【作　　者】
陈金波

【作者单位】
浙江万里学院，宁波315100

【摘　　要】

 【摘要】审计质量是政府审计工作的生命线，而供给侧改革是审计质量建设的着力点。当前地方审计在质量建设上存在的问题，既有客观审计体制不完善的因素，又有主观审计质量监控不力的原因。因此，地方审计需把握供给侧结构性改革的核心，适应政府、公众、业界等多元诉求，构筑新型地方审计质量控制模式、地方优质审计产品供给系统、地方审计质量问责体系，以提升审计质量，更好地发挥地方审计监督的效能。
【关键词】供给侧改革；审计质量；监控机制；地方政府
【中图分类号】F239           【文献标识码】A           【文章编号】1004-0994（2016）33-0109-5供给侧结构性改革“从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力，促进经济发展”，重在“三去一降一补”，是“我们党适应和引领经济发展新常态的重大创新”。习近平总书记在2015年底召开的中央财经领导小组第11次会议上为供给侧结构性改革提供了科学指导：“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”在2016年初召开的中央财经领导小组第12次会议上提出了供给侧结构性改革的根本遵循：“加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，使供给体系更好适应需求结构变化。”要求“责任要落实，做到可督促、可检查、能问责”。那么，作为公权力的掌握者和行使者，地方政府在推进供给侧改革中应做什么呢？中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）要求“更好地发挥政府的作用”。如果把审计结果视为“产品”，那么地方审计机关就是审计产品的生产与供给端。要更好地发挥地方审计的作用，就需要以政府审计供给侧结构性改革为重点，拧紧审计质量监控的螺丝，使高质量的供给侧改革主体责任落地生根，为落实地方“十三五”规划提供优质服务。
一、供给侧改革：深化地方政府审计质量建设的内生动力
（一）供给侧结构性改革是提升地方政府审计质量的“助推器”
对于什么是“供给侧结构性改革”，权威人士做出了“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的政策判辨，并运用公式“供给侧+结构性+改革”进行了解读：“供给侧是着力点，结构性是发力点，改革是突破点。”简言之，供给侧结构性改革就是以问题为导向，立足于提高供给质量，运用改革的门径加速结构调整，改良要素配置，扩充优质供给，增强供给侧结构对社会需求变化的灵动性、适应性、科学性，提升全要素生产率，促进经济社会更健康更有劲地发展。基于供给侧结构性改革的地方政府输出富有质量的审计产品，能够专业地管窥地方在实施供给侧结构性改革中出现的矛盾和问题，及时提出针对性整改建议，高效帮助地方政府适应性地调整投入要素、优化供需结构，从而更好地调整地方经济结构和改善地方社会治理环境。因此，供给侧结构性改革是加快地方审计质量建设、提升地方改革质量、促进地方治理升级的助推器。
（二）政府审计质量的螺旋式提升是保障地方供给侧结构性改革的“稳定器”
我国现行《宪法》系1982年颁布的，其中第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”这就要求各级审计部门及履职人员主动适应经济社会发展形势，不息提升审计工作质量。“82宪法”虽历经4次修订，但当时确定的“国家审计监督制度”始终未曾改变并得到螺旋式完善。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）强调：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系。”该决定首次将“审计监督”与“党内监督”等7大监督并列纳入国家权力运行监督体系。