【作　　者】
张世敬（博士）

【作者单位】
中国民用航空飞行学院，四川广汉618307

【摘　　要】

【摘要】 高校进修培训收费财税管理政策尚未形成补充衔接的闭环，导致高校收费财税政策执行分离、临时自主进修培训无法办理等问题。针对这些问题，本文认为，应对高校进修培训收费管理进行松绑，精简业务流程。在梳理相关政策的基础上，本文提出如下建议：删减税收征管环节，将高校进修培训收费完全纳入财政非税收入管理；充分考虑高校进修培训收费的市场经济属性，使之完全脱离财政非税收入管理，作为应税经济业务纳入税收征管。
【关键词】 进修培训；学生收费；财税管理
【中图分类号】F812.42           【文献标识码】A           【文章编号】1004-0994（2016）12-0049-2一、普通高校学生的收费与管理
目前，国家主要采取分类管理模式对普通高校学生收费行为进行明确规范。
第一类是行政事业性收费，如：学生学费、住宿费、学生考试考务费、高校委托培养费等。这类收费是国家重点关注的领域，要求学校实行亮证收费，使用财政非税收入票据，将其作为非税收入上缴财政专户，接受发改委、教育、财政部门的监督检查。
第二类是代收费用，如学生教材资料费、服装卧具费、军训食宿费等。这类收费不构成学校收入，学校按照学生自愿、非营利原则，代商品或服务供给方向学生收取费用，使用财政资金往来结算票据，接受发改委、教育部门、财政部门的监督检查。
第三类是（经营）服务性收费，如学生借书证、学生证、食堂饭卡遗失补办费，课外上网、游泳馆收费，在校学生、社会人员进修培训收费（也称“短期培训班收费”）等。这类收费是校方对学生提供特定服务取得的一种成本合理补偿，收费环节使用相应税务发票，接受发改委、教育部门、税务部门的监督检查。
二、关于高校进修培训收费的财税政策
由于高校学生服务性收费中的进修培训收费标准高、项目多，国家关于该项目收费还有更加明细的规定。
1. 税收方面。2004年2月，财政部、国税总局下发《关于教育税收政策的通知 》（财税［2004］39号）的规定：对高校举办的进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，给予免征营业税和企业所得税的优惠政策。2006年1月，财政部、国税总局在《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》（财税［2006］3号）中，对享受这一优惠政策的条件做出细化解释：①强化校方学历教育性质与办班主体责任，非学历教育、下属单位办班都不予免征营业税；②提高学校办班收入核算管理与票据使用管理要求，对没有单独核算、进入学校统一账户，并作为预算外资金全额上缴财政专户管理的办班收入都不予免征营业税；③明确学校主动接受税收监督检查的责任，没有依法办理税务登记、按期进行纳税申报并履行减免税手续及按规定使用发票的收费行为，都将不予免征营业税。
2. 政府部门管理方面。2006年5月，教育部、发改委、财政部联合发布《关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》（教财［2006］2号），对服务性收费及其中的高校进修培训收费做出明示：①学校可以自主办班，但不能随意收费。高校以学校或院（系、所、中心等）名义，按照自愿原则面向在校学生和社会人员提供各类培训服务，可以向其收取培训费，但培训费和住宿费具体标准由高校按照成本补偿和非营利原则制定，报所在地省级教育、物价、财政部门备案后执行。②高校根据国家有关部门要求或受托办班收费，按照现行规定执行。③学校实行亮证收费及使用税务发票。高校收取服务性收费须到指定的价格主管部门办理收费许可证，收费时使用相应税务发票。
三、高校进修培训收费财税管理政策存在的问题
围绕高校学生收费，国家已经形成了比较明确的制度规范。经过几年的实施，针对第一类、第二类收费，已基本做到杜绝学校乱收费行为，高校实际执行进程也没有出现太大的问题。相比之下，规范比较细致的第三类收费中的高校进修培训收费，政策制定与实际执行的过程中反而出现了一些值得探讨的问题。
1. 税收征管缺失。基于数次与众多高校针对进修培训收管理的信息交流，以及不同层级政府部门多次对笔者所在学校进行学生收费工作的监督检查，笔者发现了一个较普遍的现象：高校进修培训收费税收征管严重缺失。一方面，可能是高校事业单位的公益性质，或者是一种“税不进校”传统观念的延续，地方税务部门主观上并没有对该部分高校收费给予足够的重视。实际工作中，税务部门较少按照税收法规的要求，积极敦促高校办理税务登记，按期进行纳税申报并履行减免税手续，且按规定申领税收发票。另一方面，由于纳税申报程序繁琐，高校财务部门并不愿意每年不断重复这些枯燥而所获收益分配与之无关的工作。因此，尽管不少高校每年进修培训收费动辄数千万元，但这方面应有的税收征管还是有意或无意被各方所忽略。
