【作　　者】
吴 洋，李宇立（副教授）

【作者单位】
（新疆财经大学会计学院，乌鲁木齐 830012）

【摘　　要】

【摘要】 2011年以来各种公益丑闻和问责风暴将公益基金会推向风口浪尖，同时也引起了学术界的关注。本文从公益基金会的制度背景和代理理论出发，运用2011 ~ 2013年财务数据探究不同组织类型的公益基金会收入构成的情况，挖掘其背后的代理问题，以期为基金会的健康、可持续发展提供建议。
【关键词】 公益基金会；组织类型；收入构成；代理问题一、引言
伴随着基金会在社会建设中作用的日益凸显，公众捐赠的热情高涨，现代慈善理念的发展加速，非公募基金会这种全新的社会组织形式凭借其资金优势和自主性强的特点开始在社会建设中发挥作用，形成了以非公募基金会为主的新的现代慈善基金会发展格局。
我国公益基金会按照募捐对象的不同分为公募基金会和非公募基金会。公募基金会可以直接面向公众募捐，非公募基金会则不直接向公众募捐，也就是说非公募基其他收入构成。那么，不同的基金会性质和范围其收入构成是否会有显著差异呢？这些差异背后凸显了什么问题呢？另外，2011年爆发一系列的公益丑闻，这些事件使得公众对公益基金会的信任度急剧下降。由于公益基金会和其他组织一样，也存在委托代理关系，这不禁引发我们的思考，是什么原因导致公信力的下降，是否是代理冲突导致的？如果存在代理冲突，哪种类型的基金会存在更为严重的代理问题呢？
本文运用2011 ~ 2013年的数据对我国公益基金会组织类型、收入构成及代理问题进行探究，以期通过实证方法找到不同类型组织其收入构成的情况，挖掘其背后的代理问题，为公益基金会的健康、可持续发展提供建议。
二、制度背景与理论分析
（一）制度背景
1981年我国第一个基金会——中国儿童少年基金会的成立，开创了我国基金会制度的先河，随后，国务院于1988年颁布了《基金会管理办法》，将基金会的法律性质界定为社会团体法人，也是第一次以立法形式明确了基金会的法律属性。1989年和1999年的《社会团体登记管理条例》也适用于基金会，但是社团制度中的诸多制度并不适合于基金会。于是，在总结了过去16年的管理经验的基础上，立足于我国国情，吸收和借鉴国外非营利组织管理立法的经验，2004年国务院正式颁布了《基金会管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》中对基金会的成立条件、组织机构、财产适用与管理、监督管理等进行了规范。
我国政府对基金会的管理实行双轨制，即用行政级别的“大网”自上而下地套住非营利组织的同时，又在合法性上对非营利组织自下而上地加以严格的控制。无论是观念上、结构上、职能上，还是管理体制、治理结构与运营方式方面，自上而下的非营利组织都严重地依赖政府，并在很大程度上作为政府的附属性机构在发挥作用（刘晓佳，2003）。此外，它们之间的这种“近亲”关系，使得非营利组织可以获得大量的体制内资源，政府性特征表现得比较突出。
事实上，所谓的政府采购非营利组织社会服务的行为虽然给组织提供了资金上的支持，但也干涉了其内务，大大降低了组织的独立性（罗曼，2014）。而对于自下而上的非营利组织，经费主要来源于自筹。尽管这样，政府依然对这类非营利组织采取严格限制的政策，在开展社会性、公益性活动时组织常常会受到政府意图的左右，导致这类组织自治能力低下（严若森，2010），以致其行为游离于捐赠者的期望值之外，这将会严重地削弱捐赠志愿者的积极性从而出现志愿失灵现象（曹现强、侯春飞，2004）。
我国基金会作为非营利组织的一部分，在这样的政治背景下实施《条例》也显现出基金会在自主治理、资源获取、资源营运等不同方面的问题。
（二）理论分析
较营利组织而言，我国公益基金会存在着多重委托代理关系，即委托人与受托人之间、委托人与监管者之间及受托人与监管者的代理关系。其剩余控制权、剩余索取权、控制权分别属于委托人、受益人、受托人，这种“三权分离”的产权结构使资源的提供者、管理者、受益者甚至是监管者之间由于信息不对称导致的代理问题更加突出，也决定了公益基金会治理的基础比一般的公司治理更具复杂性（陈林、徐伟宣，2002）。所以当从委托代理范式的角度来考虑公益基金会时，公益基金会资源提供者（包括创始人、捐赠人、政府、社会公众）与基金会管理层之间的代理问题、基金会资源提供者与监管机构之间的委托代理关系及基金会管理层与监管机构之间的代理问题需要得到重点关注和妥善解决。
