【作　　者】
韩 静

【作者单位】
东莞理工学院城市学院，广东东莞523419

【摘　　要】
  【摘要】政府绩效评估作为一种实用管理工具，在提高政府绩效、评估政府能力、推动政务公开和民主化的进程中起到了非常重要的作用。经过多年探索，我国已形成了一套固定的绩效评估方法，取得了一定的成效，但也存在着诸多问题。本文运用战略地图和平衡计分卡理论，深入分析审计署特派办绩效评估的现状与问题，构建了战略地图视角下的审计署特派办绩效评估指标体系，有针对性地提出了实施绩效评估应注意的问题，以期为有效建立政府审计机关绩效评估指标体系提供方法借鉴。
【关键词】政府审计机关；绩效评价指标体系；战略地图；平衡计分卡
【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）02-0096-5

一、引言
在政府管理中，政府绩效评估是较为热门的话题。20世纪70年代以来，为有效应对国内环境的巨大变化和经济全球化的猛烈冲击，摆脱政府管理危机、财政危机和信任危机，英美等主要发达国家相继展开了“政府再造运动”，即以政府绩效评估为核心进行的政府改革和治理运动。伴随着行政体制改革的不断深化，我国也逐步开展了政府绩效评估的实践。经过十多年的发展，我国政府绩效评估的相关研究与实践在理念、形式和内容等方面都取得了不错的成绩，但也存在着诸多问题。
二、审计署特派办绩效评估的现状与问题
（一）现行绩效评估体系的主要内容和评估流程
审计署特派办目前施行的绩效评估体系主要是目标责任制，重点评估特派办及其领导班子和班子成员贯彻落实署党组的工作部署和要求、完成年度工作的情况，以及落实党风廉政建设责任制、审计责任制等的情况。在每年年初进行年度考核时，审计署会成立综合检查领导小组和工作小组，工作小组分赴各地的特派办开展民主测评，进行个别谈话和实地了解。在进行量化考核之后，将结果提交人事教育司，经其汇总之后报领导小组审定。根据综合量化总分、实地了解中获得的情况和干部评价意见、署党组派驻地方特派办纪检组组长的意见，领导小组给出特派办年度考核意见，并由人事教育司给出相应的考核等次和奖惩建议。最终由署党组决定考核的结果，由人事教育司进行公示。特派办的年度考核结果划分为优秀、良好、一般、较差四个等次。其中，年度工作成果突出、量化总分排名在特派办前列且群众满意度高的特派办，确定为优秀等次；年度工作成果较为突出、群众满意度较高的特派办，确定为良好等次。在结束特派办的绩效评价之后，领导小组结合其考核结果，最终确定特派办各级干部的考核等次。
（二）现行绩效评估体系存在的问题
1. 整体绩效评估体系缺乏战略思维。一是特派办目前使用的绩效评估体系战略性不强。从综合考核的内容来看，重点在于工作实绩，缺乏从全局角度出发确立的长远目标和愿景，因此，现行的绩效评估体系不具备战略特质。二是在战略的执行方面缺乏力度。特派办根据所属审计范围内工作的需要设置不同的处室，分工化程度比较高，导致每个处室只关心自身的目标，而容易忽视处室之间的协同效应。殊不知，良好组织氛围的构建对于特派办的发展也是至关重要的。
2. 考核内容倾向于内部评价，缺乏外部平衡。从特派办目前的年度绩效考核办法来看，多数量化指标是从组织内部出发进行评价，难以反映广大民众对于特派办的绩效预期。退一步讲，特派办主要负责审计所辖区域内省级人民政府的财政预算执行情况、其他政府部门的财务收支，工作中面对的是组织外部的人员，但是在目前的考核办法中，审计质量方面的考核均由组织内部成员完成。这种考核中内外部评价的失衡，一方面不利于特派办及时有效地提升工作质量，另一方面也不利于组织成员的成长，难以反映真实的特派办绩效水平。
