【作 者】
董丽英（教授）
【作者单位】
河北经贸大学会计学院，石家庄050061
【摘 要】
【摘要】我国已经将对雾霾的治理上升为国家战略，并且从中央财政中拨付巨额资金专项用于大气污染防治。从近两年的防治效果来看，雾霾天气虽然有所减少，但是与雾霾天气直接相关的产业结构调整、经济结构转型升级等工作的进程推进缓慢，雾霾治理资金的使用效果尚未显现出来。本文认为，建立健全雾霾治理审计监督机制，有助于加强雾霾治理资金的使用效率。
【关键词】雾霾治理；雾霾治理审计；审计监督机制
【中图分类号】F239 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）16-0062-32013年国务院发布的《大气污染防治行动计划》（国发［2013］37号）已经实施近两年了，雾霾天气的治理成效并不明显。为防治大气污染，保障公众健康，促进经济、社会可持续发展，《大气污染防治法》于2015年8月底发布，其中规定县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。审计机关作为政府的一个职能部门对大气污染防治负有监督职责。国外环境审计产生于1972年联合国环境规划署发表的《人类环境宣言》；环境审计的发展始于1995年最高审计机关国际组织发表的以“环境审计”为主题的《开罗宣言》。我国开展环境审计业务较晚，对环保资金的审计经验也很少。为了促进雾霾防治资金有效使用，我国审计署于2014年将雾霾治理审计作为一项专项审计纳入了各级审计机关的审计范围。面对这个新出现的审计业务，审计机关应当从哪些方面建立健全审计监督机制，以便更好地发挥审计的监督与促进作用，这是当前亟待探讨的课题。
一、我国雾霾治理资金投入与使用的现状分析
20世纪90年代中后期，伴随着城市化和工业化进程的不断发展，雾霾天气频繁出现，国务院从国家层面颁布了一系列政策措施，设立大气污染防治专项资金、节能减排专项资金专门用于雾霾治理。各级地方政府也积极响应，从地方财政资金中安排一定数额的资金作为中央大气污染防治资金项目的配套资金，主要用于黄标车淘汰补贴、燃煤污染控制、扬尘污染治理、工业污染治理、机动车污染防治、环保监管预警体系及网格化建设等大气污染防治项目。
目前，从大气污染防治专项资金的投入和使用情况来看，与世界其他国家相比，我国存在资金投入偏少、使用效果不明显的问题。
（一）资金投入数额有待进一步增加
由于数十年来环境问题被忽视，以及我国对煤的严重依赖，2013年我国能源消费量中煤炭消费量达到总消费量的70%，我国目前已成为世界上最大的二氧化碳和二氧化硫排放国。政府要引导相关单位加强环保技术基础性研究工作，并加快高新技术在环保领域的应用，积极开展技术示范和成果推广。我国必须调整经济发展方向，从能源密集型产业向高能效、高科技行业以及服务业转变。巨大的转型成本可能会使相关企业望而却步，为此需要我国政府从中央财政中安排适当的预算资金支持企业进行环保技术的研究。
2015年我国大气污染防治行动计划实施的直接投资需求共计1.84万亿元。其中，京津冀、长三角、珠三角三大重点区域的大气污染防治行动计划实施的直接投资分别需要2490.29亿元、2384.69亿元与903.58亿元。目前中央财政对大气污染防治专项资金的投入规模在2013年和2014年分别为50亿和100亿元。从我国用于环保的开支来看，每年用于环保的资金仅占GDP的1.3%。我国需要将GDP的2% ~ 4%用于环境保护。然而空气是流动的，不会按行政区的划分而停留，一个行政区大气污染加重，自然会影响到周边行政区的大气质量。我国政府还需要继续加大雾霾治理资金的投入力度，在全国范围内统一治理。
（二）资金使用存在违规现象
企业为了追求利润最大化，时常与环境监管部门进行博弈。对企业来说，投入巨额的环保设备并不能直接增加自身的经济效益，在排污处罚成本较低的情况下，有些企业宁愿交罚款也不安装环保设备。再加上基层政府环保部门疏于履行监管职责，致使环保资金使用的直接效果不明显，这可以从审计署2014年的工作计划中得到验证。从2014年部分省份的审计机关对环保专项资金进行检查的结果发现，存在环保专项建设项目未实施、挪用国家排污费专项资金、重复申报环保项目等问题。
1. 环保专项建设项目未实施。环保专项资金属于专款专用，任何单位和个人不得滞留、截留、挪用；因特殊情况确需调整专项资金使用单位、变更项目内容或者调整预算的，应当按规定的程序报批。审计发现，有的单位安排的专项用于某项目的建设资金一直未能立项实施。在资金管理中，存在滞留资金现象，对环保资金的落实没有实行严格的跟踪管理、调度、考核、评估，难以探测到资金项目实施的规范化、时效性和有效性。截至审计日，该项目建设资金仍结存在当地环保部门。
