【作 者】
徐爱玲（博士），陈金龙（博士生导师）
【作者单位】
华侨大学工商管理学院，福建泉州362021
【摘 要】
【摘要】 准金融机构等民间金融是正规金融的有益补充，在我国当前结构性金融错配的市场环境下发挥着不可替代的作用，但由于其游离于金融监管之外，金融风险仍然存在。福建省是我国民间金融较发达的省份之一，准金融机构体量相对较大，但在现有的体制下，对民间金融机构的风险监管普遍存在不足，监管机构设置、政策法规体系、监管方式等方面均有待完善。应从健全法律法规、建立完善的风险监管体系、引导准金融机构在建立内控制度等方面进行改进，建立准金融机构风险的防范和处置机制。
【关键词】 准金融机构；民间金融；金融风险；风险监管
【中图分类号】F832.7 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）12-0072-5一、引言
在我国经济体制由计划经济向市场经济转化的过程中，金融系统并未同步市场化，反而实行了金融控制，对国有部门与非国有部门实行了差异化的约束条件，这种“金融二元主义”导致国有金融资金供给与民营企业信贷需求的制度错位（李世财，2013），扭曲了金融资源配置，产生结构性金融错配，造成中小企业融资难和民间资金投资无出路的两难境地。同时，也为民间金融“营造”了巨大的发展空间，其中以准金融机构的发展尤为突出。
根据国务院办公厅于2014年初下发的《关于加强影子银行业务若干问题的通知》，其中所定义的“不持有金融牌照，存在监管不足的信用中介机构”即为实务中的准金融机构，一般认为包括以下主体：小额贷款公司、融资担保公司、典当行等。它们具有明显不同于传统金融机构的特征，主要体现在其现代金融性、监管主体特殊性和民间性。其经营业务具有金融性质，体现了金融创新；其监管权在地方政府，而非“一行三会”；其资金来源多为民间资本。准金融机构在一定程度上解决了小微企业、个体户等民营企业融资难的问题，有效地弥补了传统金融机构的不足和留下的市场空缺。虽然其规模较小，涉众面较窄，产生系统性金融风险的可能性较小，但由于相关的法律规范、政府监管和行业自律匮乏，且准金融机构准入门槛过低、专业管理弱化、风险管控缺位，准金融机构超范围经营的现象频发，甚至出现非法集资、非法吸储、发放高利贷、携款跑路、暴力收贷等经济问题，成为金融监管的隐忧。同时，政府管理体制从事前审批向事后监管转化，更为准金融机构的监管带来新的挑战，因此客观上需要寻求一种新的监管方式。
二、准金融机构的风险解构
（一）准金融机构的体量
近年来，由于限制性政策的松绑及相关财税政策的优惠，大量民资进入金融领域，地方准金融机构得到了较大发展。中国人民银行数据显示，截至2014年底，全国共有小额贷款公司8791家，较上年底增加952家，从业人员近11万人，实收资本8283亿元，贷款余额9420亿元，比上年底增加1229亿元。据全国典当行业监督管理信息系统显示，仅2014年前三个季度，全国典当企业就累计发放当金2701亿元，同比增长20.3%，截至9月底，全国典当余额为849.3亿元，同比增长24.6%。典当行的业务以房地产典当为主，占所有业务的52.8%，动产典当和财产权利典当分别占比29.3%和17.9%。