3. 绩效指标的设置欠缺合理性。绩效指标设置的不合理，一是体现在指标体系的不健全方面。在特派办现有的绩效评估办法中，关于业务实绩的评估分占总分的80％（审计成果40分、审计质量管理40分，全部指标共100分），是绩效评估的重点。但评估指标中未提及其他对于特派办同样重要的绩效指标，导致员工、处室之间难以形成合力，降低了目标的导向和牵引作用，同时也抑制了员工的创新热情。二是目前对特派办的绩效评估以定量评估为主，尽管综合考虑了实地了解中获得的情况、干部评价意见等信息，但并没有明确定性考核的方式及其起到的作用。定量指标虽然可以较为客观地评估特派办的绩效，但缺失了定性考核会导致工作中仅以定量指标列出的内容为工作重点，不在定量指标考察之内的工作内容易遭到员工的忽视。
4. 考核流程缺乏常态性。目前，对特派办的绩效评估是以一年为一个评估周期，在展开年度绩效评估工作时，特派办才提交相关的证明材料。这种方式不仅增加了年末绩效评估的工作量，也不利于日常工作的及时改进。档案的管理工作对于审计来说是非常重要的，日常工作中如果可以充分利用信息收集和处理系统，在确保审计工作保密性的同时，又能将项目、档案及时转换成绩效评估的相关信息，不但可以减少年度绩效评估的工作量，又能够及时发现扣分点，从而在今后的工作中及时改正。将绩效考核周期适当缩短，并将评估工作常态化，此举将在无形之中改善组织的绩效，形成可以创造绩效的绩效评估体系。
5. 对绩效评估的结果应用不足。对特派办仅进行了例行的年度绩效评估，并没有将评估结果运用到其他方面，比如在优秀特派办相关人员的晋升上并没有参考绩效评估的结果。如此一来，严重削弱了特派办审计人员对绩效评估的重视程度。
三、战略地图视角下的审计署特派办绩效评估指标体系
（一）绩效评估指标的构建原则及依据
英、美等国在基于战略地图和平衡计分卡构建绩效评估指标体系时，普遍遵循的设计原则可以概括为SMART原则，即：具体（Specific）、可度量（Measurable）、可实现（Attainable）、现实性（Realistic）和时限性（Time bound）。从我国审计署特派办绩效评估指标的构建依据来看，基本依据主要包括以下几个方面：一是现行《审计法》、《国家审计准则》、《审计移送标准》、《审计署若干审计信息管理办法》、《审计署审计质量岗位责任和追究办法（试行）》等相关法律法规以及审计部门工作纪律；二是国内外政府部门基于平衡计分卡进行绩效评估时所使用的指标；三是国内外审计部门的绩效考核指标，尤其是在使用平衡计分卡过程中形成的一些指标。
（二）绩效评估指标体系的内容
1. 使命、核心价值观、愿景和战略。一是国家审计机关的使命。特派办的战略目标服从于审计署整体的战略目标，审计署作为国务院的组成部门之一，其战略目标应服从于国家的发展战略。审计部门的使命可以描述为：有效行使监督权。二是国家审计的核心价值观。刘家义审计长指出，国家审计的核心价值观为责任、忠诚、依法、清廉、独立和奉献。三是国家审计机关的愿景。依据审计工作的特点，国家审计机关的愿景可以概括为：到2025年，成为国家治理和反腐工作的有效工具。四是国家审计机关的战略。审计署的战略目标主要包括：进一步完善中国特色社会主义审计制度；不断更新审计理念；加强审计能力的建设；重视公共关系的管理和协调。
2. 特派办的战略地图。战略地图通过可视化的方法构建了各战略要素之间的因果关系。本文根据战略地图的相关理论和特派办的特点，设计了某特派办的战略地图，具体见下页。
特派办作为政府机构之一，存在的根本价值并不在于财务层面；在顾客层面，审计机关的顾客包括上级审计机关和被审计对象；内部业务流程层面是审计机关绩效形成的直接和重要层面；学习与成长层面是提高审计机关绩效的基石。
3. 特派办的平衡计分卡。从特派办的战略地图出发，根据其工作性质，制定了适用于特派办绩效评估的平衡计分卡，见表1。特派办的平衡计分卡绩效指标的内涵如下：
（1）财务层面。第一，总投入产出比。总投入产出比是指特派办在该绩效评估周期内查出的违规问题资金的总额占同一时期内特派办总成本的百分比。第二，特派办的预算执行程度。特派办应严格遵守《预算法》的相关规定，所有的费用要按照预算严格执行，不得随意超支。