高校进修培训收费税收征管之所以缺失，除税务部门、学校方面的原因外，还有另外一个因素：发改委、财政部门、教育部门对高校学生收费工作的全面深入监管。2010年6月，财政部、国家发改委在《关于印发2009年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》（财综［2010］20号）中，进一步明确高校进修培训费的行政事业性收费性质与缴入财政专户的管理方式。2012年10月财政部部务会议审议通过《财政票据管理办法》（财政部令第70号），对财政票据进行合并、统一、简化，再次明确学校收取行政事业性收费使用财政票据的要求。正是这些通知、要求为高校进修培训收费管理方式提供了另外一种选择：收费使用财政票据，不使用税务发票（发票是税务部门监督检票的重要依据），收入上缴财政专户，撇开税务部门，主要接受财政部门、发改委、教育部门的监管。
2. 税收征管与财政监管缺乏有效衔接。税收征管作为高校进修培训收费政府部门管理的重要环节之一，存在与财政监管衔接困难的问题。
首先，在当前学生收费管理政策体系下，高校进修培训收费选择使用财政票据、收入上缴财政专户管理方式，本身会对税收监管形成客观排斥。票据作为财税部门管理的重要依据，高校进修培训收费从不向税务机构申领发票，税务机关缺少参与机会，难以发挥有效监管作用。其次，税收征管与财政监管缺乏明确衔接规程。当前学生收费财税政策主要明确了高校进修培训收费享受的税收优惠条件与接受税务监督的职责，对税收征管与财政监管的有效衔接缺少明确的操作规范。如日常收费纳税流程如何与财政收入上缴环节有机对接，税务检查内容、重点如何与财政检查内容、重点结合等，诸多操作细节并未明确。此种情况下，高校很容易对进修培训收费采用发票管理方式产生畏难情绪，不利于高校学生服务性收费税收管理政策的落实。
3. 临时自主进修培训管理权限归属不清。对许多高校而言，进修培训收费管理还存在一个较大困扰：临时自主进修培训管理权限归属不清。
其一，超备案范围进修培训合规性不明。根据惯例，每年上期省发改委、教育厅、财政厅三部门会集中某一时间完成高校进修培训收费项目、标准的备案审核工作。尽管每次高校都会努力报备本年度预计可能举办的培训项目，但仍会出现临时性超备案范围的办班需求。对于这种需求，政府收费文件并未给出明确处理意见，一定程度上给高校收费工作造成困扰。其二，主体职责不清。是遵循税收管理还是财政管理？高校进修培训收费作为政府多部门协同管理的收费项目，容易产生多头管理、职能交叉、分工不明的情况，对于政府收费管理文件中没有明确做出规范的高校临时自主进修培训更是如此。从学生收费分类管理的角度来看，临时高校进修培训作为服务性收费项目，具备应税经济业务性质，理应纳入税收管辖的范围；但若站在高校进修培训非营利原则与非税收入管理立场，更应纳入财政管理的范畴。于是，这就产生两边都可以靠、可以管，结果谁都管不全、说了不绝对算的问题。
四、完善高校进修培训收费财税管理政策的建议
高校进修培训作为一项兼具应税与非税双重属性的特殊经济业务，围绕收费管理，政府多部门已经形成了一些制度规范。但是，由于部门间缺乏沟通协调，这些政策尚没有形成补充衔接的闭环，或各自为政，或笼统不清，导致高校收费财税政策执行分离、临时自主进修培训无法办理等问题，给高校收费管理工作造成了较大影响。
针对此种情况，笔者认为，根本解决思路在于对高校进修培训收费管理进行松绑，简化业务流程。在梳理相关政策的基础上，笔者提出以下建议：
一是以实践为指导，重新修订学生收费政策文件，删减税收征管环节，将高校进修培训收费完全纳入财政非税收入管理。通过收费管理方式的转变，使学生收费管理政策与当前众多高校学生收费管理方式的倾向性选择更加贴合，进一步突出发改委、财政部门监管主体职责，提高依法行政的效率，更好地满足高校进修培训收费多方管理需求。
二是充分考虑高校进修培训收费市场的经济属性，完全脱离财政非税收入管理，作为应税经济业务纳入税收征管。在这方面，2014年四川省已率先进行改革尝试。作为一种政府转变职能、流程精简、对高校放权让利的收费管理方式，今后很可能会成为一种趋势。这种改变，一定程度上也是在高校较长时期学费标准没有大幅增长的情况下，对高等教育事业发展经费补充投入的利好举措。

主要参考文献：
张明．政府预算与管理［M］．成都：西南财经大学出版社，2002．
程谦．财政制度变迁与财政选择［M］．北京：中国财政经济出版社，2006．