【作　　者】
李艳宾

【作者单位】
（天津财经大学经济学院 天津 300222）

【摘　　要】

【摘要】 本文分析了我国公共预算超收现象常态化趋势及超收规模不断扩大的现状，并在此基础上对中央与地方政府的预算超收问题进行了比较研究。针对预算超过导致的预算约束力下降，以及超收向超支转化的问题，本文认为我国预算超收问题与发达国家相比具有特殊性，长期来看还要从公共预算制度的建设上着手治理。
【关键词】 公共预算   预算超收率   预算自由裁量

一、引言
近年来，随着经济的发展与公共财政改革的不断深化，我国公共财政收入呈现持续增长的态势。《2011年预算执行情况和2012年预算报告草案》中的数据显示，2011年我国公共财政收入103 740亿元，同比增长24.8%，完成预算收入的115.8%。公共财政取得巨大成就的同时，公共预算执行中常年出现的预算超收问题也日益引起人们的广泛关注。
自1994年分税制改革以来预算超收由偶然现象发展为连续多年出现，规模不断扩大的态势。2011年预算超收达到14 020亿元，如此大的超收规模与超收常态化趋势，对超收资金的使用及监督提出了一系列挑战，反映出我国存在预算约束软化、公共预算体系尚不完善等问题。因此，有必要对我国的公共预算超收问题的现状与产生原因进行分析，进而提出控制预算超收及合理使用超收预算资金的措施，以提高我国公共预算的科学性与约束力，增强我国预算的法治性，促进公共预算体系的不断完善。
二、我国公共预算超收问题的现状分析
公共预算是经法定程序批准的，为实现国家职能所编制的国家年度基本财政收支计划。公共预算超收额是预算收入增长的一部分，反映公共预算执行中决算超出预算收入的绝对规模。通常用“预决算收入偏离度”即预算超收率来衡量超收与预算收入的相对比例，计算公式如下：
预算超收率（预决算收入偏离度）
=[决算收入-预算收入预算收入数]×100%。
1. 公共预算超收规模不断扩大，呈现常态化趋势。从1994年分税制改革至今，我国公共预算超收规模由1994年的458亿元增加到2011年的14 020亿元。公共预算超收额累计达51 485.55亿元，尤其是2010年和2011年，预算超收额占财政增收的比重达到62.89%、67.93%，预算收入大幅超出预算计划，如表1所示：

从相对规模来看，预算超收率居高不下，基本呈现扩大化趋势：1994年分税制改革至2011年年均预算超收率高达8%，2010年12.41%，2011年15.63%。这种整体趋势说明我国公共预算超收已经常态化。
2. 中央与地方预算超收情况比较。2007 ~ 2011年中央本级预算超收15 327亿元，占全国预算超收的39%，地方预算超收24 239亿元占全国预算超收的比重高达61%。地方预算超收规模明显高于中央。
如图1所示，从预算超收率的变化情况看，地方预算超收率明显高于中央，中央年平均超收率仅为8.86%，而地方同期预算超收率为12.38%，高出中央近4个百分点。这反映出我国地方预算编制水平同中央存在一定差距，地方预算超收更加严重。

3. 我国公共预算超收问题的国际比较。公共预算作为政府的收支计划，在编制与执行中允许预决算之间存在差别，预算制度较完善的市场经济国家在预算执行中同样存在一定预决算收入的偏离，但就成熟的市场经济而言，公共预算连续多年大幅超收，并非预算运行的常态。以美国和澳大利亚为例，其预算超收情况如表2所示：

