【作　　者】
李世初

【作者单位】
（广西壮族自治区民政厅财务规划处，南宁 530012）

【摘　　要】

      【摘要】随着国家对民生问题的高度重视，民政专项资金投入连年递增，民政专项资金使用的有效性越来越受到社会各方关注，民政专项资金形成结余以及如何消化结余成为关注重点。广西民政专项资金结余主要为2011年度以前因预算虚报、口径变化、资金下拨冗长、建设项目进度缓慢及管理制度不健全等原因形成。近几年来，相关部门通过采用制度建设、信息平台建设等措施，提高了资金使用的效率效果，较好地消化了资金结余。对于民政专项资金结余的管理，应在吸取历史非正常结余教训的基础上，以制度建设引领资金规范管理，以资金绩效为目标加强资金预算工作，以监督为手段防范新结余的形成，切实提高民政专项资金的使用绩效。
【关键词】民政专项资金；结余；绩效；监督

民政专项资金是指中央下拨或省、市、县各级政府预算安排，专门用于保障困难群众、优抚对象等特殊群体生活的资金。具体包括：救灾救济、优待抚恤、城乡低保、医疗救助、临时救助、五保供养、孤儿救助、社会福利、社会捐赠等具有专项用途的民政资金，其受益对象是灾民、困难户、残疾人、孤寡老年人、孤儿、流浪乞讨人员等特殊群体。近年来，随着国家对民生问题的高度重视，民政专项资金投入连年增长，占国家财政支出的比重也越来越高。据民政部《2014年第4季度统计季报》显示，我国2014年度社会服务经费实际支出为3 955.9亿元，比上年实际支出额3 655.9亿元净增加300亿元，增长约8.2%；受益对象约9 593.1万人。李克强总理2013年3月17日答记者问时强调 “民生支出是刚性的，不能减，只能增”。随着民政资金总量的不断增加，民政专项资金使用的有效性越来越受到社会各方关注，民政专项资金结转结余成因以及结余如何处理已成为各界关注重点。研究民政专项资金结余问题对保障人民群众的基本生活权益、维护社会稳定、促进经济社会的协调发展具有重要意义。
一、广西民政专项资金结余概况
根据2011年、2012年、2013年《广西民政统计年鉴》和2014年广西民政统计年报显示，广西民政专项资金收入、支出规模连续四年突破“百亿元”大关。近四年的具体数据详见右上表（金额单位：亿元）。
从表中可以看出，截至2014年年底，全区各项民政专项资金累计净结余22.06亿元，约占当年支出总额141.72亿元的15.57%。从民政专项资金结余形成的年份来看，民政专项资金结余主要形成于2011年以前（含2011年），为24.63亿元。
上图列示了民政专项资金结余的具体构成。从民政专项资金结余的构成分析，社会救助资金、社会福利资金、抚恤资金和自然灾害生活救助资金四项结余约占结余总额的74%。社会救助资金结余主要为城乡低保资金结余和城乡医疗补助结余；社会福利费主要为项目建设资金结余和彩票公益金结余；抚恤资金结余主要为优抚结余资金；自然灾害生活救助结余主要为冬春救助资金结余和因灾倒房重建项目资金结余。。
二、民政专项资金结余的原因分析
通过对2010年以来社会救助资金、社会福利资金、抚恤资金和自然灾害生活救助资金的结余情况进行调研分析发现，民政专项资金结余形成的原因主要有预算虚报、预算下拨冗长、建设项目进度制约、资金管理制度不健全等。
1. 虚报预算形成市县配套资金结余空挂。在“分级分税预算管理体制”的模式下，城乡低保资金、自然灾害救助资金等专项资金通常由中央财政、自治区财政和市县财政共同承担，中央和自治区的预算资金以市县上报的数据为准进行分配。市县为了减少本级财政承担，可能故意虚报人数，或者因政策理解不到位出现虚报，如2010年全区各市县上报的城市低保人数汇总数为65万元，比实际保障人数60万人多5万人，仅此一项全年的城乡低保资金结余达0.6亿元。但该项资金结余额实为市县财政配套资金，部分财政困难的市县根本没有相应的资金到位，预算资金结余数纯属空挂。对于城乡低保补助资金虚报预算形成的结余，各市县出于提标会增加本级财政持续性承担的考虑，也不愿意在自治区确定标准的基础上提高补助标准。
