【作 者】
周 密（博士生导师），李鸿皓
【作者单位】
湘潭大学商学院，湖南湘潭411100
【摘 要】
【摘要】近20余年，环境与经济政策信息的有效使用一直是学术界和实务界探讨的主题之一，直至2012年环境经济综合核算系统（SEEA）诞生后，环境和经济信息的整合标准才得到广泛接纳。本文通过梳理环境政策与环境核算发展历程认为，环境核算账户推进缓慢的原因在于缺乏环境政策拉动，并在此基础上借助环境账户定位模型剖析了环境核算与环境政策对环境账户的影响机理。本研究对实现环境账户的技术推进与其潜在用户需求拉动的耦合、环境账户的分阶段实施并获得政治认同具有重要意义。
【关键词】环境核算；环境政策；环境经济综合核算体系（SEEA）
【中图分类号】F205 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）31-0003-5一、引言
环境政策通常受资源分配数量与重点项目支出大幅波动的影响，但也有一些例外，例如当前支出是否足以维持健康的生态环境和人类福祉，监管和审计之外的财政支出是否具有良好的政策指引作用并得到有效使用，仍然不为人知。然而，环境核算能够提供解决这些问题的环境经济综合信息。建立环境经济综合核算体系是联合国《21世纪议程》的重要内容，其行动纲领于1992年在里约热内卢召开的环境与发展大会上得到一致通过。在此基础上，由联合国牵头开发的环境经济综合核算体系（System of Environmental-Economic Accounts，SEEA）最终于2012年被纳入国际统计标准，意味着环境核算的重要性得到认可，同时也在2015年9月联合国拟定的可持续发展目标中得到肯定。尽管环境核算的必要性得到认可已有一段时间，但却很少有人探讨如何在政策中将其付诸实施。换言之，国家统计部门的核算人员已经完成了技术层面的工作，但政策顾问和决策者并没有意识到环境核算的重要性，将从核算账户中获取的信息呈献给决策者并得到重视的努力还远远不够。这表明，在环境核算原则得到国际广泛认可的20余年间，环境核算的优势和好处早已被负责该项工作的管理人员抛之脑后，笔者认为其根因在于“核算推进”没有与“政策拉动”匹配。
尽管政策制定者可能对环境核算有一定了解，但并没有承认环境核算能在政策中得到推广。究其原因可能是受到环境核算的技术性因素和实施中面临的政策或政治因素的双重限制，这也意味着环境核算的实施不可能只依靠技术手段的推进，还需要政策手段的推动。本文在梳理环境政策与核算发展历程的基础上，分析了自1992年以来的核算技术和政策路径如何融入到改善政策决策的进程中，并借助展示环境账户位置的模型阐述了“政策拉动”与“核算推进”对环境核算的影响机理，最后针对环境核算的实施和应用提出了相应建议。
二、环境政策与环境核算的发展历程
（一）环境政策和信息
早在1909年，由美国总统罗斯福成立的自然资源保护委员会（NCC）发布了关于自然资源政策建议的清单，最终由于国会决策拨款停滞而停止运作。可见，环境政策信息的重要性在100多年前就得到肯定，但在公共政策文献和自适应管理范式方面的文献（例如，Howlett、Dovers和Hussey等的论著）中，对环境信息与政策相关性的研究并不多见。至于信息与环境政策之间的重要关系，在1972年联合国举办的斯德哥尔摩人类环境会议上就得到了普遍认可，尤其是《斯德哥尔摩宣言》重视数据收集、研究和规划，并将数据作为人类环境行动计划的核心。