Jensen和Meckling（1976）提出无论何种组织结构，大多数因签约和执行契约的成本高昂而面临着代理问题，我国公益基金会同样存在此类代理问题。由于基金会的资源来源众多，特别是公募基金会，资源的提供者是社会公众，那么众多的资源提供者在对所提供的资源的监督方面存在严重的“搭便车”现象，这就给予基金会管理层滥用资源的空间。正如营利组织那样，管理者是理性的经济人，因此有动机使其个人利益最大化。不同的委托人偏好不同，且与基金会管理层的目标存在差异，引发公益基金会存在不同于营利组织的信息不对称和代理问题。但是，仅凭理论我们无法判断是公募还是非公募、全国性还是地方性基金会的代理问题更严重。
三、研究设计
（一）样本选择与数据来源
本文研究所用的基金会数据主要来自基金会中心网、基金会官方网站及中国基金会网，由手工收集完成。以“基金会中心网”数据中心披露的2011 ~ 2013年的数据为主，收集公募与非公募基金会的净资产、捐赠收入和公益支出三项Top100的基金会数据。同时为了减少因数据不全可能带来的研究偏差，将数据进行了补充处理，理论上每年有600个，3年共1 800个混合样本研究数据。为了避免重复观测，对不同采样方法获得的同一样本进行了合并处理。对于缺失值，在统计软件中取临近点均值进行替代。此外，在分析过程中对数据予以标准化处理以消除量纲影响、变量自身变异大小和数值大小的影响。经过以上处理，最终得到样本观察值为1 073个。数据分析运用SPSS20.0统计软件。
（二）变量选择与度量
在上述指标中，我们不仅从绝对数的角度考虑基金会资源获取的情况，还用相对数来考虑基金会获得资源的能力，如捐赠收入比、投资收入比、服务收入比、政府补，基金会的净资产由两部分构成，一部分是由基金会初创时投入的资本，另一部分是在基金会运作过程中总收入扣除总支出后的剩余，从这两方面考虑，实际上基金会初创时的投入资本也是捐赠所得，所以基金会净资产代表了历史收入，故我们将净资产作为收入构成的一部分纳入考虑的范围。年度总收入作为当年收入的整体表现，反映了资源获取的总体能力，有必要将其作为控制变量加以考虑。
在国外研究中，职工数量并不是其考虑的重点，就美国的情况而言，大多数基金会的工作人员都是志愿者，来自各个领域，受到宗教及其他社会环境的影响，工作人员有很强的服务社会的意识，这与我国目前的社会环境不同，考虑到员工的数量代表了基金会的规模，代表获取资源的能力和成功实现目标，为了消除职工数量对基金会收入的影响，将员工数量作为控制变量纳入考虑范围。

四、实证分析
（一）主要变量描述性统计
表2为各主要变量的描述性统计结果。从均值的情况来看，无论是何种性质的组织，捐赠收入都是其最主要的收入来源。净资产的均值为162 093 281.2，标准差为310 377 970.6，表明我国基金会发展不均衡。净资产的极小值为0，这是很反常的现象，说明有基金会将获得的收入全部投入到公益项目中去而不存在沉淀下来的净资产，这在现实中是很难实现的，需要特别关注。基金会服务收入比的均值为0.011 1，标准差为0.082 3，表明我国基金会无论是何种性质其服务收入总体上较均衡且比较少。基金会职工数量的均值为8.26，中位数为5，说明职工数量分布上较不均衡。职工数量的极小值为0，说明有基金会只有志愿者而没有全职工作人员，这样的基金会由谁管理？如何开展募捐活动及公益项目呢？在描述性统计中发现的不均衡在公募与非公募基金会、全国性与地方性基金会之间是怎样分布的，需要进行回归分析。
（二）相关性分析
从表3的相关性统计结果来看，除了服务收入比，净资产与其他变量之间都显著相关，特别是净资产与年度总收入显著相关，说明年度总收入越多，基金会的净资产积累得就越多；职工数量越多，即规模越大，基金会的净资产越多。

按照《条例》的规定，公募基金会从事公益事业支出不得低于上一年总收入的70%，而现在巨大的净资产揭示了其中的代理问题，总收入并没有按照要求用于公益项目支出，而是将其储备下来，沉淀为净资产。但是，这种情况究竟是更倾向于发生在公募基金会还是非公募、全国性的还是地方性的还不能判定，需要更进一步的回归分析。