这既是顶层设计对审计监督制度的倚重，又是政府审计供给侧结构性改革“从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力，促进经济发展”，重在“三去一降一补”，是“我们党适应和引领经济发展新常态的重大创新”。习近平总书记在2015年底召开的中央财经领导小组第11次会议上为供给侧结构性改革提供了科学指导：“着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率。”在2016年初召开的中央财经领导小组第12次会议上提出了供给侧结构性改革的根本遵循：“加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，使供给体系更好适应需求结构变化。”要求“责任要落实，做到可督促、可检查、能问责”。那么，作为公权力的掌握者和行使者，地方政府在推进供给侧改革中应做什么呢？中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）要求“更好地发挥政府的作用”。如果把审计结果视为“产品”，那么地方审计机关就是审计产品的生产与供给端。要更好地发挥地方审计的作用，就需要以政府审计供给侧结构性改革为重点，拧紧审计质量监控的螺丝，使高质量的供给侧改革主体责任落地生根，为落实地方“十三五”规划提供优质服务。
一、供给侧改革：深化地方政府审计质量建设的内生动力
（一）供给侧结构性改革是提升地方政府审计质量的“助推器”
对于什么是“供给侧结构性改革”，权威人士做出了“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的政策判辨，并运用公式“供给侧+结构性+改革”进行了解读：“供给侧是着力点，结构性是发力点，改革是突破点。”简言之，供给侧结构性改革就是以问题为导向，立足于提高供给质量，运用改革的门径加速结构调整，改良要素配置，扩充优质供给，增强供给侧结构对社会需求变化的灵动性、适应性、科学性，提升全要素生产率，促进经济社会更健康更有劲地发展。基于供给侧结构性改革的地方政府输出富有质量的审计产品，能够专业地管窥地方在实施供给侧结构性改革中出现的矛盾和问题，及时提出针对性整改建议，高效帮助地方政府适应性地调整投入要素、优化供需结构，从而更好地调整地方经济结构和改善地方社会治理环境。因此，供给侧结构性改革是加快地方审计质量建设、提升地方改革质量、促进地方治理升级的助推器。
（二）政府审计质量的螺旋式提升是保障地方供给侧结构性改革的“稳定器”
我国现行《宪法》系1982年颁布的，其中第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”这就要求各级审计部门及履职人员主动适应经济社会发展形势，不息提升审计工作质量。“82宪法”虽历经4次修订，但当时确定的“国家审计监督制度”始终未曾改变并得到螺旋式完善。中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014）强调：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系。”该决定首次将“审计监督”与“党内监督”等7大监督并列纳入国家权力运行监督体系。这既是顶层设计对审计监督制度的倚重，又是政府审计大问题的框架意见》等配套制度进一步具化了“省以下人、财、物统一管理”。当务之急，是要推进中央强化审计监督独立性政策与部署的落实，推动审计体制由上级审计部门与地方政府共同主导的“条块管控体制”逐步向审计部门直管独立性更强的“条条管控体制”演变，加强上级审计机关对下级审计机关的领导，降低审计机关对本级政府的依赖，赋予地方审计机关更大的独立空间，保证以充分资源支持地方审计的独立监督，形成上下“一盘棋”的审计监督新格局。
（2）以专门的机构监管保证审计的独立性。学习和借鉴国外建立监管审计工作专门机构的成功做法与经验，并结合我国实际，在各级人大常委会设立审计质量检查与监督委员会，将详细审查政府审计报告、核实审计建议、审计证据、审计数据等过程性资料、稽查政府审计质量作为基本职责，并基于审查，在向人大常委会报告政府审计标准执行及审计质量情况的同时，向人大常委会提出自己的审查意见和整改建议。以此为初端，渐进地推动我国“行政型审计模式”向“立法型审计模式”转型，更好地提升地方政府审计的独立性。
