地方，因此，政府在职能范围上应当实现由“全能政府”向“有限政府”的转变。这种转变并非完全排斥政府的经济行为，而是要求政府在尊重市场与自身行为之间找到平衡，尽量缩减政府作用的范围。此外，我国还应当按照“法无授权皆禁止”的法理原则建立政府职能“正面清单”。这份清单既是市场和政府的边界，又是政府职能范围的体现，且其必须根植于法律规则中，因为政府权力总是不甘寂寞，若没有强力限制，势必无限扩张。
（3）以政府职能定位决定财政规模的大小。公共财政要求政府必须坚持弥补“市场失灵”的补充性原则，在本质上是对政府职能范围的一种限制。因此，政府职能范围理应缩减，而财政规模的大小也理应随之缩小，从而提高纳税人在社会财富分配中所占比重，扩大纳税人的收入分配规模。同时，我国区域、行业和城乡之间的经济非均衡发展在客观上需要政府实现财政收入的稳定增长，以提高财政保障和改善民生以及提供公共产品的能力。更进一步地讲，以财税法规制财政规模应当立足于“减税”，尤其应当杜绝税收征管中征收“过头税”和重复征税的现象，但减税目标的设定不能影响政府职能的实现。
2. 财政收入的财税法规制。对财政收入的规制主要依靠税法，根据系统分析理论，税法规制可以有整体规制和个体规制之分。在收入分配领域，整体规制是指各单行税法通过搭配和组合形成税收制度，并以税收制度结构的调整来矫正收入分配不公的状态；个体规制是指各具功能的单行税法以实现自身价值的方式来矫正收入分配不公的状态。
（1）构建以直接税为主的税制结构。当前，我国已成为世界第二大经济体，2015年人均收入约合8016美元，虽不及发达国家，但每年都会快速向上攀升，纳税人的收入和财富已具有相当规模。囿于我国收入分配不公、贫富差距悬殊，具有调节收入分配功能的所得税在税收中所占比例较低，而财产税又几乎处于缺位状态，因此，逐步提高直接税比重并构建以直接税为主体的税制结构迫在眉睫。环顾世界，直接税在发达国家广受青睐，所占比重也相对较高。然而有趣的是，不少西方国家受供给学派减税主义的影响，采用以消费税代替所得税的方法来加强资本积累、并解决“滞胀”难题。其实，直接税与间接税都有存在的正当性与必然性，两者的功能强弱在伯仲之间，只是前者更趋于公平，后者更趋于效率，税制的选择取决于政府对公平与效率的权衡。因此，税制结构的调整绝不能固守某种理论或学说。不过，这并不影响我国进行税制结构优化调整的大方向。
（2）促进税收制度改革。完善具体的税收制度应当立足于主体维度，通过规则的设计对现实中广泛存在的纳税人间的“差异性”予以回应。具体而言，主要包括以下几个方面：
第一，利用流转税实现收入再分配的目标。一方面，借助全面实施“营改增”的东风，调整增值税税率并采用多档税率。对纳税人生活必需品规定低税率或零税率、对奢侈品规定高税率可以在一定程度上缩小收入分配差距。例如，为扶持民生发展，我国增值税规定的13%的税率就是一种典型的低税率制度。不过，采用多档增值税税率有违税收中性原则，而单一档税率又会增加增值税的累退性，因此，我国具体税收制度的设计应立足于基本国情并运用衡平理念，寻求公平与效率平衡的支点。另一方面，利用消费税反向规制奢侈消费、过度消费。目前，我国消费税征收范围较窄，仅对化妆品、小汽车及游艇等15个品类征收，难以发挥其调节收入分配的功能，因此，应当扩大消费税的征收范围，进一步实现其调节收入分配的作用。
第二，加快促进收入分配公平的个人所得税改革进程。当前，我国个人所得税改革已经进入攻坚阶段，其方向是由“分类所得”模式向“综合与分类相结合”模式转型，基本思路包括合并部分税目、完善税前扣除、适时引入家庭支出申报制度和优化税率结构，其目的就是更好地发挥税收调节收入分配的功能。需要说明的是，个人所得税改革不是一个简单的理论问题，也不是以某个国家的做法为样板就能解决的问题，它需要从现实条件出发，一步步推进。它需要考虑在现有条件下，我国采取的方式和所要达到的目的之间的匹配程度。例如，不少学者认为，引入家庭支出申报制度对调节收入分配更为有效。但是，现阶段税务部门是否具备对家庭一切成员的收入进行核算的能力？如果现有条件达不到而贸然进行改革，结果往往不会理想，甚至适得其反。
第三，在其他税种方面，借助沪渝两地房产税试点的经验，进一步推动全国范围内的房产税立法并构建以房产税为中心的财产税体系。此外，可以借鉴西方国家经验，开辟一些新税种，包括遗产税、社会保障税和环境税等，进一步完善直接税体系。
