【作　　者】
胡 珊 曾繁英（教授）

【作者单位】
（华侨大学工商管理学院 福建泉州 362021）

【摘　　要】

【摘要】 本文选取福建省2000 ~ 2011年政府创新资金投入相关数据，采用相对比较法对福建省财政科技拨款额、政府投入R&D经费额、政府创新资金投入产出率等指标进行了纵向比较，同时将之与全国及江苏、广东两省进行横向比较，分析结果表明福建省政府创新资金投入效率不高，并深入分析了其中的原因，提出了相关政策建议。
【关键词】 政府创新资金   比较分析   投入产出效率

创新能力已然成为一个国家或地区经济发展潜力的首要标志，政府是提高创新能力的重要力量。近年来，福建省政府对科技创新的支持力度不断加强，政府创新资金的投入量逐年增加，财政科技拨款额由2000年的8.19亿元增长到2011的40.79亿元，R&D投入额从3.09亿元增长到18.31亿元，年均增长率超过了20%，培育了一大批有特色的科技型企业，形成了一批具有竞争力的新兴产业。但必须认识到，政府创新资金不可能无限增加，只有提高资金使用效益，才能更好地促进企业的壮大与社会经济的持续发展。
一、福建省政府创新资金效率现状
1. 福建政府创新资金投入产出评价指标选择。在我国，反映政府创新资金投入有两项总量指标，一项是财政科技拨款，另一项是政府投入研发额；创新产出最直观的表现是专利发明的涌现和由创新带来的经济发展。因此，本文选取政府投入R&D资金额和财政科技拨款作为政府创新资金的投入指标，专利申请数和GDP作为政府创新资金的产出指标，用政府创新资金的投入产出之比来反映创新资金效率。
2. 福建省政府创新资金投入产出总体情况。通过对基础数据的整理发现，虽然近年来福建省政府创新资金投入量逐年增长，但资金使用效率并没有逐年提高。

如图1所示，仅2000 ~ 2002年效率稍有提高，自2002年起创新资金效率逐年降低，GDP/政府创新资金浮动较大，统计图呈扁平倒U形，专利数/政府创新资金在2003 ~ 2007年间均处于平稳低效率状态，说明福建省政府创新资金投入产出效率非但没有得到改善，反而愈来愈低。2011年，政府每投入1亿元创新资金带来955.77亿元的GDP产出以及1 765.42项专利的涌现，2011年后情况得到改善。
3. 创新投入与GDP比率的纵横向比较分析。福建省政府创新资金的投入在一定程度上带动了本地区GDP的增长，如图2所示，2000 ~ 2011年，福建省GDP由3 764.54亿元增加到17 500亿元，达到了年均16%的增长率，但同期江苏、广东省的GDP年平均增加率达到了17%、16.5%，2011年分别增长到48 604、53 210亿元，这两省的政府创新资金投入对GDP的带动效应更为明显。
从政府创新资金投入与GDP的比率上看，福建在2000 ~ 2007年间总体比较稳定，高于全国平均水平，但在2007年后比率开始下降，2008年比2007年效率下降了15%，2009年比2008年效率下降了5%，且一直没有得到改善。而截至2011年，江苏省每亿元资金投入带来超过4 000亿元的GDP产出，福建省远远不及，这说明福建省创新资金的利用效率存在较大的提升空间。

4. 创新投入与专利产出比率的纵横向比较分析。如图3，福建省专利申请数与江苏、广东省也存在较大差距，其总数是江苏省的9.32%，广东省的14%，增长率亦低于江苏、广东。
福建省政府创新资金投入与专利申请数的比率上下波动幅度较大，甚至出现大幅度负增长，2007年后增长速度加快，基本维持在每亿政府创新资金的投入促进680.7项专利申请数。与全国相比，虽然福建省稍高但波动较大，发展极不稳定，截至2011年，江苏省每亿元创新资金带动23 587.3项专利数的涌现，福建省此比率仅达到江苏省的50%，说明福建省努力缩小差距的同时低效的现状明显，提升空间依然很大。

通过上述对比可以发现，福建省无论是创新资金投入的绝对量还是研发经费占GDP的比重的相对量均处于较低水平，资金投入结构不合理，基础研究、应用研究所占比例过低，特别是专利产出效率只达到江苏、广东两省50%左右，政府创新资金投资效率低下。
二、福建省政府创新资金投入产出效率低下的原因
1. 政府创新资金投入机制不合理。
（1）政府创新资金投入不足。2000 ~ 2011年间，福建省财政科技拨款额增长了近4倍，政府投入研发额也增加了近6倍，但过与广东、江苏省对比，福建省无论是投入总量还是投入量的增长速度都远远不及，并且差距逐年加大。2011年福建省政府创新资金的投入仅为广东省的15.07%，江苏省的21.5%，R&D/GDP不仅低于发达省份，甚至低于全国平均水平，这也在一定程度上解释了福建政府创新资金投资为例低效。

（2）政府创新资金投入结构不合理。政府投入R&D的资金按结构分为基础研究、应用研究、试验发展。基础研究是认识自然现象，解释自然规律，获取新知识、新原理、新方法的研究活动，是推动原始性创新的动力与经济保持持续竞争力的源泉；应用研究是将基础研究应用于实际的初探，为达到预期的目的进行具体方法和技术途径的探索；试验发展利用基础研究、应用研究将所获得的知识转化成切实可行的计划，是为创新活动进行实质性改进而开展的与生产活动直接相关的系统性工作。

