【作　　者】
王 蔚1（高级会计师），郑 敏2（高级会计师）

【作者单位】
（1.中国地质调查局，北京 100037；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149）

【摘　　要】

      【摘要】本文从经费监管相关基本概念入手，探讨地质调查项目经费监管，揭示了现行地质调查项目经费监管权责不清问题，进一步明晰了经费监管权责关系，围绕项目最终成果实现，从划分权责与经济关系的角度，探讨创立一种全新的监管模式。
【关键词】地质调查；经费监管；权责定位

一、地质调查项目经费监管概述
探讨地质调查项目经费监管，必然涉及财政监督、经费监管、财务监管、财务控制、会计监督、内部审计监督等基本概念的划分与界定，理清相关概念是明确专项经费监管工作目标及其依据、准确定位监管工作、合理划分和正确处理相关监管关系的重要前提，同时也是核心问题探讨及对策措施提出的基础。本文探讨的地质调查项目是指国家财政下达，由中国地质调查局统一部署和组织实施的地质调查项目。
（一）相关概念
1. 财政监督。财政监督是指国家财政部门为履行管理职责，纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序，对单位和个人执行财税法规情况以及财政、财务、会计等管理事项进行监督检查的活动。财政监督检查是财政的一项最基本的职能，体现财政管理的本质属性，是实施财政分配政策、实现宏观调控目标、规范财经秩序的重要手段。
2. 经费监管。经费监管是指国家财政和审计部门、行业或政府管理部门、专项组织管理单位，根据国家财经政策、会计法与审计法、会计制度、专项资金管理办法等有关要求，组织监督检查组和社会中介审计机构对项目资金立项报批与拨付、项目资金使用情况与资金使用效益、项目预算执行情况、财经法纪执行情况等进行的财政监督检查、审计监督、专项检查和绩效考评等业务管理活动。
3. 财务监管。财务监管是以价值监管为主线，监管财务活动或财务行为的综合性管理工作，包括全部财务监督与部分财务管理两块内容。财务监管人身份的财务管理与被监管对象的财务管理具有本质的差别。
财务监督是指，以监督人身份，对具体从事财务活动的人员、机构、利益集团或企业法人的财务行为进行监察督促。
财务管理是指，以执行人或经营管理人身份，按照财务管理原则，组织财务活动，处理财务关系。财务管理主要是运用价值形式，对企业一切物质条件、经营过程和经营结果加以规划，对经营活动实施管理的一项综合性管理工作。
4. 财务控制。财务控制是财务行为当事人以直接参与的方式，对其组织的整个财务活动进行调节和控制，其目的是直接调节、驾驭、掌握财务活动过程本身，是一种强制行使控制经济活动中行为主体运营行为并在其中发挥主导作用的管理活动。
5. 会计监督。会计监督是会计工作中，通过记录、计算、分析、检查，对单位生产经营活动或预算执行情况所进行的监督，其通过预测、决策、控制、分析、考核等具体方法，促使经济活动按照规定的要求运行，以达到预期目标。这里的规定包括党和国家的方针、政策、计划、制度和法律法规等，以及为满足单位内部管理需求而制定的相关制度。会计监督的内容，是会计行为人通过会计法定职权，在记账、算账、用账过程中，对财务收支行为及资产进行现场监督，对预算、财务计划、业务计划执行情况进行监督等。
6. 内部审计监督。内部审计监督是单位内部相对独立的审计机构和人员对本单位的财政财务收支、经营活动及其经济效益进行审计和评价，严肃财经纪律，查错揭弊，纠正不合理财务收支行为，并提出合理化意见和建议的专职经济监督活动，也是财务监督的重要内容。
（二）相关监管概念间的关联
下面以财务监管这个概念为基点，对其相关概念的区别与关联进行梳理分析。地质调查项目经费监管属于财政监管范围，所有承担地质调查项目的单位的项目经费支出活动都必须接受国家财政与审计部门、相关管理部门的监督检查，经费支出使用都必须严格执行国家财经政策与相关制度。
从财务监管的角度讲，从事财务管理的人员或机构不应也不可能对本身财务活动或财务行为进行监督。而来自于外部的监管能使财务管理工作更侧重于制度的有效执行与业务指导，以利于经费合理使用、效益提高与专项目标的实现。单位内部的财务管理与单位内部管理结合更加紧密，财务管理被纳入单位统一管理范畴，并为单位统一规划的经营管理目标提供管理服务。
财务监督人身份，可以是单位管理者、经营者，也可以是脱离利益关系的具有一定独立性的受托监管者，对单位财务行为的合理、合规性进行监察督促，但不直接参与财务活动的组织和实施过程，且只对其监督范围内的事项负责，指正财务行为当事人偏离法律、法规、制度或委托人目标的财务行为，并防止此类事情发生。