作为我国沿海地区经济发展的引擎之一，福建省准金融机构已如雨后春笋般涌现。截至2013年底，全省共有典当行271户，分支机构6户，典当总额195.85亿元，比上一年同比增长约20%，典当余额53.52亿元，同比增长约17.65%。通过检索福建省经济和信息化委员会的审批文件，经粗略统计，截至2014年5月，全省已成立典当行达300家以上，融资性担保公司约达460家。中国人民银行数据显示，截至2014年底，福建省已成立113家小额贷款公司，从业人员1783人，实收资本258.2亿元，贷款余额301.35亿元。再以福建省经济最为活跃的泉州市为例，截至2013年末，全市已有小额贷款公司27家、典当行51家、融资性担保公司37家。福建省民间金融体量从上述数据中可见一斑。在全国正规金融体系正承受着贷款规模限制的压力之下，可以预见，民间金融将会持续升温，这进一步提升了民间金融监管的迫切性和重要性。
（二）准金融机构的风险解构
从准金融机构自身的角度来看，由于它们的杠杆率低、资本消耗高、融资渠道又偏窄，这种运营现状必然导致其资本实力弱、规模小、风险抵御能力低，从而带来风险的过度积累，增加了区域金融稳定的不确定因素。准金融机构所面临的风险主要有：
1. 法律风险。准金融机构地位和身份的尴尬，使其面临一定的法律风险，甚至在开展业务过程中出现无法可依的情况。由于准金融机构不同于金融机构，不在《商业银行法》的调整范围之内，而是与工商企业一样，主要以《公司法》、《合同法》、《中小企业促进法》、《物业法》、《担保法》等法律法规为经营准绳。然而，准金融机构本质上从事的是一种金融服务，其从业规范、业务范围和内控制度等方面均有别于普通的有限责任公司，业务监管的专业性和技术性要求较高，并且要求具有统一的监管操作，因此，上述法律法规对准金融机构的监管效力十分有限。此外，现有法律法规中的个别管理规定也与现实存在矛盾之处，如小额贷款公司是“只贷不存”、没有金融许可证的企业法人。但《贷款通则》第二十一条明确规定：贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记。
2. 经营风险。准金融机构的经营风险主要表现在三个方面：①资金来源有限，抗风险能力弱。按照相关规定，准金融机构一般应以自身的注册资本放贷，但资金来源有限、只贷不存、经营的可持续性较差，流动性风险难以控制。而且，有限的资金必然导致准金融机构的资金投向趋于集中，抗风险能力较弱，一旦出现行业危机，将对准金融机构造成巨大冲击。②制度建设不完善。准金融机构大多缺乏经营战略，经营思路与市场定位不成熟，存在恶性竞争；在制度设计上大多僵化地照搬银行，适用性、可操作性不强；内部稽核审查不严甚至缺乏内部审查。③专业人才匮乏，经验不足，也缺少信息安全和保密意识。准金融机构的放贷对象多为信用等级较低、风险评估困难的“高风险”客户，对贷款风险控制难度高，对从业人员的能力和水平要求较高。但现今的准金融机构大多由非专业机构和普通民众成立，他们只是受前几年该行业高利润的吸引而参与，一般缺乏必要的金融知识，不能较好地适应金融行业的专业要求。
3. 违约风险。准金融机构在金融服务中扮演着拾遗补缺的角色，其客户群体主要是中小企业、个体工商户和居民个人等，他们具有短期融资需求，但大多因缺少传统意义上规范的抵押物而不符合银行贷款条件。这些客户规模小，潜在的信用风险较高，而资信信息的离散度高、透明度低、规范性差。准金融机构未被完全纳入中国人民银行征信系统，无法高效全面地了解贷款对象及项目情况，只能通过人缘、地缘等社会关系或花费大量人力、物力详查客户的社会背景、诚信记录等，虽然能在一定程度上减少信息的不对称，但由于主观性强，控制风险的成本较高，难度较大。另一方面，高利率伴随着高风险，由于运营成本高企、资金来源有限等，准金融机构被动选择高风险客户、高资产定价的方式以增加收益，这必然会增加借款人的财务负担和违约风险，最终可能会对银行信贷资金安全造成威胁。
（三）地方政府监管面临的挑战
