【作 者】
汪小华（副教授）
【作者单位】
南通科技职业学院经济贸易与管理系，江苏南通226007
【摘 要】
【摘要】公共政策是政府对社会经济生活进行有效管理的基本手段，公共政策跟踪审计是国家审计作为行政手段服务国家治理的重要途径之一，国家审计参与公共政策的制定、选择及运用的全过程。本文以开展公共政策跟踪审计理论为基础，通过分析开展公共政策跟踪审计过程中存在的制约因素发现，开展公共政策跟踪审计理论的基础薄弱，理论和实践之间脱节，缺乏系统科学公共政策审计评价指标体系，国家审计资源不足导致全面推行公共政策审计成本高。
【关键词】公共政策；跟踪审计；制约因素；国家审计
【中图分类号】F239.44 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）28-0058-4公共政策是指经由国家政治、立法等政治过程所确定的受托方（包括公共行政管理部门、权力机关）为解决社会民众的公共问题、达成各利益相关者一致的公共目标所确定的符合全体公众利益的一致方案、法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。政府制定公共政策的目的是规范和指导其他机构、团体或个人的行动，使之符合全体公众的意志。国家审计署对公共政策审计的定义是：国家审计机关在法定授权范围内，对公共政策整个制定过程、执行过程、后续反馈过程进行全方位立体的审查、监督、评价、建议咨询，也就是对公共政策涉及的所有活动范围节点实施国家审计。近年来，公共政策跟踪审计成了国家审计的主要发展方向。为落实审计署规划的关于跟踪审计的要求，本文从开展公共政策跟踪审计理论定位出发，具体阐述实施公共政策跟踪审计的主要作用和必要性，探讨在全面开展公共政策跟踪审计过程中可能存在的制约因素基础上，论述有效开展公共政策跟踪审计的核心和辅助保障机制。
一、国家审计职能的发挥
我国审计机关关注公共政策执行情况始于国家审计发展初期，那时对国家审计职能的定位也比较简单，国家审计即为经济政治领域的“内审部门”，随着国家审计在国家治理领域内发挥作用的不断完善，国家审计的国家治理功能不断深化，国家审计职能不断丰富，国家审计对象不断扩展，除了传统审查公共财政资金，更多的是以资金、项目、政策为主线，从更长远、更广泛、全方位的层次和角度看待问题。国家审计作为维护公共政策安全执行的免疫系统，必须明确新的公共政策跟踪审计的定位功能。首先，根据目前的形势帮助各级受托方了解应该制定哪些公共政策；其次，需解决如下问题：制定的政策和计划中哪些是行之有效的？这些政策执行过程中存在什么样的问题？如何解决这些问题才能让政府计划和政策执行形成良性循环？
随着国内外客观经济、政治形势变化的多样性，国家审计必须紧跟形势、发挥新职能，实施国家审计的职能更新，补充、完善新的审计观点，使得国家审计的职能更加完善。这就要求审计机关在开展公共政策跟踪审计的过程中，揭露重大政策制定、执行、落实等全过程相关问题的同时，还要注重从被审计单位实际出发，为被审计单位提出完善相应体制、机制、制度方面的建议，既为公共政策的制定和执行提供畅通的渠道，又能有效提升政府的决策能力，提高政府制定政策的科学性、建设性、全面性。
二、公共政策跟踪审计的目标和内容
1. 公共政策跟踪审计的目标。公共政策跟踪审计目标大致可分为宏观目标与微观目标。宏观目标即为国家审计定位于公共政策运行安全的“免疫系统”，以公共政策运行的经济性、效率性、效果性为核心，将公共政策后续的回应性、适宜性、公平性结合起来进行测度和考量公共政策运行的适应能力和修复能力，全面协调公共政策运行过程中各个环节之间的关系。微观目标是指通过监督、评判和整改，从公共政策运行环节中涉及的项目、政策、资金入手，严格控制资金和项目运行的有效性。只有公共政策运行的各个环节都符合要求，公共政策跟踪审计的整体宏观目标才能实现。
