【作 者】
蔡旺良（高级会计师）
【作者单位】
国家林业局华东林业调查规划设计院，杭州310019
【摘 要】
【摘要】本文根据中央本级项目面向全国、项目类型复杂、各地区地域条件差异悬殊、事权财权交错的实际，分析了部门标准建设中存在的问题，提出完善部门标准建设的举措，并以“全国森林资源清查”项目为例进行说明。研制部门标准要善于把握项目活动规律，紧扣部门核心职能，考虑项目结构性、资源性、节点性、区域性的特点，兼顾项目主体和资源配置主体相互独立来设计部门标准的分部、分项及地区调整系数，确保申报项目支出预算单位都有标准可依。
【关键词】部门标准；项目支出；部门预算管理
【中图分类号】F812 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）07-0058-3部门标准是项目支出定额标准的重要组成部分，部门标准建设是部门预算管理和改革的基础性工作。2011年以来，中央部门陆续制定了一批部门标准，充实了中央本级项目支出定额标准体系，发挥了中央部门在标准建设中的主体作用。中央本级项目面向全国，项目类型复杂、各地区地域条件差异悬殊、事权财权交错，现有的部门标准与改革任务和建设目标相比，仍存在推进慢、体系构架不科学、重点不突出、标准质量不高、应用性不强、编制流程不顺畅等问题。本文分析了部门标准建设中存在的问题，提出了完善部门标准建设的措施，并举例说明了构建部门标准基本框架的思路。
一、部门标准建设中存在的问题
1. 片面追求部门标准覆盖面，核心职能不突出。中央本级项目点多、面广，按照《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》的要求，部门标准建设的重点是突出部门的核心职能和关键环节。但在实际工作中，有的部门片面追求内部标准覆盖面，照搬财政项目构建部门标准基本框架，一年动辄编制三五十个部门标准，把类似“党团重大活动”、“干部培训”、“楼宇运行费”等共性项目都纳入部门标准体系。看似面面俱到，实则顾此失彼，造成核心项目标准深度不够，共性项目仅罗列、堆砌一些培训费、会议费、差旅费支出的通用标准，导致部门标准整体质量不高，核心职能不突出。
2. 重编制轻应用，编制流程不顺畅。部门标准通常委托第三方或者下达给有经验的单位牵头编制。牵头单位一年需指导几十个部门标准的编制，往往对总体层面考虑较多、服务与使用层面考虑较少，没有与用标单位建立良好的互动，编制出的部门标准既没有在负责项目支出预算分配的单位检验，也没有在申报项目支出预算的基层单位试运行，部门标准缺乏可应用性。
3. 部门标准层级与项目维度不相适应。中央本级项目具有项目结构多维度、资源多元化的特点。项目承担主体既有中央单位又有地方单位，同一项目支出的资金来源既有中央财政又有地方财政。即使是中央单位承担的项目活动也有部分费用由地方财政分担。有的部门标准不能适应项目结构的多维度，没有做到项目承担主体与费用分担主体相互独立，具体项目承担单位难以从部门标准中找到与所承担的项目活动对应的支出标准，部门标准缺乏可操作性。
4. 部门标准相互割裂，缺少融合。项目支出部门标准体系应该是一个相互联系、相互补充、相互衔接的有机整体。机械地按照财政项目名称、范围设计部门标准，独成一体，不仅会造成大量的重复劳动，而且会出现相同支出内容的标准不统一、标准内容冗余的问题。中央部门很多业务类项目存在相同或相近的支出内容，如果把这些相同或相近的支出内容编制成单项或综合标准，将有利于统一项目支出标准，简化部门标准的编制。
5. 部门标准的量与价缺乏有机联系。可量化是项目支出标准化管理的前提，有的部门标准把不能量化的项目支出强加到可量化的项目支出中，混淆量、价之间的有机联系。有的部门标准则把不同质的项目活动归纳到与其没有实质联系的量上。如二级财政项目“森林资源清查与动态监测”包含多个子项目，其中，“全国营造林综合核查”项目与所核查的县、乡、村、小班数量相关，“全国森林资源清查”项目则与复查固定样地数量相关。在编制综合标准时，生硬地套用类似“国土面积”或“森林面积”这样不相关的量，量与价之间缺乏必然联系。有的部门用项目支出历史预算数去编制部门标准，而不是按其实际需要去编制，这样的标准与其说是部门标准，倒不如说是一个项目预算文本。二、改进部门标准建设的举措