1. 向体系内传导风险。从形式上看，准金融机构和金融体系相互独立运行，直接关联度不强，但准金融机构在实际运作中与金融体系存在多种隐性关联，潜在风险不断积聚且难以识别，在缺乏有效应对机制的情况下，准金融机构的风险极易向金融体系内传导。并且，随着准金融机构的进一步发展，与银行的联系势必会增加，风险传递的渠道也将相应增加。在准金融机构中，就小额贷款公司与典当行而言，因为相关规定限制了其主要以注册资本和经营盈余开展业务，因此，其业务开展较少涉及其他金融机构，风险具有较小的外部性。但融资性担保公司必须与银行业金融机构合作，为小企业提供担保，具有较强的外部性，承担着银行贷款的重要责任，一旦出现债务危机，势必波及银行贷款的收回，将风险传导至正规金融系统。
在实践中，大多数准金融机构的发起、设立和运营管理存在实体企业背景，比如福建省部分准金融机构的股东为石油化工、贸易、传媒、批发、装修、建筑、农业、机构等行业的企业，部分小额贷款公司和担保公司成立后，主要对其自身实际控制的企业放贷或担保，进而形成了实际控制企业通过准金融机构向金融机构进行融资，或者是企业通过银行融资后，将闲置资金直接注入准金融机构，快速转化为生息资产，进而延长了资金链条，增加了风险，形成准金融机构、实际控制企业与金融机构之间的风险传导链条。
2. 违法违规经营。准金融机构大多为民营资本投资设立，具有天生的资本逐利性，从而较易出现恶性竞争、超范围经营甚至是违法违规经营的现象，如非法集资、暴力催债、发放高利贷等，极易将风险传导至银行，扰乱金融市场秩序。
以担保公司为例，我国在2011年上半年实行了总体从紧的货币和财政政策，以抑制通胀和房地产等资产价格泡沫，造成许多中小企业和受限房地产企业难以通过正规金融机构借入资金。与此同时，民间财富大幅增长，但缺乏合理的投资渠道。在这种供需两旺的情形下，民间借贷迅速蓬勃发展来，这极大地促使担保公司不顾禁令地参与其中，众多的担保公司不是以传统的银担合作的方式在企业与银行之间发挥中介作用，而是通过委托理财的方式揽储或挪用企业缴纳的保证金后高息贷出，其中较大的资金投向之一就是房地产市场，或者将资金投入“过桥贷款”、“短拆”、“赎楼贷款”等金融服务中，或介入企业的三角债之中。担保公司较大程度地参与民间借贷，资金来源与投向均缺少相应的风险规避手段，从而积聚了巨大风险，一旦资金链断裂，将对行业甚至实体经济产生巨大冲击。
三、福建省准金融机构的监管现状及存在的主要问题
由于准金融机构不具备“金融许可证”却从事金融业务，并未纳入国家金融监管部门的监管范围。因此，尽管准金融机构发展已有多年，但其监管问题始终未能得到妥善解决。
（一）准金融机构监管现状
当前准金融机构的监管机制，是我国金融体系发展、政府管理体制改革等特殊历史背景下的产物，监管主体、监管法规等均为适应准金融机构的产生和发展而逐步形成的，缺乏统一性和系统性，总体上存在监管部门设置和人员配置不合理、监管法规不健全、监管方式和内容不适当等问题。下文以福建省为例，对准金融机构的监管机制进行剖析。
1. 监管主体设置。根据福建省政府的有关文件，福建省金融工作办公室下设的“银行保险处”负责本省民间金融监管工作，其具体职责之一是：指导推进小额贷款机构、融资性担保机构、典当、融资租赁等具有融资性功能地方企业的发展及监测、评价工作。但实际上准金融机构的监管工作基本由省经济与信息化委员会（以下简称“省经信委”）承担，该机构负责审批和监管小额贷款机构、融资性担保机构以及典当行等准金融机构。各准金融机构的具体事务及相关的监管和风险防范工作大致分工如表1所示：