2. 公共政策跟踪审计的内容。公共政策审计的主要内容即为公共政策的制定和公共政策的实施效果，衡量效果时需综合考虑各方面的因素。公共政策的手段和对象是借助公共权力解决公众问题，所以在进行公共政策跟踪审计过程中，一定要结合公共权力审计，正式落实公共政策跟踪审计的具体内容。其具体内容包括公共政策的制定审计、执行审计、终结审计。
公共政策的制定审计包括公共政策的合法合规性审计、科学性审计、民主性审计。合法合规性审计主要指制定公共政策主体合法、制定程序合法；科学性审计主要指公共政策制定经过了可行性论证，如广泛争取了人民群众代表、政协委员、高校学者等不同阶层、不同代表的民意；民主性审计主要指公共政策制定要充分发挥媒体和社会公众的监督制约，体现了公共政策制定的民主性，符合大多数人的利益。
公共政策的执行审计包括政策执行的合法合规性审计、民主性审计、绩效审计。合法合规性审计主要是指公共政策制定、实施主体与客体资格是否合理、合法、合规，政策实施过程是否按照政策实施细则进行，整个政策的审批、复核程序是否符合既定要求，公共政策涉及的资金使用是否合理、合规。公共政策执行过程的民主性审计主要是指公共政策在实施过程中公开透明，不存在暗箱操作的现象，对公共政策的绩效审计即是对公共政策执行过程中的经济性审计、效率性审计、效果性审计。
公共政策的终结审计主要是对整个公共政策的制定、执行效果进行最终的反馈，将最终的执行结果和政策制定初衷进行对照审查，评价整套公共政策是否有价值，是否存在无效、过时或脱节的公共政策。
三、国家审计机关执行公共政策审计时存在的制约因素
1. 全方位开展公共政策跟踪审计比较困难，理论和实践可能会脱节。公共政策从制定到执行可以分为以下几个阶段：政策制定、政策执行、政策落实、政策的后续反馈。所以，开展公共政策跟踪审计要求国家审计融入公共政策的整个过程展开公共政策跟踪审计，可将其分为公共政策制定审计、公共政策执行审计与公共政策终结审计。制定环节的审计主要包括公共政策的问题构建、议程设定、政策规划、政策决定四个部分的审计；公共政策执行审计、公共政策终结审计包括公共政策评估、政策终结审计、后续审计。可见，公共政策从制定、执行到后续跟踪反馈实施的结果是个复杂的、涉及多因素的、充满不确定性的过程。要想使整个过程透明，取决于两个因素：一是在政策制定执行过程中，制定执行主体是否尽职尽责，不存在任何的道德风险，在公共政策执行过程中无任何违法违规行为，真实披露公共政策的执行效率与效果；二是政策执行过程和执行结果具备充分的信息反馈过程，即存在充足的信息交换，问题和结果之间进行良性反馈，不断修正公共政策的制定与实施过程。
只有不断进行制定过程和执行结果的反馈，国家审计才能监督和约束公共政策执行主体，向公共政策制定者和执行者从国家审计角度提出操作性强的科学意见和建议，纠正或消除公共政策执行过程中存在的偏离民生利益的行为。但是目前的公共政策跟踪审计主要表现为对公共政策制定者和执行者的全部业绩进行评价，这将扩大公共政策自身的执行效果，导致公共政策审计与作为公共政策评估执行主体的业绩评价挂钩，难以保证公共政策审计结果的客观性，实践中公共政策审计评价结果会被打上个人利益或部门利益的烙印。全方位地开展公共政策跟踪审计涉及众多部门的密切配合，执行效果不佳不一定是政策本身的问题，有可能是执行主体的因素，有时信息反馈不顺畅也会造成公共政策跟踪审计的理论和实践相脱节现象。