2. 预算执行中因资金使用政策变化形成结余。在预算执行过程中，相关政策发生变化也会导致资金结余。如《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发［2010］54号）出台后，孤儿认定标准政策发生变化，由之前的“父母双亡”、“寻找不到生父母”、“父死母嫁”、“父母双方劳改”等四条认定标准，变更为“父母双亡”、“寻找不到生父母”两条标准，按原标准认定孤儿人数3.9万人，向中央申报下拨资金1.61亿元，但按新标准符合两条件的孤儿只有2.5万人，未认定为孤儿的不能救助，导致资金结余0.6亿元。
3. 民政专项资金下拨时间过晚形成资金结余。在“分级分税预算管理体制”的模式下，民政专项资金纳入各级财政预算管理，各市县的民政专项资金大部分来源于财政转移支付。根据《中华人民共和国预算法》规定：“中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达”。 资金的层层下拨导致基层出现“上半年没钱花、下半年花不完”的现象，常常在年末形成大量资金结余。此类情况在“省直管县”的模式下略有好转。
4. 建设项目资金因进度缓慢形成资金结余。目前，民政部门的建设项目资金采取国库集中支付制度，由民政部门提交项目进展情况、款项支付申请等资料，同级财政部门审核无误后予以拨付款项。由于项目进度缓慢，建设项目资金的使用进度随之缓慢。
经调查，民政建设项目资金的投向分为两类：一类是民政部门作为业主的建设项目，如社会福利院、敬老院等基建项目；另一类是受灾户作为业主的因灾倒房重建项目。一个建设项目需要经过立项、征地、报建、设计、施工、验收等多个环节，涉及发改部门、建设部门、国土部门、规划部门、环保部门等多个政府部门，哪个环节卡壳都会影响到整个项目进度。对于民政部门作为业主的建设项目，民政部门管理建设项目并不专业，项目推进往往难以按预定时间完成；对于受灾户作为业主的重建项目，受灾户自行掌握进度，包括房屋选址、开工日期选择等，民政部门更难以控制其建设进度。
5. 资金管理制度建设滞后导致资金使用不畅。在民政资金结余形成的过程中，资金管理制度的建设往往滞后于实务发展。自20世纪90年代以来我国相继推行城市最低生活保障（1997年）、城乡医疗救助（2003年）、农村最低生活保障（2007年）等多项亲民爱民济民善举，与之相关的资金管理制度的建立、健全却没有跟上。1984年7月国家财政部、民政部发布的《民政事业费使用管理办法》至今执行将近30年，没有及时进行更新，《城乡最低生活保障资金管理办法》（财社［2012］171号）于2012年10月才出台，《城乡医疗救助基金管理办法》（财社［2013］217号）于2013年12月才颁布。为了规范资金的管理和使用，广西财政厅、民政厅于2010年12月发布施行《广西壮族自治区城乡居民最低生活保障资金管理办法》、2013年4月发布施行《广西自然灾害生活救助资金管理暂行办法》等，但制度的颁布和实施都比实务迟半年以上。
顶层制度建设的滞后使资金管理松弛，基层工作者在开展实务工作时无依据可以遵循，以致对各类资金的来源、使用范围和标准、结余管理、信息公开、监督检查等要求模糊不清，担心“做多错多”，影响资金的顺畅使用。
综上所述，民政专项资金结余分为正常结余和非正常结余，正常结余包括冬春救助资金结余、孤儿认定及发放标准变化等引起的结余，非正常结余则是虚报预算等情况形成的各类资金结余。正常结余一般为暂时性结余，在以后年度会逐步消除；非正常结余一般为永久性结余，需要专门的政策予以解决。三、广西消化民政专项资金结余的经验