典当行的监管基本由省经信委及其下属机构承担（具体来说是其“综合处”负责），对于小额贷款公司和融资性担保公司，福建省已基本形成由上而下的监管体系，“省联席会议”涵盖了省政府办公厅、省经信委、省公安厅、省财政厅、省地税局、省工商局、省国税局、人民银行福州中心支行、福建银监局、省法制办、省金融办等成员单位，具体事务基本由省经信委负责，具体而言，分别是其“生产服务业处”和“中小企业处”承担。虽然各层级和部门各有分工，但未建立相应的信息共享与沟通协调机制，因此未真正形成监管合力。
2. 监管政策法规体系。为直观地呈现调整事项涉及准金融机构的相关政策法规，笔者根据政府网站特进行整理，结果如表2所示：
针对不同类型的准金融机构，当前已形成分类监管的政策，但普遍存在层级不高的问题，没有国家层面的法律出台，小额贷款公司则仅有省政府和银监会颁布的相关管理规定，融资性担保公司的监管政策则政出多门，典当行的相关政策中缺乏省级政府及相关部门的实施细则。就当前的准金融监管依据而言，尚未形成风险预测、监控、分析、防范与处置的政策法规体系。
（二）存在的主要问题
从上述监管机构设置和监管政策法规体系的现状中可以看出，国务院多部委已针对准金融机构的监管工作制定了不少规章，福建省也已建立了相应的监管机构，制定了多方面的监管政策，但准金融机构风险监管仍存在以下问题：
第一，法律规范的层级不够，政出多门，且有相互矛盾之处，准金融机构可能无法可依。从上述监管现状的分析可知，目前对地方准金融机构的监管尚未有国家层面的法律法规，而主要依靠国家金融管理部门及地方政府部门的规章、发文等，法律规范的效力层级较低，且政出多门，不同层级政府部门制定的规章较易出现相互矛盾的情形，不利于准金融机构的监管。
第二，管理职能分散，未形成监管合力。多头监管，既会出现交叉监管、资源浪费，也使得监管未能形成合力，最终使监管效果大打折扣。从国家层面看，小额贷款公司由地方金融工作办公室监管，典当行由商务部管理，担保公司则由财政部管理等，由于法律定位不清，多头监管现象难以避免。以福建省的监管主体设置为例，典当行、小额贷款公司、融资性担保公司分别由省经信委的综合处、生产服务业处、中小企业处监管。一方面，此三处均需承担除准金融机构监管以外的其他工作，难免造成兼顾不暇的局面。而且，地方政府还承担着推动准金融机构发展的任务，可能会较少关注金融风险防范，造成“重发展、轻管理，重审批、轻监控”的管理状况。另一方面，准金融机构监管具有金融专业性，也有一定的共性，分别监管可能造成资源浪费、效率不高。就具体监管事务而言，融资性担保企业的设立与变更申请由省经信委审核批复、工商行政管理部门登记管理，日常监管、风险排查等工作则主要由设区市人民政府承担，人民银行福州中心支行则组织对融资性担保机构的信用评级、资金流向监测工作，而在非法集资方面，银监会和公安部门负有监管责任，但不同部门之间尚未建立完善的联动工作机制、监管机制和信息系统等，部门之间的协调比较困难。
第三，未形成独立、有效的监管体系，存在监管空白，难以识别、防范和化解风险。目前，我国准金融机构的监管更多的是准入资格审核，对金融风险的防范与处置尚未建立完善的机制，也未就准金融机构的金融服务这一特性实施特定的监管和核查，最终使潜在的风险难以及时识别和化解。以融资担保公司的监管为例，我国相关的政策法规仅对其设立、变更和退出进行了规定，在较为重要的日常监管、风险识别与处置等工作方面则缺乏明确的规定，并且，在监管方面融资性担保公司只能主动向监管部门汇报经营情况、资本金运用情况、重要决议、违法违规事件，并未强制规定监管部门应实施现场检查；地方监管部门履职情况评价制度缺失，未明确监管不力时对监管部门的处理办法。在这样的监管环境之下，监管部门很难做到对风险的早发现、早预防，监管动力不足。在征信管理方面，虽然提出将小额贷款公司和融资性担保公司纳入征信管理体系并为其提供信息服务，但对具体实施路径、实现期限等均未做出明确规定，缺乏实际操作性。