从结果还可以看出，捐赠收入比越大，其投资收入比、服务收入比、政府补助收入比越小。服务收入比只与捐赠收入比显著相关，且为负相关，说明捐赠收入比越大，服务收入比越小。
从自变量之间的相关系数来看，各自变量之间存在多重共线性的可能性较小。
（三）两项Logistic回归
因数据不满足正态分布，所以无法进行独立样本T检验，为了考察不同性质和范围的基金会在收入构成方面是否具有显著差别，我们分别对样本基金会按照这两个类别进行了两项Logistic回归（见表4、表5）。. 表4是按照基金会性质的两项Logistic回归结果。我们可以看到表4中，净资产、捐赠收入比、政府补助收入比和职工数量均为显著，且均在1%的水平上显著。
（1）净资产系数为负，说明公募基金会净资产小于非公募基金会净资产。基金会的净资产与营利组织的净资产是有区别的，在营利组织的研究中，净资产代表的是组织的规模，在基金会中，我们更倾向于将净资产理解为其历史收入的沉淀。这里，我们得到的结论是公募基金会净资产小于非公募基金会净资产，恰恰反映出公募基金会的资源运营能力大于非公募基金会，前者将其筹得的资源更多地投入到公益项目中去，而后者将其筹得的资源运用到公益项目中的比较少，更倾向于将其储备下来，形成净资产。而这种沉淀下来的收入——净资产的规模越大，管理层越可能因为追逐私利而缺乏动力去开展公益项目，导致浪费慈善组织资源的行为发生，这种行为违背了资源委托者的意愿，资源提供者与管理层、管理层与受助者之间的代理问题由此产生。
（2）捐赠收入比系数为负，在1%的水平上显著，表明公募基金会比非公募基金会的捐赠收入少。捐赠收入是基金会得以持续运行的最主要的资本来源，公募基金会有其天然的公募权优势并且相当一部分公募基金会在经过几十年的发展后，积累了良好的筹资能力和规模实力，在理论上公募基金会比非公募基金会的捐赠收入多，这一点也得到了国内学者陈丽红、张龙平等（2014）的佐证。公募基金会是面向公众进行募捐的，由于基金会的信息披露不完全、透明度低，导致资源提供者与管理层之间因为信息不对称存在代理问题，2011年的公益丑闻和问责风暴凸显出公募基金会发展的诸多问题，严重地打击了公众捐赠的热情，也引发公众对于公募基金会的质疑，更加剧了它们之间的代理问题，因此表4中已经显现出公募基金会比非公募基金会的捐赠收入低的现象。我们还可以从非公募基金会的角度考虑，由于非公募基金会主要依赖特定人群的大规模捐赠，因此，非公募基金会更愿意通过聘请高质量的审计师来向特定人群传达其财务报告可靠性的信号或者通过提高信息披露的质量等手段有效地缓解资源提供者与管理者之间的代理冲突从而赢得捐赠者的认同。因此，非公募基金会获得的捐赠收入更多。
（3）无论是公募基金会还是非公募基金会，投资收入和服务收入都没有显著差异。这一结果表明，我国基金会仍未从传统的单一筹资渠道中走出来，基金会投资收入占总收入的比重低，保值增值的积极性不高，主要考虑两方面:一方面，保值增值对专业性的要求很高，但是，根据国家相关规定，非营利组织从业人员的薪酬不能超过社会平均工资水平的2倍，这拉大了基金会与投资行业的薪资水平差距，很难吸引到专业人才；另一方面，层出不穷的公益丑闻加剧了公众对公益基金会公信力及保值增值行为的质疑。
（4）政府补助收入系数为正，并在1%的水平上显著，表明公募基金会接受政府补助更多。这一点其实恰恰反映了公募与非公募基金会在政府补助收入上差异的合理性，公募基金会接受政府补助，而非公募基金会与政府并不存在所谓的“近亲”关系，因此不会获得政府补助。
（5）职工数量系数为正，并且在1%水平上显著，表明公募基金会拥有的职工数量比非公募基金会的多。一方面，基金会工资福利低是限制基金会人员增加的原因之一，《基金会管理条例》规定，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%，因此，整个基金会行业普遍呈现人员工资福利低的现状。另一方面，公募基金会有更多、更大的公益项目去开展，自然需要的职工数量较多。而且参与的职工越多其实是无形中形成了一种内部监督机制，促使项目更有效地开展、信息披露更充分，以此来缓解基金会管理层与资源提供者之间的代理冲突。