财务控制中财务行为当事人可以是单位管理者、经营者和财务负责人、会计人员，直接参与单位财务管理，通过其财务行为对整个财务活动实施影响，达到调节和控制的目的。财务行为当事人因管理权限不同，其影响程度与调节、控制结果也不同，管理等级越高、权限越大，对财务活动的控制范围越大，影响也越大。
会计监督中会计行为人主要指单位财务负责人、会计人员，在实施会计法定职权过程中开展监督管理活动。会计监督是单位财务管理最基本的内容，同时会计监督涵盖于单位财务控制范畴内，正如单位的财务负责人归单位法人统一领导和上级管理者管理。
审计监督作为一项独立的经济监督活动，其主要作用在于通过对会计资料的检查，监督财务收支，维护财经纪律，检查错弊，堵塞漏洞，保护财产安全完整。内部审计监督与会计监督的共同特点是，都属于统一的单位内部管理机制下的管理活动。无论是单位财务部门还是审计部门，都在单位法人的统一管理下，拥有共同经营管理目标，因此都具有有限的独立性，相互分离又紧密关联。
（三）地质调查项目经费监管
地质调查项目经费监管属于财政专项监管范畴，任何一个项目承担单位都要接受国家财政监督，同时接受政府管理部门、专项组织管理单位中国地质调查局和六大区地质调查中心等二级管理单位组织的专项监督检查，接受中国地质调查局组织的社会中介机构的专项审计。
目前，由中国地质调查局组织开展的地质调查项目经费监管工作主要有项目竣工经费审查验收和日常经费监督检查，以及依据阶段工作安排组织开展的中介机构审计。监管的权责范围涵盖了财政监督与经费监管的全部内容和财务监管的大部分内容。从单位内部管理角度出发，地质调查项目经费监管涵盖了单位内部财务管理活动、财务控制、会计监督和内部审计工作的全部内容。
相较于单位内部监管，中国地质调查局组织实施的项目经费监管具有相对的独立性与外部性。在财产所有权与经营权相分离的市场经济条件下，日益复杂的财务活动中监管主体不对财务活动行为人进行监督，不采取直接控制方式，符合管理制度要求与市场经济规律。单位内部的财务管理与经费监督主体在权责范围内开展相应的经费监督活动，也不能对财务活动行为人采取直接监督、干预其经济活动的方式。相反，权责划分不清或越权监督既不符合相关制度规定，也容易造成行为人活动窒息，管理目标难以最终实现。
二、地质调查项目经费监管中的权责定位
按照地质调查项目管理与业务推进分体运行、分级管理权责明晰原则，地质调查项目实施三级管理运行体系。中国地质调查局负责监管所属单位和二级管理单位经费管理情况、项目竣工经费验收，抽查地质调查项目经费使用情况；二级管理单位负责所管辖单位项目的经费管理情况，监督检查承担单位项目经费使用情况，负责所管辖单位项目竣工经费验收工作，同时承办地质调查局委托的有关项目经费监管工作；项目承担单位通过单位内部财务管理与控制、会计监督、内部审计等完成地质调查项目经费监督相应工作。根据调查跟踪，地质调查项目经费监管权责定位存在以下突出问题：
1. 定位偏离。中国地质调查局作为部门专项组织实施及管理者，对地质调查项目经费的监管应侧重于宏观方面，而不应将项目承担单位经费使用监管、项目经费验收、经费检查和抽查作为经费监管工作的主要内容。将这些工作作为经费监管重点，占用了大量工作时间，无法突出管理的全局性与宏观性，忽略了“节约优先、效益优先、成果优先”的管理核心，也偏离了“项目联系，业务指导”的基本原则。相反，在投入经费的监管环节，用预算审批代替投入经费监管，监管方式单一，不足以保障经费投入的科学合理性，在实践中也产生了一系列问题，如项目承担单位投入经费集中，饱饿不均，与承担能力不匹配，一些具备较强承担能力的地勘单位被拒之门外，同时给投入饱和单位后期突击花钱、冲击预算埋下隐患。
2. 交叉与混淆。在项目经费监管中，将本应由二级管理单位和项目承担单位经费监督的有关工作纳入中国地质调查局经费监管范畴之中，其中存在监管概念界定不清、权责不明的突出问题。在项目经费验收、检查抽查工作中，中国地质调查局和二级管理单位业务指导多涉及单位内部财务管理，经费整改围绕经费使用进行，介入单位内部财务管理工作或业务活动，未能将单位财务管理改造为监管管理。
3. 依托式监管。单位财务监督服务目标与经费监管目标的不同，决定了单位财务监督成果服务于经费监管的局限性。而当前中国地质调查局、二级管理单位经费监管仍然依托于单位财务管理及其提供的财务监督经济信息资料，如项目经费检查、经费验收、财务统计报告等，与项目经费支付、实物工作量的真实考核标准相差甚远。不能提供服从于项目管理原则与项目终级管理目标的财务监督信息资料，没有独立的监管考核标准，形成了依托于单位财务监督的经费监管原始特征，成为经费被动监管的一个诱因。