第四，监管机构人员专业性不够，形成重审批轻监管的现象。准金融机构风险的形成过程和传导过程具有复杂性，需要在全盘了解和掌握金融体系运行规律的基础上进行全局性管控，相关的工作人员必须储备大量的专业知识并且具有较强的专业技能，但目前负责准金融机构监管的部门大多从事经济、贸易等商务管理，不仅缺乏专业的金融人才，也缺乏足够的风险防范经验，如承担准金融机构监管职责的福建省经信委，由原省经济贸易委员会、省信息化局、省城镇集体工业联合社等部门组合而成，工作职责较少涉及金融监管权，人员的金融专业知识可能有所欠缺，较难胜任金融监管之责。因此，监管人员往往将工作重点放在准金融机构的设立和审批阶段，一旦准金融机构进入市场，监管往往流于形式，风险处置和救助机制也十分匮乏。
四、准金融机构风险监管的对策与措施
从本质上讲，民间金融应是一种满足部分企业短期性融资需求、具有“救急”性质的金融服务，调余济需、拾遗补缺，以有效满足中小企业融资需求，是正规金融的有益补充。可以预见的是，在中国现行金融体制下，准金融机构以其“短期、灵活、小额”的经营特点仍将在很长一段时间内为小微企业提供金融服务，即使未来将其完全纳入正规金融体系中，它仍然将以其独特的制度优势在融资领域发挥着不可替代的作用。因此，在正视其存在的必要性的同时，必须重视相应的风险防范。诚然，要从根本上解决准金融机构风险监管问题，必须解决中小企业融资问题和民间资金的投资问题，同时坚持利率市场化的长期导向，使民间金融回归合理的市场规模、发挥正常的市场作用，但这并不能一蹴而就。在目前的市场条件下，应从法律法规建设、政府监管完善等方面做出努力，构建以地方政府为主、金融监管部门协同、行业自律监管为辅的全面监管体系。
（一）完善法律法规
就目前准金融机构监管现状而言，应加快立法进程，完善相关的法律法规，以促进准金融机构健康发展：①建立覆盖准金融机构的法律法规，明确监督管理和风险责任，充分发挥准金融机构对正规金融的补充作用。②出台相关法律，明确定位准金融机构，规范和引导准金融机构可持续地健康发展。③制定适当的发展路径，扩大准金融机构的融资渠道。在坚持准金融机构不得以任何形式进行“变相揽储”的前提下，循序渐进地推动经营业绩好、诚信纪录优良的准金融机构拓展资金来源，如资金拆借、吸收一定比率的存款等，在监体系健全的基础上逐步放开准金融机构连锁经营、跨区域经营方面的限制，使准金融机构更多地依照市场选择进行经营，以适当减少违规违法动机和风险，促进准金融机构良性发展。④地方监管部门应在法律法规和规章制度的基础上，制定相应的细则，对准金融机构的业务流程、操作规范、风险控制、收费标准等做出明确规定；制定准金融机构定期评价制度；建立信息披露制度、会计核查制度、信用登记制度、行业自律制度等。
（二）建立完善的风险监管体系
1. 整合地方政府金融管控职能。首先，如前所述，准金融机构的监管职能较为分散，不利于协调管理，因此，地方政府应将准金融机构管理工作集中在一个部门，如可以在福建省经信委增设“金融监管处”，统领全省准金融机构的规范和监管工作，建立起横向和纵向的金融全方位监管的组织架构，并确定合理的管理目标和评价标准。其次，以“金融监管处”为核心，构建全方位的监管组织体系，形成全省的监管合力。纵向上设立并监督地（市）、县级地方金融监管中心，横向上联合行业归口部门——银监会、保监会、证监会等相关部门，指导行业协会等行业管理机构强化自我约束，并建立长效的沟通协作机制。再次，逐步建立和完善金融分析监测信息系统、金融稳定协调机制、金融风险协调防范机制和金融突发事件应急处置机制。