3. 财政支出的财税法规制。在财政支出方面，政府的支出主要包括经济建设支出、行政管理支出和公共服务支出，其中改善并提高民生的公共服务支出最能减小社会收入分配不公。因此，财税法对财政支出的规制应当着力于调整财政支出结构、提高财政资金的使用效率，在降低经济建设和行政管理支出的同时，提高民生支出的比重，包括教育、医疗卫生、保障性住房、社会保障和就业等方面。
（1）优化财政支出结构并加强预算管理。现行《预算法》态度鲜明地提出“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，这标志着政府的所有财税行为均被纳入预算范畴，实现了对政府财政收支行为的有效控制。遗憾的是，现行《预算法》中并没有任何关于政支出结构的规定，需要在未来的立法或修法过程中予以完善。我国政府的财政支出应当尽可能地体现“公共性”并向民生领域倾斜，以回应在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房、文化等民生领域支出不足的问题，具体来说：
一方面，我国可以建立民生支出的稳定增长机制，以保障公共资金向民生领域倾斜，让财政支出成果更多更公平地惠及广大纳税人，充分彰显财税法的衡平理念。同时，《预算法》作为规范、约束政府收支行为的重要法律制度，应当加大对民生支出预算的法治保障，将民生支出贯穿于预算的编制、审批、调整和执行的全过程。对于预算超收部分的使用，法律应当明确规定，一旦出现预算超收的情况，除用于弥补财政赤字之外，超收的剩余部分应当全部投向民生领域。
另一方面，建立民生支出的合理性评价机制。在收入分配领域，对民生的保障最根本的目标就是促进社会公平正义。如果一项民生支出并没有起到对中低收入群体应当产生的效果，这项民生支出就属于“有名无实”。例如，政府投入公共资金建立大量的保障性住房，以改善中低收入家庭的住房问题，然而在项目推进过程中，却因为保障性住房的设计、建设、分配等存在问题，导致其结果与预期相去甚远。因此，有必要制定一套制度化的评价体系，对民生支出进行综合性考量，根据评价结果，在预算中体现民生项目的“有进有退”，切实保障民生支出的合理性。
（2）构建财政支出监督机制并强化法律责任。财政支出属于利益再分配环节，受自利动机的影响，会出现公共资金被挤占、截留和挪用的情况，甚至诱发贪污、受贿等严重的违法行为。随着民生支出的推进，民生领域的财政支出总量将不断增加，可能诱发的违法行为也会增加。因此，必须将财政支出纳入监督视野并落实相关主体的法律责任，以此遏制非法行为，保障用于民生支出的资金落到实处。
财政支出监督体系的构建应当包括人大监督、行政监督和纳税人监督：①人大监督是指全国人大及其常委对政府支出公共资金的全过程进行的监督检查活动，包括支出前的预算审查、支出中的调查跟进和支出后的综合考评。②行政监督主要体现在监察部门和审计部门对财政支出资金在划拨和使用上的监督。纳税人是财政支出的最终受益人，比其他主体更具实施监督的积极性和主动性。③纳税人监督是财政民主的体现，而民主财政赖以形成和生存的土壤就是预算。围绕政府展开的一系列财政支出问题都应当纳入预算的框架内，确保纳税人有充分的知情权、建议权和批评权。此外，制度化的财政支出决策听证会、纳税人质证和询问以及财政支出审计情况公布等都是参与式财政支出的具体体现。因此，必须重新认识纳税人监督权：一方面，参与式财政支出是纳税人监督权的应有之义。另一方面，纳税人诉讼制度为实现纳税人监督权构筑司法防线。目前，纳税人只能对与自己在法律上有利害关系的税务机关及其违法行为提起诉讼，这无疑限制了纳税人监督权的行使范围。可以考虑建立纳税人诉讼制度，即当纳税人认为政府对相应的财政支出没有履行或履行不力时，可以提起公益诉讼。纳税人诉讼作为人民按租税法律主义原则对国家财政支出进行民主与法制统治的手段，其立法化已日益受到各国的重视，并成为租税法律主义在当代发展的最重要表现。
与监督密切相关的就是责任。法律责任是法律运行的最后保障，如果缺失，将会产生严重的后果。必须完善财政支出法律责任制度，否则一切监督都无济于事。在具体的责任形式上，财政支出的法律责任除了他法责任，例如行政法律责任、刑事法律责任，还应当规定或创设一些本法责任，以弥补传统责任形式在解决财政支出责任时的不足，例如劝告、扣减财政支出资金、返还财政支出资金和补足财政支出资金等。

主要参考文献：
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