2. 表5是按照基金会范围的两项Logistic回归结果，从表中可以看出，不同范围的基金会各种来源的收入比例之间并没有显著差异。与全国性基金会相比，地方性基金会净资产更多，全国性基金会在全国范围内进行募捐，其资金来源之广不仅决定了它的年度总收入高于地方性的，更决定了它会受到各资源提供者的监督，对管理层的问责促使它们改善管理，提高资源营运能力，从而资源提供者与管理层之间的代理问题得到缓解。而地方性基金会因为只在注册当地募集资金，资源提供者数量较少，因. 表4是按照基金会性质的两项Logistic回归结果。我们可以看到表4中，净资产、捐赠收入比、政府补助收入比和职工数量均为显著，且均在1%的水平上显著。
（1）净资产系数为负，说明公募基金会净资产小于非公募基金会净资产。基金会的净资产与营利组织的净资产是有区别的，在营利组织的研究中，净资产代表的是组织的规模，在基金会中，我们更倾向于将净资产理解为其历史收入的沉淀。这里，我们得到的结论是公募基金会净资产小于非公募基金会净资产，恰恰反映出公募基金会的资源运营能力大于非公募基金会，前者将其筹得的资源更多地投入到公益项目中去，而后者将其筹得的资源运用到公益项目中的比较少，更倾向于将其储备下来，形成净资产。而这种沉淀下来的收入——净资产的规模越大，管理层越可能因为追逐私利而缺乏动力去开展公益项目，导致浪费慈善组织资源的行为发生，这种行为违背了资源委托者的意愿，资源提供者与管理层、管理层与受助者之间的代理问题由此产生。
（2）捐赠收入比系数为负，在1%的水平上显著，表明公募基金会比非公募基金会的捐赠收入少。捐赠收入是基金会得以持续运行的最主要的资本来源，公募基金会有其天然的公募权优势并且相当一部分公募基金会在经过几十年的发展后，积累了良好的筹资能力和规模实力，在理论上公募基金会比非公募基金会的捐赠收入多，这一点也得到了国内学者陈丽红、张龙平等（2014）的佐证。公募基金会是面向公众进行募捐的，由于基金会的信息披露不完全、透明度低，导致资源提供者与管理层之间因为信息不对称存在代理问题，2011年的公益丑闻和问责风暴凸显出公募基金会发展的诸多问题，严重地打击了公众捐赠的热情，也引发公众对于公募基金会的质疑，更加剧了它们之间的代理问题，因此表4中已经显现出公募基金会比非公募基金会的捐赠收入低的现象。我们还可以从非公募基金会的角度考虑，由于非公募基金会主要依赖特定人群的大规模捐赠，因此，非公募基金会更愿意通过聘请高质量的审计师来向特定人群传达其财务报告可靠性的信号或者通过提高信息披露的质量等手段有效地缓解资源提供者与管理者之间的代理冲突从而赢得捐赠者的认同。因此，非公募基金会获得的捐赠收入更多。
（3）无论是公募基金会还是非公募基金会，投资收入和服务收入都没有显著差异。这一结果表明，我国基金会仍未从传统的单一筹资渠道中走出来，基金会投资收入占总收入的比重低，保值增值的积极性不高，主要考虑两方面:一方面，保值增值对专业性的要求很高，但是，根据国家相关规定，非营利组织从业人员的薪酬不能超过社会平均工资水平的2倍，这拉大了基金会与投资行业的薪资水平差距，很难吸引到专业人才；另一方面，层出不穷的公益丑闻加剧了公众对公益基金会公信力及保值增值行为的质疑。
（4）政府补助收入系数为正，并在1%的水平上显著，表明公募基金会接受政府补助更多。这一点其实恰恰反映了公募与非公募基金会在政府补助收入上差异的合理性，公募基金会接受政府补助，而非公募基金会与政府并不存在所谓的“近亲”关系，因此不会获得政府补助。
（5）职工数量系数为正，并且在1%水平上显著，表明公募基金会拥有的职工数量比非公募基金会的多。一方面，基金会工资福利低是限制基金会人员增加的原因之一，《基金会管理条例》规定，基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%，因此，整个基金会行业普遍呈现人员工资福利低的现状。另一方面，公募基金会有更多、更大的公益项目去开展，自然需要的职工数量较多。而且参与的职工越多其实是无形中形成了一种内部监督机制，促使项目更有效地开展、信息披露更充分，以此来缓解基金会管理层与资源提供者之间的代理冲突。