（2）顾客层面。特派办的“顾客”，可以理解为使其审计报告的人，不仅仅是被审计单位，还包括上一层级的审计单位和社会公众。第一，上级审计机关对特派办的满意度。在审计署的组织架构中，特派办对上一级审计机关负责并报告工作。第二，特派办受到的行政复议、投诉或举报次数。特派办应该秉公执法，对所出具的审计意见和决定负责。如果被审计单位申请行政复议成功，表明特派办之前出具的审计意见和决定存在问题，应该将这一指标纳入绩效评估中。第三，被审计单位对审计结果的满意度。虽然特派办对被审计单位起监督作用，但在现代社会和审计发展的背景下，要求特派办将被审计单位也作为一种服务对象，实现审计由“监督型”向“服务型”的转变。
（3）内部业务流程层面。内部业务流程层面是特派办绩效评估中最重要、最直接的部分。第一，审计报告质量达标率。审计项目的最主要成果是审计报告，审计报告质量的好坏决定着审计项目实施的成败，关系着审计署战略的实施结果。第二，审计信息数量。特派办在审计过程中的一个重要成果是审计信息。审计信息主要分为审计要情、审计要目和审计移送处理书三类。第三，审计建议得到执行的比例。优秀的审计建议会被采纳、获得应用和推广，使审计工作转化成真正的生产力。第四，审计质量控制措施的应用情况。审计质量是审计工作的根基，特派办在开展审计工作时必须严把质量关。一般而言，审计计划完成的比例越高，表明审计机关的绩效越好。
（4）学习与成长层面。人才是特派办创造价值的源泉，是实现其战略目标的基石。只有审计人才不断学习和成长，才能确保审计业务有序高效地开展。第一，评估年度审计人员受教育程度提高的人数。审计工作具有很强的专业性，工作任务重且压力大。审计人员的受教育程度越高，在一定程度上具有越高的综合素质。第二，审计人员的经验（审计人员的平均职龄）。审计工作专业性的提高不仅仅依靠审计人员的受教育程度，还依赖于在实际工作中的经验累积。在审计的诸多环节中，需要审计人员根据以往的经验作出判断。第三，评估年度骨干、领军人才以及拥有职业资格证书的审计人员增加的数量。含金量较高的资格证书可以在一定程度上保障审计人员的专业胜任力，而较高的专业能力可以带来较高的审计工作绩效。第四，审计人员对所在特派办工作环境的满意度。组织的环境分为外部环境和内部环境两部分，将审计人员对工作环境的满意度作为特派办绩效评估体系的指标，充分体现了“以人为本”的管理理念，通过分析满意度的调查结果，可以不断改善特派办的工作环境，有利于特派办组织实施变革，有助于其长期发展，最终实现战略目标。
4. 特派办的绩效评估量表。基于特派办的平衡计分卡，本文设计了特派办的年度绩效评估量表。该量表的四个层面与平衡计分卡保持一致。横向的项目包含目标指标、目标值、赋值、得分以及评价主体。赋值是指依据该指标与目标值在组织绩效评估中的重要程度而酌情设定的权重。评价主体是指该项指标具体由哪一个部门或单位负责评价，承担对指标完成情况的认定和打分任务。详细量表见表2。
四、结语
平衡计分卡在审计机关中仍然是一种新生事物，为确保其成功实施，应该注意以下几个问题：一是以明确的战略为绩效评估的导向。审计系统应该明确自身的战略目标，从行动计划、方法步骤转变为期望实现什么结果。二是争取领导的支持与推动。特派办乃至审计系统要为组织成员提供达到设定目标所需的时间、财力、物力和其他资源，平衡计分卡的成功实施离不开高层管理人员持续有力的支持和推动。三是将绩效评估结果与薪酬挂钩。将平衡计分卡与薪酬挂钩可以激励员工，提高员工工作绩效，进而促进组织整体绩效提高。四是提供强有力的信息系统支持。平衡计分卡的设计和实施需要强大的信息系统的支撑，特派办在实施平衡计分卡的过程中需要根据自身的实际情况选择合适的信息系统，支撑价指标体系的构建［J］．现代经济信息，2015（1）．
王学龙，王复美．审计机关绩效评价指标体系构建——以审计署绩效报告为例［J］．审计研究，2015（1）．
郭琪．国家治理视角下审计人员动态培养模式研究［J］．审计月刊，2015（8）．