1. 加强制度建设，资金管理逐步规范化。2010年以来，广西民政厅陆续出台《广西壮族自治区城乡居民最低生活保障资金管理办法》、《广西壮族自治区城乡低保申请审批操作规程》、《广西壮族自治区城乡低保档案规范管理暂行标准》、《广西自然灾害生活救助资金管理暂行办法》、《广西民政公共服务设施建设项目管理暂行办法》等多项制度，各市县级民政部门结合实际情况，相继建立了多项制度，如灵山县制定下发了《灵山县民政事业费使用管理规定》、《救灾救济资金管理使用办法》等文件。通过健全和完善制度，确保了民政资金管理使用在各个环节和各个步骤的程序化、规范化运作，提高了资金管理的效率和效果。
2013年在贯彻落实《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发［2012］45号）过程中，广西及时出台了《关于加强和改进城乡居民最低生活保障工作的实施意见》（桂政发［2013］49号），对落实核对工作机构、落实核对专项经费、落实基层核对人员编制提出详细要求，为社会救助工作规范管理高效服务奠定了基础，为全国社会救助工作树立了典范。2013年5月民政部专门在广西召开全国居民家庭经济状况核对工作推进会，肯定广西做法。
2. 重视信息平台建设，资金使用效率和效果明显提高。由于民政资金规模大、种类多、涉及面广、范围宽等特点，民政工作效率不可避免地受到一些影响。为了提高民政资金使用的效率效果，广西民政厅重视信息平台的建设工作，先后建立了广西最低生活保障信息系统、广西优抚信息E管理系统、广西减灾救灾应急指挥平台、广西医疗救助即时结算管理信息平台等多个系统。信息化手段的运用，既规范资金管理，又提高资金使用效率，也更好地体现社会公平。例如，广西低保核对信息平台的建设已于去年12月通过评审验收，该平台自2014年6月启用以来，全年完成相关救助委托核对370.75万人，因家庭收入变化退出21.3万人，因“人情保”、“错保”退出3.15万人，新增低保对象12.66万人。低保核对信息平台的运用有力地促进社会公平，也大大地发挥了低保金的救助功能，核对信息平台建设成效明显。
3. 以法治建设为抓手，推动和保障民政事业转型创新发展。民政资金面广、政策性强，与经济社会发展息息相关，广西民政能主动适应经济社会发展新常态，围绕“法治民政”这一主线，全面加强法治民政建设以推进民政事业的科学发展。发展思路上从增量扩能为主向调整资源、做优增量并举转型；管理理念上从粗放民政向法治民政转型；项目建设上从规模小而散向园区聚集型转型；项目管理上从重建轻管向建管并重转型，促进民政事业科学发展。2013年起，各市县陆续规划和实施一批民政园区，从而有效加快和消化民政项目资金，民政事业也得到了快速发展。例如，灵山县旧州镇以园区形式建设敬老院，功能配套齐全，环境优美，吸引了众多老人入住，是转型升级成功范例。
四、加强民政资金结余管理的对策
民政资金结余的管理应区分正常结余和非正常结余分别进行管理，对非正常结余的管理应引起高度重视。建议在吸取历史非正常结余教训的基础上，不断探索新的工作方式和方法，以提高民政资金的使用效率和效果。
1. 以制度建设引领资金规范管理。制度建设有助于管理的规范性，并且制度建设与实务发展如影随形。建议国家民政部门加强制度的顶层设计，及时制订与完善各项资金管理制度，如对财政部、民政部1984年颁布实施的《民政事业费使用管理办法》进行修订，针对重点民政资金制订《优抚资金管理办法》、《社会福利资金管理办法》、《自然灾害生活救助资金管理办法》和《民政公共服务设施建设项目资金管理办法》等制度，对资金使用目的、使用范围、使用要求、使用记录、使用报告、结余管理、奖惩措施等做出明确规定，以规范资金管理，提高资金使用的效率和效果。