1987年，世界环境与发展委员会（WCED）在关于可持续开发总体目标的报告中，提出了一个发展环境政策的整体方法框架。这是由于可持续发展提出了明确目标，并融入了关键的政策目标，包括短期和长期（代际公平）、南北差异（代内公平）以及局部与全局（可扩展性）。继WCED之后，1992年的《里约环境与发展宣言》成为国际上关于可持续发展目标的代名词，这是对“在所有国家发展环境经济综合核算系统项目”、“联合国进一步发展必要的核算标准并推动其在自然资源核算和环境经济学中使用”等呼吁的响应和支持。与此同时，经济合作与发展组织（OECD）自20世纪70年代以来一直关注有关环境与经济之间关系的政策制定问题，其工作广泛地体现了成员国对环境政策发展的担忧，本文借助表1归纳了OECD的主要环境政策和出版物。
从表1可以看出，虽然OECD很早就认识到环境核算的重要性，并参与制定SEEA，但OECD一直专注于环境指标研究，而非环境核算。
（二）环境核算
环境核算是针对国民账户体系中传统核算体系日益暴露的缺陷的回应，并因“21世纪议程”中对环境核算的呼吁而得到加速发展。SEEA是在1992年里约会议后不久出现的，并于2012年实现了标准化，且该体系框架一直在不断扩展。SEEA前期成果（1993年）与其实施（2012年）之间的时间间隔表明国际统计部门在接纳综合环境与经济核算时存在迟疑，尤其是对调整GDP概念犹豫不决。国际统计协会提出的将环境核算提升至国际统计标准的提议直到2007年才得以批准，其编辑委员会直到2010年才正式成立。
伴随着SEEA的发展，与环境核算相关的文献主要集中于技术理念和方法上，例如生态系统服务、“足迹”评估等。这些文献聚焦于技术层面或账户设置方面，很少关注未来政策应用。SEEA的实施意味着关于核算的探讨可以向“是什么”和“怎么样”的技术细节方向延续，因此各国可以对继续发展核算技术充满信心。当然，这对负责发布官方统计数据而不愿涉足新领域的国家统计机构来说是非常重要的，从1992年呼吁整合环境核算系统的提议到2012年才正式通过，二者之间20年的时间间隔便凸显了这个问题。
若我们将由专家合作解决SEEA发展中的技术问题视为“信息推动”，那么这项工作并没有任何形式的“政策拉动”配合。环保政策方面的专家负责确定如何最好地解释和运用环境账户的输出，并将其整合到环境政策制定过程中。然而，以设置环境账户为目的，没有决策和政策的拉动，这些账户也不太可能得到充分采用和实施。
各国针对SEEA的具体应用制定了相关账户，统计部门也将账户与具体的政策问题相关联，通常在政府制定决策的过程中主要是账户制定者推动研究人员而非政策分析人员开发账户的应用程序。从另一个方面来看，政策拉动尚未完全缺位，近来许多国家正视了环境问题的经济影响，众多国家承认对环境核算的需求并付诸具体实践。例如，英国将账户纳入公共政策并进行了系统的尝试。英国自然资本委员会（NCC）的职权范围包括给政府提供建议，例如自然资产何时、何地以及怎样被可持续地利用；政府应如何优先考虑保护措施并改善自然资本，使公众和私人的活动重点放在对改善环境影响最大的领域；研究未来保护和强化自然资本方面的建议和决策。由此看来，NCC可能是世界上仅有的既扮演“核算推进”角色又扮演“政策拉动”角色的机构。可见，如何将自然资产及其服务纳入决策是一个重要的研究课题。
三、环境核算与环境政策对环境账户的影响机理分析
（一）信息系统和政策周期中的环境核算
毋庸置疑，如何将账户融入公共政策和决策信息系统尤为重要，因为环境账户是信息系统的一部分，覆盖了基本数据、账户及解释，也涉及政策循环，正如下页图所示。决策问题可能发生在政策周期的任何阶段，例如议题设置（账户确定问题）、政策实施与评价（账户辅助目标政策回应，例如特定区域或行业）及成果衡量等。反之，政策反应也可以使用账户进行评估，基于过去的轨迹或不同政策选择的影响来建模，考察是否能通过简单的预测。