2. 挪用专项资金。有的地方审计机关在审计中发现资金的管理单位、使用单位，存在违反国家财经纪律及专项资金管理和使用规定的现象，环保专项资金管理不善，没有专款专用，没有从事前、事中、事后各个环节入手，建立严密的资金流转监控体系；某些主管部门以各种名义扣拨专项资金，存在弄虚作假、浮夸滥报等现象，这直接影响了有关政策、项目的绩效。
3. 重复申报环保项目。为保证地方经济高效快速发展，地方政府往往对当地企业采取保护措施，在某种意义上，具有地方保护主义色彩的属地管理模式却促进了地方政府的“搭便车”行为。有的地方企业与当地环保局、财政局串通，利用当地发改委和农业厅批复下达的环境保护项目进行重复申报，骗取巨额环保专项资金。
二、建立健全雾霾治理审计监督机制的构想
《大气污染防治法》于2016年1月1日实施，根据规定，环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。国家审计机关作为政府的一个职能部门如何履行审计监督的职责，是当前亟待研究的课题。基于2014年部分省市环保资金审计结果，本文认为，要建立健全雾霾治理审计监督机制必须明确雾霾治理审计对象，找准雾霾治理审计的切入点，只有这样，才能进一步建立健全雾霾治理审计监督机制。
（一）明确雾霾治理审计对象
雾霾治理审计对象是指政府的各级环保部门及其有关部门、单位管理和使用的雾霾治理资金，包括大气污染防治专项资金和节能减排专项资金。审计目标定位在监督检查雾霾治理资金管理和使用的合法合规性、经济有效性。雾霾治理审计业务是一个新生业务，就其对象而言，审计主体是国家审计机关和人员。对于这个新生事物，国家审计机关和人员需要适时进修学习，并且加强与环保部门、财政部门等相关部门的协同监督工作。雾霾治理审计就从雾霾治理专项资金的管理入手，巨额的专项资金能否发挥预期的治理效果，既取决于政府相关管理部门是否尽职尽责，也取决于资金使用单位是否依法合规且有效地使用专项资金。依据《大气污染防治法》中规定的权责，国家审计机关和人员应当首先审查政府相关管理部门对雾霾治理专项资金项目的立项审批、资金拨付行为的合法合规性，其次审查资金使用单位对雾霾治理专项资金使用的合法合规性、经济有效性。
（二）完善雾霾治理审计制度
由于雾霾治理是一个系统工程，应当结合国家大气污染防治整体规划，对不同治理阶段确定不同的审计组织方式和审计重点，分阶段确定审计计划和审计方案。本文认为，完善雾霾治理审计制度可以着力从五个方面来进行。
1. 完善审计计划管理制度。刘家义审计长曾强调，“要加强审计项目计划的科学管理，全面提高审计工作的质量和水平。”加强雾霾治理审计计划的管理，有利于保持雾霾治理审计工作目标的相对稳定，这符合国家治理雾霾的战略规划。比如，在当前起步阶段，依据《大气污染防治法》，审计机关一方面应当确定2016年的审计计划，另一方面应对全国以及重点防治区域、重点防治领域的规划进行全面了解，提前确定下一阶段需要重点审计的项目，并做好相关政策和知识的准备工作。
2. 完善审计项目管理制度。审计项目的选择与确定通常是与国家当前政治经济形势、国家的方针政策、本级人民政府的政策和经济发展方向密切相关的。建立科学合理的雾霾治理审计项目管理制度，对雾霾治理审计项目进行科学管理，有利于审计机关合理安排审计时间、进度，科学配置人力资源。
3. 完善雾霾治理审计结果公告制度。雾霾治理牵动着民众的神经，关系着民众的健康和生活，更关系着民族和国家的兴亡。将雾霾治理审计结果纳入审计结果公告中，不仅可以维护民众对雾霾治理资金使用和管理的知情权，而且可以督促财政、环保、农业等相关部门忠于职守，在一定程度上促进雾霾治理资金使用效益的发挥。
4. 完善雾霾治理审计回访制度。此举旨在促进相关部门和被审计单位重视审计报告中提出的问题及审计意见和建议，及时整改。健全重点审计情况反映、重要审计情况专报及重大审计风险提示制度，在第一时间向审计机关反映审计情况、报告审计要情，向被审计单位及其上级主管部门发出重要审计风险提示。审计机关应当定期回访被审计单位及其上级主管部门，检查整改情况，并督办问责，切实做到问题不整不放过，责任追究不到位不放过。