         
发达市场经济国家其预算编制水平较高，准确性较强。2007 ~ 2011年，美国预决算收入之间存在的差距较小，年均预算超收率仅为0.91%，且波动幅度较小。澳大利亚是预算管理最为发达的国家，其预算预测较为准确，2007 ~ 2011年预算超收率最高仅为1%，年均仅为0.09%。通过对美国、澳大利亚的分析可以发现，发达市场经济国家超收只是偶然现象，且规模较小。
我国公共预算超收幅度明显高于发达国家，超收率的变动与发达国家相比也非常不稳定。由此可见，我国预算超收问题较为突出，预算管理水平有待进一步提高。
三、我国公共预算超收问题的影响
在我国经济多年高速增长的背景下，公共预算超收有其必然性与合理性，在一定程度上可以大幅增加政府的可支配财力，有利于增强宏观调控能力。但从长期来看，连续多年的大规模预算超收现象会导致新的问题的产生，公共预算超收资金使用监督机制的不完善将削弱我国公共预算的约束性。
1. 公共预算超收降低了我国预算的约束力。公共预算作为约束政府行为，确保财政资金合理使用的重要工具，预算的编制执行要遵循完整性、可靠性、法律性等原则。现代预算的核心在于预算的责任问题，其发挥作用的首要条件在于强大的约束力。
而我国连续多年、大规模存在的预算超收削弱了预算的约束功能。首先，预算超收降低了对我国政府收入行为的控制力，为政府增加收入提供了自由操作空间，破坏了预算编制的完整性原则。其次，预算超收资金的不规范使用，将使政府的支出行为难以控制，削弱预算对政府支出的约束力。
2. 公共预算超收转化为预算超支，增加我国财政运行的风险。预算超支是与我国公共预算超收现象并存的问题，预算超支是指决算支出超出预算支出的部分。计算公式如下：
预算超支率=[决算支出-预算支出预算支出]×100%。
目前，我国公共预算超收资金除了流入中央预算稳定调节基金外主要用于补充当年财政支出，从而转化为超支。2011年我国公共预算超收额为14 020亿元，其中补充中央预算稳定调节基金2 638亿元仅占超收额的18.8%。

