【作　　者】
易有明（博士）

【作者单位】
（军事经济学院军队审计系 武汉 430035）

【摘　　要】

      【摘要】 美国和澳大利亚两国在国防费审计方面走在了世界前列，本文分析认为可以借鉴的做法与经验主要有合理设置审计机构、适当增加审计权限、加快审计信息化建设、积极探索绩效审计、扩大审计信息披露等方面。
【关键词】 国防费审计   审计机构设置   审计权限   审计信息化建设

      美国和澳大利亚两国在国防费审计方面走在了各国的前列，其做法及经验可以为加强和改进我国国防费审计提供某些思路。本文在介绍两国国防费审计主要做法的基础上提出了我国国防费审计应改进完善之处。
一、美国的国防费审计
在美国，对国防费进行审计监督的既有军队内部的审计组织机构，也有军队外部的审计组织机构。
1． 美军内部审计。美军内部审计部门主要是国防部审计部门和各军种审计部门，具体见图1。

（1）总监察长办公室的审计。根据美国《1978年监察长法》，总监察长办公室是美国国防部专司审计和调查的机构。总监察长由总统提名，经参议院批准，总统任命，向总统和国会负责。武装部队中的任何人员，无论是现役人员还是预备役人员，都不得被任命为国防部总监察长。总监察长办公室享有对国防预算过程、财会活动、国防规划计划、统计报告等监督和审查的权利。其审计内容包括军需活动、项目评估、政策分析、管理研究和资金分配等。总监察长办公室的审计结果通过国防部长向国会报告，国防部长不能修改总监察长签发的报告，但可附不同意见一并报送。另外，根据《1978年监察长法》的规定，美军监察长办公室除具有审计职能外，还具有调查案件职能。监察长办公室设有举报办公室，有免费的举报热线电话，受理对违纪违法行为的投诉和举报。依据审计发现或受理举报的舞弊及违法线索，可以立案调查。
（2）国防合同审计局的审计。美国国防部设有专门负责财务及审计工作的副部长（即国防部审计长/财务总监）。与总监察长办公室全面审计不同的是，国防合同审计局只负责国防合同的审计。国防合同审计通常包括合同签订前审计、合同签订后审计、合同完成后审计及其他审计等。国防合同审计局还专门在国防部采购与合同管理办公室设立了联络处，在采购、合同管理与合同审计部门之间提供有效的沟通和协调。
（3）军种审计部门的审计。美军在海军部、陆军部、空军部分别设有审计局，负责本军种内部一般的财务收支审计，不对国防合同进行审计，其业务接受国防部总监察长办公室指导。各军种审计局根据工作情况，在美国本土及海外设若干区域办公室，并根据需要设置数量不等的驻地审计点，负责辖区内有关审计工作。
2． 美军外部审计。美国国防费不仅要接受军队内部审计机构的监督，同时还要接受隶属于国会的美国审计署（GAO）的外部监督。GAO所属各业务局都不同程度地参与国防费审计工作，其中最多的是国防能力与管理局、采办管理局、国际事务与贸易局。审计内容包括国防基础设施、国防计划和部队结构、国防资源和业务改革、本土防御和临时战争、后勤、军事人员、战备等，主要目的是监控政府对军队的拨款是否按照国会通过的法案实施以及取得的成效。GAO总部设在华盛顿，在旧金山、洛杉矶等11个城市设有派出机构，在欧洲、南美洲和亚洲设有3个分部，这些派出机构单独或与相关业务局合作，承担当地驻军的现场审计工作。
美军内部审计与外部审计相互独立。美国审计署与国防部审计机构及军种审计机构之间不是领导与被领导关系，而是相互配合与合作关系。美国审计署负责制定和颁布《国家审计准则》等国家层面审计适用法律法规，是美政府各部门重要的外部审计机构。美国审计署可直接参与国防和军队审计工作，有权检查国防和军队各级审计机构对审计标准的执行情况，检查其向国会提交的任何审计报告，如发现问题，有权直接处理；有责任审计国防部拨款事项及其有关的各种业务，审查国防部预算执行情况及其所属单位财务收支情况和经济效益，同时也会对一些重大项目开展独立审计。在审计过程中，美国审计署可直接向国防部审计人员了解情况，要求提供有关审计资料，国防部审计人员应积极配合。
二、澳大利亚的国防费审计
澳大利亚国防费也要同时接受澳军内部审计机构和隶属于国会的外部审计机构的监督。
澳军在国防部设置审计总监局负责国防费的内部审计。审计总监局最高行政长官称为审计总监，直接向国防军司令和国防部秘书长请示报告工作 。审计总监局下设两个业务处，即管理审计处和调查复审处。管理审计处编制90人（除此之外，每年还要聘请大约200人次的各领域专家），由5个中央审计处和5个地区审计处组成，具体见图2。