2. 以资金绩效为目标加强资金预算工作。资金预算管理对资金结余的影响主要表现为预算的准确性和效益性、预算下拨的及时性和预算的执行力度。
预算的准确性源于预算编制工作，预算编制应重视以下五个方面：一是实行预算编制责任制，对于预算编制不合理的责任人应追究责任；二是预算编制人员素质要高、能力要强；三是预算编制依据要充分，预算编制不仅要与政策相吻合，更要切合实际情况；四是预算编制程序要规范，通过“从上到下、从下到上、上下结合”的步骤将政策要求与基层实务相融合，从而在一定程度上保证预算结果的合理性；五是重视预算编制的复核工作，以便从整体上把握预算的合理性。
预算资金的下拨应切合发放进度，不能延后下拨。各地民政部门应在综合考虑发放时间点、拨款审批工作时间等因素提前向财政部门提出资金申请，以便财政部门及时拨款。对于确因预算批复时间影响资金及时下拨的，建议财政部门按上年度基数进行预拨，以保障社会救助、社会福利等各项工作的正常开展。对于主观原因形成的提前拨款，各级民政部门应与相关政府部门及时协商并进行妥善处理。
预算执行要求到位，需做到以下三点：一是完善预算支出管理，严格按预算确定的项目执行，严格进行用款计划管理，按年度均衡性原则编制基本支出用款计划，按项目预算实施进度编制项目支出用款计划；二是加大对预算执行情况分析，及时上报预算资金使用进度、反映预算执行情况；三是加强与财政部门对账，核对预算指标是否到位及指标结余情况。对于执行中确因政策变化导致预算调整的，应及时增减预算，以防范形成资金结余。
3. 以监督为手段防范新结余的形成。民政部门应建立健全内部监督机制，对新结余实行动态管理，实时监测各项民政资金的结余状况，对当季度、当年度资金结余较大的市县及资金类别进行重点督查，及时发现问题、查找原因和解决问题。
内部监督机制包括制度、经费、机构及人员三个方面。制度方面，建议建立健全内部审计制度；经费方面，建议将审计监督经费专项管理纳入部门预算；机构及人员方面，建议成立独立的内部审计部门，配备具有专业胜任能力的审计人员，借助现代化信息系统工具，对民政资金开展事后监督、事中监督和事前监督，以便为民政资金的有效使用提供可靠保证。
4. 盘活存量，削减结余。民政资金结余有相当部分是非正常性的历史结余，从走访部分基层民政工作者口中反映，基层多申报预算、认定口径上窄下宽、审批宽进严出等非正常因素产生的结余占两成以上。国务院和财政部历来对解决历史结余高度重视，去年国务院办公厅专门就盘活财政存量资金做出了部署，今年3月财政部在全国开展地方盘活财政存量资金专项检查。建议乘国家开展盘活结余资金的东风，加快出台利于消化本地区本领域历史结余的政策措施，对消化资金结余好的市县，实行绩效奖补；对消化结余慢的市县查摆原因，督促民政部门及所在政府部门落实消化历史结余的措施。
例如，适时提高救助标准，务实救助困难群众。作为为民办实事的具体举措，可提高优抚人员和低保对象标准，这些举措从自治区到市县已有行动。广西已经明确提出，从2014年10月1日起，提高广西城乡低保对象补助水平，城市低保由每人每月240元提到每人每月260元，农村低保由每人每月100元提到每人每月110元；提高部分优抚对象等人员的抚恤和生活补助标准，通过此次调整标准，残疾军人的抚恤金最高可达到52 360元/年，最低达到4 980元/年。2015年1月1日起，北海城市低保标准由现在的每人每月350元提高至420元，农村低保标准则由每人每年2 000元提高至2 600元，提高标准后，该市城乡低保标准将高出广西北部湾经济区各城市平均水平。标准提高后着实解决救助群众生活困难，进一步利于消化结余提高资金使用效益。
主要参考文献
尚全华，邹远勤，李先俊.专项资金结余管理存在的问题及对策［J］.理财，2014（6）.
刘映芝.新时期民政资金管理和使用存在的问题及对策［J］.财经界，2013（18）.