2. 缺乏系统科学公共政策审计评价指标体系，审计问责客体难具体确定。国家审计融入公共政策制定执行全过程，是《审计法》对国家审计审查评价国有企事业单位公共财政资金、公共资产资源的真实客观性、合法合规性的原则性规范。相关法律法规并没有对国家审计在公共政策制定初始就展开介入，审计机关开展公共政策审计时，公共政策已经开始实施，没有介入到公共政策制定前端，缺乏公共政策制定的背景也会让国家审计难以客观评价公共政策的执行效果。不仅如此，客观评价公共政策整个生命周期需要相关部门的密切配合，这样才能使公共政策跟踪审计效果更好。所以，必须明确问责客体，但涉及众多职能部门的政策执行结果会使审计问责难以具体确定，法不责众的局面会使公共政策审计的威慑力不足。而且，目前还不存在量化的公共政策审计经济效益指标和绩效指标。缺乏系统科学量化的公共政策绩效评价指标体系会制约公共政策审计的实施过程并影响其实施效果。
3. 国家审计资源不足导致全面推行公共该政策审计的成本高。国家审计如要完整地嵌入公共政策整个生命周期，必须以独立的国家审计角度实施形式和专业化的国家审计工作模式，对整个公共政策制定、执行、终结的过程中审计对象所涉及的不同部门、地区、行业、领域的数据和信息进行采集，对实施审计过程中所收集到的信息和数据进行汇总分析、提炼挖掘，从国家审计理论和实践角度归纳出公共政策制定执行中存在的问题和政策执行的总体效率效果，这样才能贴近被审计单位实际，提出的相关意见和建议才能带有前瞻性和战略性。这对目前的国家审计机关队伍来说是一项巨大的挑战。
开展公共政策跟踪审计不仅是对审计队伍人数的考验，也是对审计内容的全方位考验。要将与公共政策相关的所有不同审计类型，例如传统的公共政财务收支审计、经济责任审计、环境审计、资源审计、公共权力审计、权益审计、公平正义审计等诸多审计任务完全融合在一起，审计涉及面广、复杂、成本高。每项公共政策从制定、实施到反馈都有不同的特点，不同公共政策的制定与执行过程具有特殊性与复杂性，没有可参考的依据和对象，再加上缺乏科学量化的指标体系，公共政策审计实践的可依赖性不足。这就需要审计人员在开展公共政策跟踪审计过程中进行大量的专业判断，宏观的审计对象复杂，使得公共政策跟踪审计风险也比较高，会限制国家审计融入公共政策整个生命周期的广度和深度。
国家审计契合公共政策从制定、执行到后续追踪整个生命周期中，对于第三方的国家审计主体而言，很难在有限的时间、审计成本范围内排查所有与公共政策执行全过程相关的责任人和责任主体，挖掘公共政策执行效果差到底是问题出在哪个环节。独立性薄弱的现状使国家审计在展开公共政策审计全过程发挥的效果比较有限，只能愈加依赖对政策执行过程以资金、项目为主线的真实性、合法性审查，彰显国家审计在公共政策执行全过程的作用。这种传统的国家审计主要是以事后审计为主，监督具有时滞性，对整个公共政策执行效果的反馈发挥的作用有限。
为嵌入整个公共政策执行全过程，达到公共政策审计目的，国家审计采取的措施是国家审计实现公共政策执行安全的实现机制。国家审计在公共政策整个生命周期内，通过制定国家审计计划、合理认定审计项目、实施切实可行的审计程序、出具真实公允的审计报告及后续追踪、具体问责等关键要素，形成国家审计服务公共政策制定、执行与终结全部环节的实现机制。
四、国家审计作用于公共政策过程、服务国家治理的机制
1. 以事实为依据，以问题为导向，充分选择和挖掘公共政策跟踪审计主题。在审计资源有限的条件下开展公共政策审计，首先要解决的是确定哪些政策或议题是值得审计的，选准政策主题是公共政策跟踪审计能否成功的关键要素。由于公共政策审计业务横跨公共政策执行过程中多个领域，纵跨多个职能部门，可以通过对数量、性质不同的领域、层次进行借鉴和对比，发现性质严重、问题金额比较大的被审计对象。同时，国家审计要从宏观层面发挥建设性作用，选取的项目必须要有宏观性、整体性、典型性。例如，对经济建设发展具有重大影响、与民生利益休戚相关的项目涉及的问题多、面广，如果项目涉及的资源分布过小，则得出的结论缺乏说服力。另外，按可预见的公共政策执行结果说服力的大小决定是否立项，公共政策审计项目的边际效用要高。