图中显示，连接政策周期和信息系统的模型也需要考虑多种信息使用方式和不同的信息使用者的需求，具体内容详见表2。Hezri和Dovers认为用户可以对五种形式的信息（工具型、概念型、战术型、符号型及政治型）进行“三维”考察，即科学性（专家使用的“硬数据”）、公共政策与管理（供顾问和行政人员使用的相关实施信息）及政治判断。
账户将促进信息在公共部门的一致性和定期流动，最大限度地减少通过学术研讨会或筛选学术科研机构的研究报告等形式来收集政策影响和数据解读的需求信息。现有方法通常是临时性的，与经济信息的政策分析形成鲜明对比，数据采集与核算通常由国家统计部门进行，完全与中央政策和计划部门进行的政策分析和解读相分离。实质上，提升与经济信息吻合的环境信息的连续性和影响力（尤其是国民经济核算体系）是环境账户发展的持续动力。
（二）政策影响及缺乏政策拉动的原因分析
编制国家环境账户对更好地理解政策周期每个阶段环境、经济与改善决策之间的关系作用明显。建立基于环境资产存量及存量变化的SEEA，不仅有利于政策改进，也可以围绕存量需求构建一个政策框架，从短期和长期两方面支撑可持续发展。反之，环境预算可用来管理环境资源，其中生态系统服务的“收入”及供应方面的数量、容量、范围及条件的变化也应考虑在内。这些服务和资产应沿着SEEA中试行的生态账户反映在收入账户和资产负债表中。在自然资本资产负债表中维持足够的存量水平，这是保持生态系统服务的持续性流动与解决可持续性目标代际公平的关键，即世世代代有足够的自然资本确保必要的生态系统服务，如食物和水的供应、空气净化、调节气候等。
环境账户可被各级政府（国家、省、市/州）和非政府机构使用，账户可以促进自然资源的多中心治理。除政府之外，其他主体也可以根据整合了治理水平、规模及资源的权威信息进行独立决策。长期以来，决策的制定需要数据作支撑的说法已被广泛接受，而缺乏“政策拉动”与“核算推进”的匹配令人惊讶。因为无论是从科学、政策或政治的角度来看，环境问题都依赖于数据信息。首先，从科学的角度来看，环境问题的产生有其表现形式，需要世界采取相应的行动，数据对我们认识将会发生的事情有至关重要的影响。其次，从政策的角度来看，良好的数据信息对合理的政策定位至关重要。再者，从政治的角度来看，数据的精度和有效性对最小化难以避免活动的影响范围和后果起到了至关重要的作用，这不仅包括短期经济成本和环境成本，也包括不同区域和社会团体。
既然更好的数据呈现和分析会显著改进决策，那么缺乏“政策拉动”的原因何在？
OECD是发达国家的政策智囊团，尤其是其环境政策委员会（EPOC）由各成员国的高级官员组成，有望洞察这一话题。不过从环境账户及其决策的角度来看，OECD的工作中充斥着各种信息，尽管对核算系统的反复认可涉及存量的概念和流量指标，但毕竟OECD只是SEEA众多制定者中的一个机构，且已经与联合国欧洲经济委员会（UNECE）、欧盟统计局合作，希望携手攻克存量与流量指标以期实现可持续发展。目前相关方面尚未提出核算方面的政策模型，反而关注环境指标的可持续发展。