如表1所示，福建省创新资金中基础研究、应用研究所占比例一直极低，甚至出现下降趋势，2011年R&D经费支出中代表原创性研究的比例仅有8%，其中基础研究2.45%，应用研究5.55%，低于同期全国基础研究和应用研究经费所占比例的17.2%，与2000年相比，福建基础研究经费支出不但没有增加，反而降低了0.66个百分点，研发活动向试验发展倾斜，过多关注科技创新带来的短期利益，基础研究和应用研究投入严重不足。
（3）政府创新资金投入方式欠佳。福建省应当立足于经济发展的实际情况，积极探索政府创新资金投入方式。
如表2所示，虽有诸多投入方式，因财政拨款作用明显、实际易操作控制，90%以上创新资金选择此种投入方式，但这样的方式缺乏一定科学性：首先，政府创新资金投入中大部分属于无偿资助，如果财政收入增长速度不够快，政府创新资金的投入就不能得到很好的保证。其次，无偿资助压力小，易带来资金使用的浪费，滋生寻租行为。再次，要获得政府创新资金需向国家、省或市申请，得到授权后才能得到资助，这种方式不能完全适应市场经济的要求。最后，为了规避投资的风险，目前政府创新资金投入主要倾向于规模大、底子厚的大企业，虽然福建省创立了科技型中小企业技术创新资金，扶持各种所有制的科技型中小企业，但这部分资金多数以“撒胡椒面”的方式平均使用，对于小企业，民营企业及民营机构一般情况下很难获得资助，创新资金投入产出效率不高。

2. 政府创新资金的带动效应不明显。政府资金投入主要起着引导、带动的作用，通过政府资金向基础研究、重点领域的投入，吸引拉动数倍于政府资金的企业和社会资金投入到创新活动当中，加上税收优惠等间接支持方式的进一步引导，刺激各方创新资金的投入。
江苏省政府创新资金投入平均每增加1万元，则带动企业平均投入资金增加9.37万元，带动全社会科技活动经费投入增加12.55万元，广东省在带动企业和全社会资金投入上分别为15.02万元和18.62万元，两省政府投入R&D的数额平均占R&D总数的1.68%、8.18%，其余资金都来自企业和社会。
相比之下，福建省政府创新资金的带动效应还不是很明显，虽然出台了各种鼓励创新的政策，也并没有带来过多的创新资金，2000 ~ 2011年政府投入研发经费以年均近20%的增长速度投入，而企业投入研发的资金年均增长率却仅为26%，政府资金的投入没有明显带动企业、社会资金的投入增加，全部研发经费中平均11%的经费均来自于政府投入，此比例大于江苏、广东两省，政府的引导作用未能有效发挥，势必影响创新资金投入产出效率的提高。
3. 创新资金管理水平低下。目前福建省对政府创新资金的管理基本上延续计划经济时期的集中管理的方式，政府提供并分配资金的同时兼任监管角色，尚未形成有效的委托代理机制，在角色上缺乏相互监督机制，从而造成一些地方借科技创新东风，采用移花接木等手段套取政府创新资金后不用于科技创新活动，而是用于招待送礼、更新交通工具等，致使资金投入不足与严重浪费并存。
另外，不重视全过程管理。创新资金在项目申报、实施、评估等过程中不重视项目全过程监管，往往只是在项目申请的初期给予考核，到中后期监管力度大大减弱，政府对企业技术指导、知识产权保护等方面的工作没有跟上，使得项目没有达到预期效果。在创新活动的过程中缺乏有效的“产学研”联动机制，导致创新活动分散，项目中后期缺乏科学调控，科技创新与经济脱节，研发与应用分离，项目的成功率低，阻碍了科技成果转化的进程。福建省每年有100多项成果通过鉴定，但其中90%无法转化生产力。
4. 创新资金资助项目评审与验收机制缺陷。福建省政府创新资金的配置很多是以项目的形式投入创新活动，对资金的投入领域、对象没有很严格的规章制度加以约束和控制，使得在项目评审不公正、不科学，行政干预多，增加了政府创新资金的机会成本，同时也易滋生各种腐败行为。事实上项目验收的主体只有委托方和被评价方，由于委托方和政府这个受托方实属隶属关系，独立性较差，项目的验收容易收到干扰，验收结果与实际项目所能带来的效益并不相符。
三、建议
1. 完善政府创新资金投入机制。结合省内创新实际需要和创新能力，加大投入力度，将资金投入与地区的GDP和财政收入联系起来，建立一个资金持续增长的投入机制；结合地方科技优势加大对基础研究的资助；适度投入资金资本化，以债券或股权的方式投入，让创新主体在得到资助降低开发风险的同时也承担相应的义务；有所侧重地将资金投入支柱产业、重要传统产业，统筹兼顾众多中小型民营企业的创新活动，合理配置各项资源，切实做到“财尽其用”。
2. 拓宽创新资金来源渠道，引导社会资金。创造良好的创新环境以及多元化的金融资本市场，通过税收优惠、贷款贴息、财政担保等政策调动社会投资积极性，建立由政府打头阵，各种金融资本加入创新活动的类似风险投资的组合，推进民间资本、外资和风险投资机构的积极参与投资。
3. 推行职业经理人制度，明确政府与资金管理人的责任，并实施全程追踪管理与监督。同时，完善科技项目评审与验收机制，应该以市场为导向，推行项目招投标制度。
4. 由政府创新资金牵引，以行业商会为依托、引导不同创新主体、开展联合创新，更好地引导政府创新资金的有效使用。
【注】 本文受福建省软科学项目“产业技术创新联盟配套优惠政策研究”（编号：2011R0069）、华侨大学中央高校基本科研业务费专项基金（编号：JB-SK1126）、华侨大学科研基金项目（编号：10BS325）及泉州市科技计划重点项目（编号：2011Z9）的资助。
主要参考文献
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