公共政策审计的切入点要以问题为导向，分析有科学性、参考价值的审计选题，通过实施完整的审计环节，完成对被审计对象的所有相关的信息采集，利用国家审计具有的专业敏感度，审视所有的被审计对象相关存量信息，形成证据条和信息链，发现有价值的政策主题。规划公共政策跟踪审计项目实施方案，获取与公共政策跟踪审计目的相关的审计证据，关注公共政策执行过程中的体制、机制、制度的深层次问题，考量政策执行的效率及资金失控等原因。
国家审计以问题为导向选定公共政策审计对象，按照具体、科学的审计程序和审计方法，以公共政策的制定、执行、终结为线索，全方位开展公共政策审计及对被审计对象整体进行客观评价。国家审计融入公共政策执行整个过程的审计方法除了传统的审计方法（如检查书面资料、观察审计现场、询问相关责任人），还可以将环境保护和经济效益融为一体作为公共政策跟踪审计方法，开展对审计对象的经济评价和社会责任评价，以达到经济效益和社会责任效益的有机统一。整个审计方法体系也包括传统的国家审计基础技术评价，例如以公正政策为主线的传统国家审计对公共财政资金的预算、拨付、使用、监管进行多元信息监管，要求每笔公共财政资金都在电子记录和多维分析视角下，严禁出现公共财政财务收支资金被违法滥用。公共政策跟踪审计一旦在技术和方法上取得新的突破，就会得到和审计目的相关的可靠审计证据，在此基础上得到的审计报告将更为客观独立，可信赖性更强。国家审计也能将公共政策审计端口迁移，融入公共政策全过程，服务国家治理也更为顺理成章。
对选取的公共政策跟踪审计对象，除了按照国家审计准则的规定采用科学的审计程序，还要将物化的审计对象和人文化的权利对象行调查、分析、预测和论证，也就是要对资金、项目、政策涉及的直接和间接责任人进行公共权力审计，提高国家审计对公共政策有效治理的效果。审计机关在法律授权下，整合公共政策跟踪审计内容，以公共财政资金审计为切入点，融合公共权力审计、经济责任审计、绩效审计等多种国家审计内容，遵循《国家审计准则》的要求，利用基础化的审计方法和审计程序，凝练信息化审计方法，审查评价公正政策制定、执行、终结的经济性、效果性、效率性，同时关注公共政策执行的经济效益、社会效益和生态效益，确保权力服务于大多数人利益的公共政策价值目标的实现。
2. 以价值为准绳，构建系统科学的公共政策跟踪审计指标评价体系。公共政策跟踪审计涉及的对象包括国家审计融入公共政策的全部活动，要使公共政策跟踪审计成果对被审计对象具备参考性和说服性，就必须构建公共政策跟踪审计评价指标体系。以公共政策跟踪审计的经济性、效率性、效果性为轴心，延伸到公共政策后续反馈的回应性、公平性、适宜性，遵循公共政策跟踪审计指标体系与公共政策执行整个过程各环节的相关性、可理解性等规定，形成公共政策跟踪审计绩效的定量与定性相融合的指标体系。其中定性指标相互独立，定量指标的可操作性比较强。本文根据执行公共政策跟踪审计的整个过程，构建了公共政策跟踪绩效审计指标体系，如下表所示。
以上六个评价指标只是概括说明了公共政策在执行环节中的效果和效率，但是现实每项公共政策运行的生命周期中所经历的经济环境、政治环境、法律环境等有所不同，加上某些公共政策自身的特殊性，这些指标不可能涵盖所有环节，而且公共政策运行的整个过程中还可能存在不能用指标量化的环节，所以定性衡量是非常有必要的。具体到某一项公共政策的实际运用，需要按照上述六类标准，更深入地结合政策出台的背景、所处环境的变化以及复杂的群众情绪等设置更细致、更合理的衡量和评价指标，并且指标要随着公共政策运行的环境变化不断调节，体现公共政策符合大多数社会群体利益的动态性和多层次性等特点。