1. 优化部门标准体系，突出部门核心职能。财政部下发的《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预［2015］82号）、《关于加快推进中央本级项目支出定额标准体系建设的通知》（财预［2015］132号），完善了项目设置规则，改进了项目管理方式，对项目支出定额标准体系建设提出了新要求。中央部门应加强规划引导，调整优化项目支出定额标准体系，减少部门属性不突出、不经常发生、难以量化的项目，如“党团重大活动”、“对外宣传”、“干部培训”、“楼宇运行费”等没有部门属性且不是围绕核心职能安排的项目；又如“引进国家先进科学技术”项目下的二级项目中，由于研究对象、技术路线、实现方式不同，不可能重复发生的项目。中央部门应把部门标准编制的重点放在核心职能突出、容易量化、经常发生、市场没有标准的专项业务类项目和重大改革发展项目上。对于国家林业局而言，森林资源保护与管理是其重要职责，是区别于其他部门的一项特定业务活动，且有量化管理基础，应作为国家林业局内部标准研究重点。
2. 合理界定部门标准范围，用特定部门标准来规范同质项目活动。正如建筑工程定额要分为建筑工程定额和设备及安装工程定额一样，某一部门标准所规范的项目活动应该具备同质、经常发生和可计量的特性。对于包含不同质活动的财政项目，可以制定多个部门标准；反之，包含相同支出内容的不同财政项目，则执行同一部门标准。这样既能简化工作，又能保持标准的相对稳定性。如“森林资源清查与动态监测”项目包含“全国森林资源清查”、“全国营造林综合核查”、“林业基础数表编制与修订”、“重点国有林区和重点生态地区森林资源规划设计调查”四个子项目，各子项目的发生频率、程度、劳动组织方式、项目承担主体、中央与地方参与度各不相同，因此，应分别编制部门标准。
3. 增强标准间的衔接和共享，引导建标与用标互动。无论是一级还是二级财政项目都存在一些相似或相近的业务内容和项目活动，如“森林资源保护与管理”项目和“荒漠化防治与管理”项目都包含卫片数据购置、数据库系统建设与维护、能力建设等项目活动。应针对这些相似或相近的项目活动编制模块定额标准，再通过模块定额标准和财政部通用定额标准的排列组合构建部门专用标准。
编制部门标准要坚持“从实践中来，到实践中去”。部门标准初稿形成后，首先对照项目支出历史预算数进行模拟，判断其是否与国家财力状况相衔接。然后在有预算分配权的单位和申请项目支出预算的基层单位试用，检验定额标准是否与预算安排相衔接、是否符合基层预算单位的要求，充分听取预算编制单位、预算管理单位的意见和建议，组织部门标准试用情况的分析、评估，不断优化部门标准。
4. 按照项目维度设计部门标准的分部、分项。制定部门标准既要保证参与项目活动的单位都有相应标准可参考，又要避免标准碎片化，在保证项目主体和资源配置主体相互独立的前提下，取项目活动单元的最大公约数确定标准的分部、分项。如“省级固定样地复查”是“全国森林资源清查”项目中唯一由各省（区、市）完成的项目，将此设计为部门标准的分部，可以简化部门标准的编制。此外，中央财政以“省”为单位对“省级固定样地复查”安排补助，有的是全额补助，有的是部分补助，因此项目支出按《森林资源管理项目资金管理办法》全口径测算为宜。
除了“省级固定样地复查”以外，其他项目活动虽然都由中央预算单位承担，但不同预算单位参与频率、程度不同，因此需对不同预算单位承担的项目活动分别设计分项加以区别，确保该项目活动单元和承担单位相互独立。分项支出标准如存在资源配置主体交叉，则通过设专栏来反映项目支出的资金来源，如“省级固定样地复查”野外作业用车由地方安排，可通过“资金来源”专栏区分中央财政或地方财政。
根据财政部发布的《关于编制中央部门2016 ~ 2018年支出规划和2016年部门预算的通知》（财预［2015］91号），项目支出预算要编制到经济分类款级科目，组成基价的投入要素还要嵌入支出经济分类科目。
5. 关键项目活动标准要量化、细化，次要项目活动标准宜粗放制定。部门标准只适用于容易量化管理的部分，它只是预算管理方式的一种，不是市场交易价格。预算单位在实际执行中必须按《财政专项资金管理办法》使用资金，将资金结余按规定上缴财政。因此宜对项目支出中容易量化管理的部分制定部门标准。
直接费用往往容易量化，部门标准可以只测算容易量化的费用，不容易量化的费用可参照《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教［2011］434号）中间接费用的处理方法进行处理，实行分段超额累退比例计取办法，具体比例由部门酌情设定；或者通过专家评审、经验估计、比例类推等方式进行管理。