2. 表5是按照基金会范围的两项Logistic回归结果，从表中可以看出，不同范围的基金会各种来源的收入比例之间并没有显著差异。与全国性基金会相比，地方性基金会净资产更多，全国性基金会在全国范围内进行募捐，其资金来源之广不仅决定了它的年度总收入高于地方性的，更决定了它会受到各资源提供者的监督，对管理层的问责促使它们改善管理，提高资源营运能力，从而资源提供者与管理层之间的代理问题得到缓解。而地方性基金会因为只在注册当地募集资金，资源提供者数量较少，因在监督方面没有全国性的严格，信息透明度较低，代理问题较为严重，资源营运能力较低。所以，地方性基金会管理层的自利本性会使其更容易将筹集到的资源储备在基金会中以形成大量的净资产以用于更有利于自己的项目或者挪作他用，反映出地方性基金会在公益事业使命的履行方面存在不足。全国性基金会的职工数量多于地方性基金会，因为地方性基金会的职工大多数是来自于志愿者，而这种情况很难保证基金会项目的开展与监督。所以，地方性基金会有较为严重的代理问题。
五、总结与建议
我国公益基金会发展历史较短，经验不足，有很多方面都需要改善。通过以上分析发现，不同性质和范围的基金会其收入构成存在不同程度的差异。这些差异有其合理的一面，但同时也是某类基金会存在较为严重的代理问题的佐证。研究发现：我国公益基金会中普遍存在代理问题，尤其是资源提供者与基金会管理层之间的代理问题。但总体来看，非公募、地方性基金会中的更为严重。这些现象反映出我国公益基金会在制度、内部控制、监管等层面存在的问题，针对这些问题提出以下建议：
1. 去行政化。我国有相当一部分公益基金会是自上而下设立的，这类基金会在创立之初有很强的行政力量支持，也获得了相应的资源动员能力，例如：它们会给资源提供者一种积极导向从而获得较多的捐赠收入或是接受较多的政府补助，它们的特点是扎根在政府行政系统内，在决策、财务、人事、职能设定、组织目标等方面按照政府行政模式运作。去行政化就是破除基金会对政府的依附性，使其成为真正独立的社会主体，回归民间，获得发展活力，使所有的基金会都在同一背景下、同一起跑线上竞争，达到公平。
2. 推进公益行业人才培养。基金会员工数量及专业人才的缺乏是目前基金会的状况。可以通过修改现行条例中关于人员工资福利支出的限制，不仅可以发挥基金会对就业率的促进作用，还有利于基金会吸纳人才，培养具有正确价值观和社会责任感的员工，利用组织的文化让规章制度内化为组织成员的自觉自愿行动，对于提高非营利组织内部控制有效性及管理效率意义重大，从而建立公益组织高素质的专业人才队伍。
3. 扩宽筹资渠道。目前公益基金会主要依靠捐赠收入，这种单一的筹资渠道阻碍了基金会在资金上的自我良性循环。虽然近年来出台了一些关于基金会资金保值增值的政策法规，例如：2012年民政部印发的《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》对基金会的保值增值行为做出相应的指导，但是没有关于资金保值增值的具体实施和监管细节。这样，基金会的保值增值就会成为一种谨慎的选择，这种限制或者钝化基金会的保值增值能力的行为不利于慈善行业的持续发展，因此政府应颁布基金会资金保值增值的具体实施及监管细节以保障其顺利实施，使得筹资多样化。
4. 加强监督。首先，公益基金会应当建立和强化内部监督机制，发挥监事会的监督职能。其次，捐赠者可以作为非常重要的监督者，最小化代理成本。政策法规应强制基金会加强信息披露，以使捐赠者及时清楚地了解所捐资金的运行情况，且避免过量捐款引发的代理问题。再次，公众监督会强化对财务报告的监控。其中，社会公众监督主要是舆论监督，而舆论监督主要是指大众传播媒介的监督。媒体的“曝光”能够影响到公众的态度和行为，对基金会形成巨大压力，迫使组织净化管理，维护公信力。最后，从代理理论的角度来看，降低代理成本的有效治理机制是外部独立审计，代理冲突程度越高，组织降低代理成本的动力也就越足，从而对高质量审计的需求也就越强，因此，可以通过高质量的外部审计来实现有效监管，缓解代理问题。
主要参考文献
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