5. 完善雾霾治理审计结果问责制度。协同理论认为，如果一个系统协同得好，系统的整体功能就能够得以发挥。审计问责作为国家治理的重要组成部分，离不开审计机关与相关部门的协同合作。 因此，建议在《审计法》中进一步完善有关审计结果问责的条款，加大对问责单位负责人以及相关当事人的处理、处罚力度，与《刑法》、《预算法》等法律法规一同对问责单位负责人及相关当事人加大违法、违纪、违规行为的处罚力度；同时，在《审计法》中进一步明细规定公、检、法等机关对审计结果问责时的协同治理工作，并将协同治理工作的结果向社会公开，邀请相关单位和利害关系人、部分群众代表参加问责会议，让他们充分了解雾霾治理的结果，并实行民主评议。
（三）建立健全雾霾治理审计机制
建立健全雾霾治理审计机制有利于国家审计在国家治理中充分发挥其免疫系统功能。建立健全审计机制主要包括四个方面：
1. 建立健全雾霾治理审计工作协作机制。财政、环保、农林局等各部门和收到中央财政拨付雾霾治理专项资金的各单位，应当按要求及时提供与雾霾治理审计监督工作相关的信息和资料，支持并配合审计机关建立并完善雾霾治理审计数据库。
2. 建立健全雾霾治理审计机关与财政、环保、农林局等各部门的沟通协调机制。及时获取财政、环保、农林局等各部门关于雾霾治理资金拨付、使用和管理方面的信息，为审计机关雾霾治理审计工作的顺利开展提供基础条件。
3. 健全雾霾治理审计重大案件线索移送处理工作机制。进一步明确纪检监察人员和检察机关在案件中的介入时机、移送案件的办理程序、移送案件线索备案审查制度等问题，这一机制有助于推动雾霾治理资金管理的有效性。
4. 健全雾霾治理审计结果运用机制。将雾霾治理审计结果作为财政、环保、农业等各级政府部门绩效管理和组织部门对干部考核的依据，将雾霾治理审计结果列入年度绩效管理考核综合评价意见。
（四）建立雾霾治理资金大数据审计平台制度
雾霾治理资金的管理涉及部门和单位较多，审计机关需要对相关部门资金管理和监管等责任履行情况进行审计监督。对于专业性较强的大气污染治理领域，审计机关需要及时了解相关部门的信息系统、信息数据，同时也需要了解相关技术的研究成果和成果的转化程度。另外，雾霾治理审计工作涉及的项目资金量大、周期长，需要对雾霾治理资金进行跟踪审计，对发现的问题及时进行反映，并提出可供决策参考的建议。为此，应当建立雾霾治理信息数据库，数据库的建立有利于审计机关对相关信息的分析与比较。数据库的建立可以分两步走：①全面收集分析数据信息。利用本单位的审计工作平台，对获取的被审计单位概况和业务信息数据进行综合分析。②加强信息中心数据库的管理和维护，实现数据库的动态更新和日常远程监测。要根据审计对象不同设置不同管理层级，分别要求按月、按季或者按年提供主要经营数据，动态掌握被审计单位概况和业务的总体状况。
（五）建立雾霾治理审计专业人才培养制度
从发达国家的成功经验可知，雾霾治理本身是一项耗费巨资的系统工程，在雾霾防治过程中各国都投入了大量资金。我国政府在治理大气污染的过程中也投入了巨额资金。比如，中央财政于2013年、2014年共安排150亿元资金，全部用于京津冀及周边地区（具体包括京、津、冀、蒙、晋、鲁六个省或直辖市）大气污染治理工作，重点向治理任务重的河北省倾斜。这部分资金能否在大气污染防治过程中产生效果，深受民众的关注。作为监督这部分资金使用效益的国家审计机关责无旁贷。然而，我国环境审计相对于其他审计还是一个崭新的审计领域，目前，审计人员的综合素质无法满足有效开展环境审计工作的需要。审计人员缺乏与雾霾治理相关的环境审计制度和方法作为指导。由此可见，我国国家审计机关的当务之急就是进一步提升审计人员的综合素质，在最短的时间内，着力培养一支能够胜任环境审计工作的审计队伍，使之肩负起社会公众赋予的监督雾霾治理资金有效使用的职责。
具体操作上可以分三步走：①审计机关应积极吸收新鲜血液，招录或抽调一定名额的环境专业人员融入审计队伍中，完善优化环境审计人才结构；②通过专题讲座的方式普及环境审计的专业知识，着重培养基础性人才，确保大部分审计人员都能够了解空气污染方面的基础知识、政策法规和技术方法，通过定期组织环境审计方面的培训，不仅能够夯实审计人员对大气污染方面的基础知识，而且还能够及时更新环境相关法律法规的知识；③通过定期举办审计案例大赛，充分调动审计人员自主学习的主观能动性，通过比赛促使审计人员进一步加强相关理论研究，以雾霾治理资金审计为契机，探索绩效评价指标和方法、审计组织方式和方法、审计成果利用等，以理论研究推动实践发展。
主要参考文献：
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