（3）以专业的社会力量弥补审计的独立性。分析国际上成功审计工作的基本特征，不难发现，借助“社会审计力量”实施“国家审计”已成为政府审计的大势所趋。如前所述，相对于地方审计人员数量不足和素质不齐的弱点，社会审计组织具有更高的专业性和权威性；相对于地方审计独立性的相形见绌，社会审计组织的独立性则无可比拟。特别是在地方要实施“审计全覆盖”又不可能大规模扩充政府审计公职队伍的当前，借力社会审计组织开展政府审计是突破地方政府审计人力资源瓶颈的有效方式。为此，既要通过立法规范地方审计机关聘请社会审计组织的相关权力，实现借助社会审计力量的“法制化”，又要通过执法监督社会审计组织履行聘请职责与义务的质量，实现借助社会审计力量的“法治化”。
2. 基于审计权力的制衡性诉求，夯实审计运行机制的结构性改革。研究表明，“多元治理”优于“一元管理”的地方，就在于其能将审计质量建设、质量管理、质量监督的权力放置在多侧面的状态下进行制衡与监控。要保证地方审计的优质，就有必要从制定审计计划到执行审计决定全由政府审计部门“一元管理”的模式，转变为不同部门协同配合、互相监督的“多元治理”模式。一方面，以严格的监控新机制保证审计“一元管理”的优质。通过建立审计对象信息库、项目数据库、计划动态库等，保证审计项目编制的科学性；通过周密制定审计方案、严格记录审计日记、集体审定审计报告等，保证现场审计的规范性；通过将审计人员的审计行为不留盲区地纳入监控范围，保证审计运行的高质量。另一方面，以完善的审查新机制实现审计“多元治理”的优质。推行“审计组长→审计部门→法制部门→审理委员会”四级审核，从形式到实质审查审计方案的合规性、针对性和执行性，依托问卷调查、同业互查等多种方式，复查审计目标的实现度、审计问题的揭示度、审计报告的深刻度、审计真相的隐瞒度等，在约束审计权力的同时，把关审计质量、降低审计风险。
3. 基于审计作为的效能性诉求，加快审计组织机制的结构性改革。中办国办《关于实行审计全覆盖的实施意见》明确规定政府审计全覆盖的范围是“公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况”。而在目前的条件下，要高效能地实现对四类主体的审计全覆盖，需要改革审计组织机制，深挖组织潜力。那么，如何改革审计组织机制？刘家义审计长（2015）在研究部署“十三五”审计工作时，提出“审计内容一体化、境内与境外审计一体化、审计资源一体化、审计一线作业与后台数据分析一体化、审计业务操作与理论研究一体化、促进整改与推动问责一体化、促进公平正义与推进民主法治一体化”的“七个一体化”和“由单点离散审计向多点联动审计转变、由局部审计向全覆盖审计转变、由静态审计向静态与动态审计相结合转变、由事后审计向事后与事中审计相结合转变、由现场审计向现场与非现场审计相结合转变、由微观审计向微观与宏观审计相结合转变”的“六大转变”。这正是深化审计组织管理供给侧改革的创新举措。审计部门及履职者的当务之急是要推进这些改革机制和创新举措在地方的无缝对接和落地生根，以真正发展审计生产力，有效提升审计质量。
（二）健全职业标准，构筑地方优质审计产品供给系统
1. 基于审计工作的职业化诉求，培育专业化审计强军。专业技术的精湛和职业能力的胜任是地方审计赖以发展的根本。在地方治理与社会公众对审计要求越来越高的新常态下，建设一支精细化、专业化、职业化的审计强军，是提升地方审计公信力和推动地方审计事业正向发展的坚强后盾。为此，一要构建政府审计人员能进能出机制。明晰准入标准，健全遴选规则，完善审计人员分类管理与科学晋升的职业化管理制度，长效提升审计人员的职业胜任力。同时建立审计人员调配与退出机制，使难以胜任或不适合审计职业的人员能够顺利退出。二要构建审计人才激励竞争机制。顺应时代需要，落实《审计署关于培养审计业务骨干人才和审计专业领军人才的实施意见》，健全有利于激励审计人才培养和服务审计人才发展的创新型审计人事制度，通过审计骨干培养、审计干部选拔、审计组长公开竞标等方式，使地方政府审计人才库不断完善和充实，也使审计结果的精准度得到保证。三要构建审计职业培训教育机制。采取多元措施加大对政府审计人员的继续教育和职业培训力度，分类别、分层次、分方向地开展经常性、针对性、实用性审计培训，常态提升政府审计人员的责任感、使命感和职业胜任力。