6. 部门标准实行“基价+地区调整系数”。中央本级项目面向全国，各地区地域条件差异悬殊，特别是林业项目通常在荒郊野外作业，受地类地貌、交通条件制约，工资、津补贴存在地区差异，因此部门标准宜用“基价+地区调整系数”方式进行编制。如“省级固定样地复查”主要受样地的地形地貌、交通条件（路网密度）、样木数量的综合影响，同时，临时工工资、野外工作津贴标准地区之间差异较大。这些因素对项目支出的影响在各省（区、市）各不相同，因此，采用“基价+地区调整系数”的方法可以极大地简化部门标准的编制。
三、案例分析
本文以“全国森林资源清查”项目为例，说明构建项目部门标准基本框架的思路。
1. 按项目活动规律和项目支出特点设计分部、分项。“全国森林资源清查”通常分三部分业务工作：①全国技术支撑、计程序完善、年度汇总分析；②省级固定样地复查；③国家级技术指导、样地检查、卡片验收、数据统计和成果编写。尽管省级固定样地复查与样地检查支出内容相同，但省级固定样地复查由各省组织完成，样地检查由中央单位承担，而且资源配置主体也不同，从项目主体和资源配置主体相互独立来考虑，部门标准相应的分部可设计为：“1.全国汇总分析”、“2.省级固定样地复查”、“3.国家级样地检查指导”。
在分部的基础上，按照项目结构拆解项目活动单元，使每一活动单元与其承担主体保持独立，再对这些活动单元进行重要性分析，按ABC分类法将影响大、容易量化的活动单元设计为部门标准的分项。如“2.省级固定样地复查”，可分为“2.1地面调查”、“2.2遥感调查”等。
对于资金来源既有中央财政又有地方财政的项目活动单元，在分项支出标准中应设专栏单独反映，以厘清资金来源渠道。
2. 测定可量化支出标准。在设计分部、分项的基础上，根据支出特点和投入生产要素分项测算。如“2.1地面调查”，其劳动组织方式为工组，每工组由4名人员组成（技术人员2名、临时工2名），每工组配备1辆车。地面调查中容易量化的支出是差旅费、劳务费、租车费。
以浙江省为基价参照，按浙江省平均样地难度设定每个工组平均每个工作日完成1个样地，“2.1地面调查”的基价组成为：①差旅费。地面调查通常远离大城市，住宿费标准按财政部规定标准的70%估算，考虑工组已配备车辆故不再考虑交通费；伙食补助费、野外工作津贴按国家统一标准确定。固定样地地面调查相当于地质勘查中高度流动分散的普查，野外工作专业技术人员通常享受地质勘查职工的工资标准和野外工作津贴。浙江省执行的是六类地区标准。②劳务费（野外雇工费）。野外作业临时工按浙江省的标准为每人每日200元（住宿费、伙食补助费按技术人员标准）。③其他交通费（野外作业用车）。在浙江省通常租用小汽车一个台班费用为700元。“2.1地面调查”部门标准基价见右上表。
3. 地区调整系数。由于“全国森林资源清查”项目面向全国，固定样地地面调查业务与地形地貌关联较大，劳务费、野外工作津贴在基准定额中占较大比例（假定住宿费、野外作业用车单价在全国范围内差异较小，可忽略不计），部门标准中的地区调整系数计算如下：
目标省地面调查综合调整系数=1+固定样地难度系数+临时工工资系数+野外工作津贴系数
其中：①固定样地难度系数=目标省的固定样地难度系数/浙江省的固定样地难度系数-1。林业调查行业经过多年实践，已经积累了全国固定样地综合难度系数的经验值。它根据各省（区、市）的地形地貌、公里网密度、样木株数综合确定，若固定样地难度系数全国平均数是1，那么浙江省为0.68，福建省为0.85。②临时工工资系数=（目标省全社会在岗职工工资水平/浙江省全社会在岗职工工资水平-1）×劳务费占基价比例。③野外工作津贴系数=（目标省地区类别津贴标准/六类地区标准值-1）×野外工作津贴占基价比例。
4. 间接费用估算。地面调查除了部门标准基价表所列的支出外，还包括不容易量化或虽可量化但影响很小的项目支出，如：工器具、消耗材料、调查卡片、往返差旅费等，为简化部门标准的编制，可在部门标准基础上加计一定比例进行费用核定。
同理，按照上述方法可测定其他分部、分项基价及地区调整系数。所有分部、分项的基价和地区调整系数及间接费用计取比例就构成了“全国森林资源清查”项目的部门标准。
四、结束语
中央本级项目面向全国，各地区地域条件差异悬殊、项目类型复杂、事权财权交错，因此部门标准编制是一项复杂的系统工程。只有在考虑项目结构性、资源性、节点性、区域性的同时，兼顾项目主体和资源配置主体相互独立来设计部门标准的分部、分项及地区调整系数，才能使申报项目支出预算的单位都有标准可依，充分发挥部门标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。
主要参考文献：