图2表明我国公共预算超收与超支之间存在同向变动关系，较高的预算超收率往往伴随着较高的超支率。预算超收额与预算超支额之间的相关系数为0.97，二者存在高度的正相关关系，这证明二者之间存在“直通车”。
高速的预算收入增长支撑了预算支出的大幅增加，经济发展提供了物质保障，但同时这种转化也增加了我国财政运行的风险。预算超收转化的超支最终要落实到各个行政事业单位的人员与项目支出上，而这些支出是带有一定刚性的。公共预算的超收变化是不稳定的，带有很大弹性，难以准确预期。若预算收入不能完成，出现预算“短收”，则刚性需求的无限性与组织财政收入的不确定性将可能导致预算赤字大幅增加，带来财政风险问题。这种刚性需求会对预算超收产生“倒逼机制”，迫使预算超收规模不得不扩大，以满足已形成的新的刚性支出需求。
四、我国公共预算超收问题的成因分析
1. 我国经济连续多年的超预期高速增长与税收征管效率的提高。经济决定财政，我国预算收入的高低最终取决于国民经济的发展水平。我国公共财政收入预算编制原则是“财政收入增幅略高于GDP的增幅”，实践中往往是在GDP增速的基础上，增加几个百分点。2007 ~ 2011年GDP预期增长率都是8%，但同期GDP实际增长率为分别为11.4%、9.0%、8.7%、10.3%、9.2%，连续多年超预期增长，这在一定程度上影响预算收入预测的准确性，自然导致公共预算的连年超收。
此外，税收征管效率的提高也是我国预算超收的重要推动因素。预算收入的实现主要源于税收，随着金税工程的大规模实施，我国纳税环节逐渐规范化，提高了税收征管效率。有学者认为1996 ~ 2005年税收征管效率年均提高值9.6%，税收征管效率提高每年促进税收增长约4.1% ，因此，税收征管效率的提高也是我国公共预算常年超收的重要因素。
2. 我国公共预算管理制度的不健全。在预算编制阶段，中央政府及较高层级的政府在编制预算时为防止各级政府受收入压力型政绩考核评价体系影响，在公共收入预算执行中层层加码收入指标，往往在确定公共预算收入增长目标时，不得不降低预算收入增长目标，使得收入预算的执行结果经各级政府分解升级后恰好处于预测的收入增幅期望区间内。这种财政收入压力型政绩评价体系导致预算编制中产生“倒推型”的收入预算预测机制，在预算编制阶段人为地低估了预算收入，预留了预算超收的空间，加剧了我国公共预算的超收问题。
在现行预算执行阶段，一方面，预算作为政府的收入计划，层层分解到各级财税部门后，就成为了各级财税部门必须完成的预算目标。另一方面，预算法规定“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入，不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入”却没有规定对超收的限制，各级财税部门在预算执行中必须依法治税，依据现行财税体制如数征收。如此一来，预算的计划性、法律性与现行财税体制间的差距，为预算执行环节的超收创造了制度空间。
在公共预算监督阶段，我国各级人大行使预算监督权存在种种制度缺陷，难以制约公共预算超收。尤其是，我国《预算法》并未对预算超收的使用作出明确规定，实际预算执行中超收直接转化为超支。预算超收的使用实行通报制或报告制，其使用安排由政府自行决定，只需将结果报告人大，不需要人大事前审批。政府对预算超收的自由裁量权较大，使预算超收存在脱离预算监督的可能性。各级政府可以通过故意少安排预算收入，再通过预算超收收入来安排一些人大可能不同意的预算支出项目。公共预算监督阶段对预算超收监督的缺失，使我国预算超收问题难以得到治理，甚至刺激了对预算超收的追求。
3. 地方政府对自由裁量预算最大化的追求。我国公共预算超收问题长期大规模存在，除了我国预算编制水平的相对落后，预算管理体制不健全、经济的超预期增长等原因外，更深层次的原因在于公共预算执行中形成了追求预算超收的内在动力，即政府对自由裁量预算最大化的追求。
根据尼斯坎南官僚预算最大化理论的修正模型，在编制收入预算的过程中，政府可能会为薪金、津贴、公众声誉、权力的最大化而故意低估财政预算收入，产生追求预算超收的动力。我国地方政府对预算超收拥有较大的自由裁量权，出于政绩、声誉等考虑，预算超收成为了地方政府主观追求的目标。如山西省大同市2009年下发《财政收入超收奖励办法的通知》，对财税部门完成收入任务进行奖励，“各部门实现财政总收入每超1%，再奖励20万元”。该办法还将奖励细化到个人，“超收3%至6%，可奖励主要责任人10 000元，超收额达到或超过6%，奖励主要责任人25 000元”。同样的奖励措施在北京、宁波等发达地区也存在。地方政府为了地方利益，对预算超收最大化的追逐和对自由裁量权的不当使用，无疑使我国预算超收问题日益严重。
五、治理我国公共预算超收问题的政策建议
随着市场经济体制完善，一次性、偶然性增收因素的减少及预算收入预测与编制水平的提高，预算超收现象将逐步减少。因此，治理我国公共预算超收问题根本上应从完善我国预算管理体制、增强预算的约束力着手，约束政府的预算自由裁量权，消除现行预算体制下对预算超收的主观追求。
1. 完善我国预算法律制度，弥补预算超收的管理漏洞。预算超收治理在于维护预算的约束力和执行力，保证预算的法律性。首先规范预算编制程序，政府部门应实事求是的向人大提交预算，不应担心由于经济周期波动导致“短收”，影响政绩，而人为低估预算收入，允许存在预算“短收”时通过预算调整进行处理。其次，保障预算超收收入的规范使用。预算法应明确规定预算超收的使用程序，将事后“报告制”，改为事前审批制，同时指明预算超收资金的使用方向，限制政府对预算超收的自由裁量权。
2. 加强人大的监督功能，完善公共预算超收的监督机制。人大对预算超收的监督应主要加强对预算超收使用的合理性与有效性的监督。事前审查预算超收资金的使用方向与规模，如规定年预算超收用于民生等方向，事后对超收的使用情况进行绩效考核。此外，还可以尝试建立超收资金的专门附属预算和专项审计监督体系，对预算超收进行专项审计监督，提高预算超收资金的使用效率。
3. 改革收入压力型的政绩评价机制。收入压力型的政绩评价机制将预算超收与财税部门和个人的绩效相关联即收入人完成越多奖励越多，导致政府尤其是财税部门产生了追求超收的动力。事实上，财税部门超收破坏了预算的约束性，但这种行为却得到奖励，不符合公共财政的要求。因此，应当改革目前的政绩评价机制，弱化收入在考核中的比重，逐步取消超收与绩效之间的联系，消除财税部门为政绩考虑追求预算超收的动力，使预算管理逐步规范。
主要参考文献
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