2. 基于审计技术的信息化诉求，打造大数据审计平台。“金审工程”是《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发［2002］19号）确定的12个国家电子政务重点业务系统之一。但因受制于多种因素，开工至今建设仍裹足不前，在地方政府审计中并未发挥真正的效用。因此，应积极面对“互联网+”的挑战，推进“金审工程”，加速审计信息化平台建设，形成政府特有的“国家审计云”。拓展依托大数据和信息化技术查核问题、归集数据、分析判断、评价监督的能力，实现上级审计部门与下级审计部门之间、审计部门与审计现场之间的互联互通与信息共享，推进实时监控、过程监督、动态监测的联网审计，有效提升现代科技服务地方政府审计质量建设的附加值。
3. 基于审计主体的优质化诉求，提供高品质审计产品。审计质量作为政府审计的生命线，是公众、业界、政府对审计的基本共识，要满足各方主体对政府审计的优质化诉求：一方面，需提升政府审计人员的质量意识，明确审计审理机构、审计业务部门、审计部门负责人、审计组长、主审、审计组成员等利益相关者担当的质量责任。另一方面，健全政府审计质量的标准规制，使审计履职者明晰在审计准备、审计实施、实施终结等不同阶段的质量标准、证据标准、记录标准、报告标准，并定期检查标准执行与落实的情况，确保政府提供审计产品的优质性。
（三）推进监督法治，构筑地方政府审计质量问责体系
1. 基于质量意识的激励诉求，推进审计质量评价法治化。一直以来，政府审计考核倾向于以发现违纪金额与查处大案要案为主要评价指标，容易误导政府审计人员热衷于查大案和偏重于查违规，反而忽略了审计质量建设，由此引发涉及审计质量问题的现象屡见不鲜。因此，应在审计署颁行的原《审计机关审计项目质量控制办法》基础上，适应时代需要，在全面完善后上升为相关法规，并根据审计质量评价法规，健全以审计质量评价为导向的审计考核指标体系，激励审计人员牢固树立质量意识，引导审计人员在查办大案要案和查证违纪金额的同时，更加注重审计质量，从而整体提升政府审计质量。
2. 基于质量风险的防范诉求，推进审计质量检查法治化。从审计监督的理论看，对政府审计质量风险的防范，应贯穿于审计行动的整个阶段，但现实的审计质量风险检查常常受限于一定的阶段与范围。因此，有必要健全审计质量检查规制，推进审计质量检查法治化。虽然《审计机关审计项目质量检查暂行规定》明确规定“审计机关依据有关法律、法规和规章的规定，对本级派出机构、下级审计机关完成审计项目质量情况进行审查和评价”，但这种“体制内检查”的适应性有待与时俱进，特别是适应时代发展推进同业互查、社会组织检查的法治化，进一步提升地方政府审计的公信度。
3. 基于质量缺位的追究诉求，推进审计质量问责法冶化。研究表明，责任不明是履行职责过程出现缺位、错位、越位的重要原因，极易阻碍地方审计质量提升和审计事业发展。地方政府审计多以行政责任形式出现，客观上造成政府审计责任的不清晰和弱威慑性。要提升地方审计质量，就必须清晰界定地方审计利益相关者的责任。目前，虽然我国部分地方建立了审计问责制度，但不少地方的审计问责制度操作性不强、责任主体不明、问责流于形式。因此，应依据《公务员法》、《审计法》、《审计机关审计项目质量控制办法》等法规制度，健全政府审计质量问责规制，在明确审计机关负责人、法制机构负责人、复核人员、审计组所在部门负责人、审计组长、审计组成员等“实体性质量责任”的同时，明晰问责的渠道、问责的主体、问责的时限、问责的程序等“程序性质量责任”。在建立“硬”规制后，关键在于把审计机关的“同体问责”与人大、公检法、社会舆论等“异体问责”有机结合起来，从严落实审计质量问责制度，通过真正的问责倒逼地方提升审计质量。

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