分析其中的深层次原因：一方面可能是一旦确定账户的概念和需求，开发任务将分配给国民经济核算与环境数据方面的技术专家，政策制定者与其他潜在用户并没有参与到具体的核算标准开发过程，开发核算标准被简单地视为一种可用的技术性工具。另一方面，政策顾问在开发账户过程中贬低了账户的鉴别潜力。账户可以揭示对政策有重要影响的活，而OECD更关注与测量相关的事后效果，而非与决策相关的作用。例如，1998年OECD的环境信息委员会接受委托制定和更新核算系统指标，在建议书中将账户功能界定成“为测量、监控和审查提供支撑”。之所以给出这样的定义，还有一个政治层面的深层次原因是OECD的职责是由各成员国政府设置的。表面上看，资源环境问题越明确、越复杂，政府越有可能遇到难以回避的决策，将超越环境层面影响与生产、消费相关的经济和人类健康理念。事实上，SEEA与SNA（国民经济核算体系）的综合运用具备影响政府自身结构的潜力，为政策整合提供一个平台，也就是OECD所描述的“可持续发展的钥匙”。尽管OECD在政策整合方面付出了努力并取得了相对的成功，但其政策整合上的工作远远落后于实际所需。
四、环境核算实施与应用的启示
前文重点分析了账户制定者与潜在账户使用者间的间隙，SEEA关注核算的技术层面，而不是应用层面，表明研究环境账户的应用非常必要。研究“核算推进”与“政策拉动”的结合，需要环境账户制定者与使用者之间的密切合作。
（一）关注环境账户设计的最终用途
在此议题下，“环境账户设计服务于决策”是基本原则。类似于信息技术领域中的“以用户为中心的系统设计”原则，将信息的可用性和用户参与设计作为账户设计的重点，保证用户需求得到满足，只是增加了相关的政策要素，例如信息使用目的和用户主观需求。因此，环境账户及其报告应该以最适当的方式为决策者提供决策参考信息。例如，一国政府应该能够看到环境资源的存量，鉴于需求计划和“满足水平”的建议，国家政府能够应对不利趋势，着力于提高资源利用效率或增加生态再生投资等。此外，环境账户应允许自然保护计划的管理者确定投资优先级并监控投资效果。然而，我们更关注环境账户的政府用途，以决策为中心的设计也力求最大限度地发挥SEEA的有用性，同时寻找其他用途和其他参与者（如非政府机构、公众等）。
另外，从环境账户中获取信息需要一个协同和迭代的设计过程，并以一种便捷的方式展现给决策者。除账户的自身设计和结构之外，我们期待以决策为中心的设计和应用将有助于从账户中开发出高水平的指标，尽管还不能确定是何种指标。鉴于数据分析师对数据的潜在用途的需求，以决策为中心的设计也应辅助数据的结构化处理，尤其是出于对选择不同政策或工具的影响而建模这一目的。
（二）系统评估环境账户的已有及潜在用途
深入了解账户或一般信息如何已经被或可能被用于公共政策，是本研究议题的一个关键部分。同样，该任务的切入点是账户制定者与账户用户之间的互动。这个话题似乎与那些来自理论研究界的话题有很多共同点，由政府资助设立的研究中心是对共享治理结构的独特探索途径。虽然参与的过程有可能因场所变化和时间推移而发生改变，但关键还是要两个主体之间进行持续有效的互动和合作。
明确早期环境账户在连接核算与政策方面的进展非常重要，如此一来决策者有证据表明核算对他们是有用的，而并不是核算承诺对他们有用。这也有助于创建具体的业务案例，进一步加大对环境账户编制和使用的投入，为账户的持续制定而创造必要的“政策拉动”效果。
此外，明确信息在什么时间点和何种情景下可能或不可能影响决策也至关重要，这样有助于更好地理解政策与环境信息的相关性。
显然，攻克这个问题的起点便是开展对已经拥有环境账户核算信息系统国家的调查和研究，例如澳大利亚、加拿大、荷兰及瑞典等，并结合表2所列示的框架系统地评估账户的用途及其用户。另外，上页图中构建的信息系统与政策周期的循环模式也将有助于系统性地评估环境账户的用途。当然，考虑到可能缺乏对账户的有效使用，这一评估可能涵盖决策时所有类型的信息，而不仅仅是账户信息。但是，通过国家间的对比分析，可以为我们提炼出决策过程中决定账户有效性的关键因素和一般信息。