4. 缺乏支撑。缺少地方政府和财政支持使得地质调查项目相关政策、制度难以落实，如设备购置、青苗补偿及相关配套管理政策不到位、不明朗，造成单位折旧基金不足、地方政策没有相应支持、作业设备难以及时更新。青苗补偿费无统一标准、无底限，野外工作难以推进，突破预算的口子真实存在，且会越撕越大，制度正遭受系列性的冲击。从表面上看这些问题都是经济问题，但实际上是政策与制度不衔接、不配套问题和管理问题。在监管与制度体系缺少支撑与支持的情况下，经费监管权责需要更合理的定位，经费监管需要健全与完善。
三、完善地质调查项目经费监管方式的设想
1. 分级监管。按照“分级管理、权责明晰”和“公开公正、简捷高效”的原则，地质调查项目经费监管可依照监管主体管理范畴对其监管权责进行明确划分。打破单位隶属监管的界线，无论是中国地质调查局、二级管理单位还是项目实施单位，都纳入统一监管体系与制度范畴，接受同等监督。
中国地质调查局应侧重于管理的宏观性，既要简政放权，又要管理衔接，负责地质调查项目经费监管体系建设、经费监管标准制定和监管制度完善，组织好地质调查项目经费监管相关业务指导、制度落实的监督工作；在业务指导上，侧重于财经政策、配套制度的落实监督；对所属单位项目经费的监管应由原来的以组织专家监审为主，向由第三方独立监管转移。二级管理单位负责组织好辖区内地质调查项目经费监管相关业务指导、制度落实、经济监审专家培养与业务培训工作，吸收地方财政专家加入经费监审专家队伍，将以经审专家监审为主的经费监管转向专家监审与第三方独立监审紧密结合的监管形式。重视项目承担单位经费监管，将财务监管、财务控制与会计监督、审计监督权充分下放给项目承担单位，尊重财务管理成果，以监管标准与制度的建设完善为保障，推动地质调查项目经费分级监管体系建设。
2. 监管标准。地质调查项目经费监管中突出问题的成因之一就是监管无标准与制度不完善。改变依托式监管为独立性监管最重要的工作之一就是研究建立相对独立的经费监管标准，与单位财务管理和财务监督信息数据判别标准相区别。新的监管标准制度建设适应分级监管模式的建设，体现经费监管基本原则，以实物工作量与经费支出标准切合为主线，突出“节约优先、效益优先、成果优先”原则。经费监管标准的建立可以有效解决监管定位偏离、交叉与混淆等问题，使监管权责更加明晰、管理更加衔接。随着经费监管模式建设的完善，经费监管制度也应适时更新，按照分级监管和明确的权责划分，细化完善层级监管制度，对财务活动与财务关系的监管严格遵循制度依据，对财务行为的监管讲求方法与规程，以提高管理效能为宗旨。
3. 监管方式。突破地质调查项目经费监管以专家审查、抽查为主的方式，向多种监管方式相结合的形式转化，构建多种监管方式并存并相互支撑的监管模式，加强经费监管的独立性、公开透明性与公正性。建设由经济监审专家、第三方独立机构、社会中介机构共同组成的经费监管队伍，对项目全过程经费使用进行有效监管。经济监审专家队伍由一级和二级项目管理部门专家、地方财政部门经济专家、基层项目实施单位经济专家共同组成，从国家财政政策支持、贯彻指导、落实实施的不同层面提供监管支持。建设部门直接领导下的第三方独立监管机构，彻底改变过去由预算标准考量为主线、由二级管理单位负责的分散式监管模式，由长期支撑地质调查项目经费监管工作的部门所属单位承担起具有相对独立性的经费监管工作，强化经费监管独立性。让社会会计、审计中介机构更多地介入经费监管工作，扩大社会中介机构经费监管项目所占比例。依据统一的项目经费监管规范标准，开展项目全过程经费监管。
4. 考核标准。项目经费监管和经费验收、抽查应以项目最终成果实现为中心，突破以预算标准执行作为经费监管工作考核标准的固有模式。研究制定实物工作量标准，建立基础定额，以结算实物工作量、基础定额作为经费监管和验收最主要的考量基础，按地域物价消费水平来测算经费支出标准，从经济上将不同监管主体的监管权责划分得更加清晰。重视实物工作量、基础定额研究建设与物价指数跟踪测算，建立全国地质调查基础定额、物价指数跟踪研究队伍和数据收集填报支撑网。充分应用现代网络技术，广泛收集资料，注重基层项目承担单位的信息反馈，逐步修正与完善考核标准，筑牢考核基础。
主要参考文献
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