2. 规范事前审批、事中监管和事后处置。
（1）在民间金融形成的前端，加强管理，引入多种机制，促进民间金融的规范化运作，对拟成立的准金融机构进行严格审批。
（2）事中监管应着重以下几个方面的工作：①着力加强经营情况的监督检查。建立健全风险预警机制，加强风险监测、分析和预警。监管部门应定期与人民银行、银监部门等相关部门沟通，共享监管信息，对准金融机构的经营情况进行严密核查和监督，坚持日常监督管理和定期检查、不定期抽查相结合，提高非现场监督管理和现场检查的有效性，切实做到风险早发现、早预警、早报告、早处置。②贷款投向的监管。禁止向国家宏观调控限制发展的产业或行业放贷，或向关联方发放信用贷款；重点核查风险较大的特殊行业和特殊市场主体。实务中，大部分民间资本都进入了房地产行业，因此可核查房地产公司的资金来源，核查各类融资平台、产能过剩行业贷款风险，及时发现各类违法违规行为，防范金融风险。③超范围经营行为的监管。准金融机构的监管重点在于使各机构在各自业务范围内规范经营，严守中介本分，禁止超范围经营，尤其对于民营实体企业办金融的，要坚持中介性，对于以自办金融机构为名为自己企业非法集资的现象要严加核查；同时，为各类准金融机构制定相应的信息披露细则和年度考核标准。制定准金融机构的杠杆倍数，并严加核查。
（3）在事后处置方面，要加大违法违规行为查处力度，严厉打击违法违规行为。应督促指导各级地方政府，加大对内幕交易、虚假披露等违法违规行为的查处力度；严厉打击非法集资、非法吸收公众存款、非法证券、地下钱庄等非法金融活动；严肃查处各类违法违规融资活动，及时纠正各类金融超业务范围活动，切实维护金融秩序，保护存款人、投资者和金融消费者的合法权益。
3. 充分发挥行业协会的自律作用。政府和金融监管部门应承担起准金融机构的监管工作，但作为市场主体，行业自律的市场化监管也很关键。行业协会应制定行业发展的指导意见，在准金融机构的信息披露、监测评估、行业管理标准等方面提供专业性的建议，督促会员单位依法合规经营，约束不正当竞争行为，维护公平竞争的市场环境，最终成为自我约束、良性发展的市场主体。虽然准金融机构行业协会的工作重点大多在于推动行业规范发展、与相关机构建立良好关系等方面，较少在风险监管方面着力，但其未来应充分利用行业协会的专业优势、人才优势，关注行业风险，在信息披露、经营监管等方面发挥行业协会的自律作用。
4. 建立风险防火墙。准金融机构在经营过程中不可避免地与商业银行发生各种联系，为了避免准金融机构的风险向商业银行传导，应建立有效的风险防火墙。一方面，适当限制准金融机构向商业银行的融资，严防准金融机构的实际控制企业或实际控制人改变融资用途；另一方面，严格禁止金融机构从业人员参与准金融机构的经营活动，避免利益输送，阻断风险传导。
（三）引导准金融机构建立内控制度
充分发挥政府监管、行业自律的多方位管理作用，制定相应的指导意见，引导准金融机构加强自身建设，健全公司治理结构，完善议事规则、决策程序和内审制度。建立合理的薪酬激励机制，培养金融专业人才，对高管实行问责制，防止高管为追求个人超额利润而使公司承担过多风险，建立风险控制模式，制定相应的风险审核流程，提高风险抵抗能力。
主要参考文献：
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