（三）开发适当的标准
也许环境账户最显著的潜在用途在于自然资本存量和生态系统服务流量的事前管理，而不是事后测量，虽然两者都同等重要。我们设想以此为研究起点，审查SNA如何应用于经济管理，以及宏观经济技术如何适应自然资产的管理。同样，考虑在维持生态系统或其他环境功能方面的科学使用建议也很重要。
从未来应用的角度来看，需要建立环境核算与特定政策工具之间的直接联系，如生物多样性对生态系统服务的补偿或支付。这将需要创建一个案例库，为政策有效性提供所需证据。精选所开发的案例可能受政策目标和优先事项的影响，例如最近实施的可持续发展战略或者国家生物多样性保护战略是研究的重点；以用户为中心的设计原则指导案例研究并要求在必要时进行案例更新。案例研究的一个潜在例子是利用核算来支持环境影响评估和相关开发的审批，但是该领域的一个关键问题是个体决策往往根据当地情况做出，没有考虑累积影响。而环境账户应能够为这样的决策提供更丰富的背景资料，并明确累积影响。
（四）分析环境账户的管理对象、目标与核算单元
关于连接环境账户与环境政策这一议题的探讨，可能与SEEA生态核算试行系统中的某些技术方面的问题相重叠。政策与核算专家的积极参与将使人们更好地理解技术选择给账户输出带来的影响，也可以使技术选择能直接从政策思想中获取信息资料。这样一来，管理对象（例如特定区域、物种、产业和消费者等）和管理目标（例如改善特定区域的条件、降低物种的灭绝风险、减少污染排放以及减少自然资源消耗等）需要与核算单元在空间和种类上与生产者和消费者（例如工业和家庭）的状况相匹配。
（五）通过“环境预算”推进政策整合
关于多少自然资本才“足够”的问题并不是一个简单的科学问题，而是一个政策选择问题，需要全方位平衡环境、经济和社会因素。与环境账户自身的发展阶段相一致，环境预算可以通过影子预算或平行预算逐步实施，环境预算最初是试运行，与现有决策过程并行。影子预算将解释政府决策对环境存量和物理流量的影响，并当存在交易时解释政府决策对货币流量的影响。影子预算将有助于识别和重申数据与过程中的缺陷和差距，只有这些问题解决后才会成为权威信息来源。基于维护环境存量和环境流量的要求，影子预算过程也允许政府尝试新的决策流程和制定新的政策方案。
五、结语
SEEA的实施是一项瞩目的国际成就，意味着对环境账户的关键概念和结构达成了普遍共识，这也为环境核算的发展奠定了持续进步的基础。然而，遗憾的是并没有强有力的“政策拉动”与“核算推进”相匹配，尽管有充分的理由去刺激“政策拉动”，但也面临了显著挑战。本文基于以决策为中心的设计原则，构建了一个环境账户在信息系统和环境政策中的定位模型，其落脚点在于实现数据、核算、研究和分析、政策周期与政府决策之间的对接。关于环境核算的实施与应用，本文主张加强政府与研究人员之间的协同合作，应用迭代程序充分考虑具体问题的新颖性和复杂性。
将以决策为中心的设计原则应用于环境核算，应综合经济环境信息并应用到政府的主流决策过程，尤其是将其应用到年度计划和周期预算编制中。这样一来，意味着非政府参与者在识别环境性能和政策或非政策的环境影响时也可以定期获得可靠的信息。当前，环境状况持续恶化对经济和人类健康的影响被低估，针对环境恶化趋势所采取的补救措施也未必是最优的。从某种程度来说，环境核算的实施难免会使政府和其他参与者面临艰难抉择，但相对于定期环境核算体系缺位而言，政府决策的生命力将更加强大、更具防御能力，而延迟采纳和实施环境核算只可能使当前生态环境更加恶化。
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