3. 完善公共政策跟踪审计后续追踪形式，强化公共政策跟踪审计成果的问责问效力度。公共政策跟踪审计成果是否有效，对被审计对象是否构成强有力的威慑作用，涉及的执行主体除了传统的国家审计机关，还包括立法部门、执法单位、第三方和社会公众。公共政策跟踪审计应该将审计整改率、审计案件移交率作为公共政策跟踪审计的效率，尽量将审计对象整体扩大化，同时建立健全公共政策跟踪审计问责问效制度，增强对公共政策跟踪审计回应性、公平性、适宜性的评价。
明确区分公共政策自身运行过程中出现的局限性和制定主体存在的问题，将公共政策运行过程中资金、项目、政策的绩效审计结果与各级政府、功能区的政绩相对接，但物化审计和主体责任审计两者不能混为一体。明确公共政策执行具体责任的对象，追究审计产生问题的源泉，大力提升国家审计融入公共政策执行过程中的权威性，使国家审计嵌入公共政策运行全过程，从政策制定、实施、终结的整个流程进行监督，将政策的后续执行效果反馈给政策制定部门，修改和完善相关政策和议题。国家审计融入政策的初期至后续终结，整个过程都在发挥独特的治理作用，能够使公共政策运行的体制更完善、机制更合理、制度更健全。
4. 明确国家审计在公共政策运行过程中的定位，促进公共政策跟踪审计监督常态化。国家审计嵌入公共政策运行的整个过程，以政策的经济性、效率性、效果性为轴心线，延伸至公共政策运行的公平性、回应性，必须形成全面客观、独立公正的审计结论。国家审计作为创新的公共政策治理工具融入整个公共政策运行过程中，通过实施审计程序、追究问责后形成的公共政策跟踪审计报告，体现国家审计对公共政策运行本身和公共政策权利的持续监督作用。国家审计作为创新性管理工具融入对公共政策全过程的管理，自身具有监督公共政策制定、运行过程的实践性。但由于在权利和取证方面的限制，国家审计并不能将公共政策运行过程中的所有问题都审查出来，这就要求国家审计在制定公共政策审计计划时，学会谋篇布局、把握关口、及时跟进、持续追踪，在审计追踪问责过程中，必须联合其他的执法部门，如司法审判、立法监督等权力部门，才能更好地从公共政策整个过程发挥“预防、揭示、抵御”功能，纠正公共政策制定、执行整个过程中出现的偏差。
为了发挥国家审计服务公共政策的服务治理作用，公共政策跟踪审计结果必须向社会公开公告，并将公共政策跟踪审计监督效果和社会监督、舆论监督联系在一起，促进公共政策跟踪审计监督常态化，提高公共政策跟踪审计的威慑力，扩大公共政策跟踪审计成果的影响。公共政策跟踪审计报告应该清晰明了，直接报送给有关责任人的直接上级，报告内容必须清楚明白、可理解性强，直接陈述审计中发现的问题及被审计机构或单位以后应改善体制、制度等方面的问题。必须明确相关责任人对审计发现问题的具体责任，落实相关责任人对问题的担当能力，不能出现集体追责、个人不责的现象，否则会导致已出现过的问题屡审屡犯。
国家审计作为监督规制工具融入公共政策运行的整个生命周期，是使公共政策制定、执行、终结各个环节得以落实的重要手段。通过对公共政策运行过程中各个环节的资金、政策、项目的落实情况进行审计，加大公共政策运行过程中相关问题和相关责任人问题的揭示力度，降低潜在的公共政策在制定、运行、终结过程中存在的风险，科学分析实施公共政策跟踪审计整个过程中的公开透明性，达到公共政策从制定、执行到终结整个过程的良性循环。开展公共政策跟踪审计，发挥国家审计融入公共政策运行过程的“免疫系统”功能，革新公共政策的配置方式、整合利益协调机制、转变价值行为取向，提升公共政策执行的社会效益、生态效益和经济效益，发挥国家审计的开放性、建设性、宏观性、服务性等特点，向政策或议题的主管机关提供宏观决策依据，提升社会公众对公共政策的参与度、依赖感和信任度。
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