5个中央审计处的分工是：首都地区审计处，负责首都地区部队和“首脑机关”的审计；投资审计处，负责投资、装备采购审计；服务与供应审计处，负责预算、情报、科技审计；信息技术审计处，负责计算机系统开发和计算机审计；政策、研究与训练审计处，负责管理审计处的政策制定与协调、人员培训、审计质量控制、机构内部管理以及国防审计政策委员会秘书处的日常工作。5个地区审计处分别是昆士南/北方领土审计处、新南威尔士审计处、维多利亚/塔斯玛尼亚审计处、南澳审计处、西澳审计处，分别负责所管辖地区审计计划的制定、协调、执行和跟踪审计。各地区审计处接受审计总监局的直接领导（不受区域内部队管辖），向审计总监局负责并报告工作。审计任务由审计总监局统一下达，审计人员直接由审计总监局统一管理，统一调配使用。调查复审处编制25人，专门研究控制舞弊措施、实施舞弊调查和项目评估等。两个处分工明确，各有侧重。管理审计处负责正常审计工作，调查复审处负责防弊、查弊和评估工作。管理审计处在审计中发现舞弊嫌疑时，交由调查复审处进行调查处理。
与美国一样，澳大利亚国家审计署也可以对国防费实施审计。澳大利亚审计署隶属于该国议会，对议会负责并报告工作。澳大利亚审计署下设5个业务审计局，其中第二局负责国防费的审计监督。
三、美国和澳大利亚国防费审计的经验借鉴
虽然美国、澳大利亚的国情和军情与我国有较大差别，但它们在国防费审计的机构设置、权限赋予、信息技术运用、信息披露等方面的经验非常值得我国借鉴。
1． 合理设置审计机构。在美国，无论是隶属于国会的GAO，还是国防部的内部审计组织，均通过设置派出机构、实行区域审计来提升审计监督的独立性和权威性。澳大利亚也是如此。根据需要，澳国防部审计总监局在有关地区设置派出机构，各派出机构接受审计总监局的直接领导。相比之下，我国军队审计机构各级审计部门由于没有设置派出机构，审计的独立性比较欠缺。借鉴美国、澳大利亚及我国政府审计经验，一方面，解放军审计署和大单位审计局可以在机关部门设立派出机构（如将总参、总政、总装审计局从各总部独立出来，作为解放军审计署驻各总部的派出机构），另一方面解放军审计署应在全国部分驻军比较集中的中心省会城市设立派出机构。各派出机构均由审计部门垂直领导，增强审计监督的独立性和权威性。
2． 适当增加审计权限。我国军队审计一方面缺乏美军、澳军那样的调查手段，另一方面与军队纪检、检察等部门的协调配合还不是很紧密。为便于审计人员把复杂的问题查清查透，借鉴美军和澳军审计经验，可以适当提升我国军队审计人员调查权限，如扩大审计查询个人存款权的适用范围，增加对领导干部所申报财产真实性的调查权等，同时军队审计要和纪检、检察工作等衔接起来，一旦审计有了重要、明确的线索，及时请相关部门介入，一起延伸调查，对责任人惩处到位。
3． 加快审计信息化建设。美、澳两国在对国防费实施审计时，都非常重视信息技术的运用，审计信息化程度比较高。如澳大利亚国防审计部门开发了基于网络技术的审计信息系统，该系统功能非常先进，不仅具有寻找追踪假文件、利用工作从事私人业务、与订约人不恰当的接触、不恰当地使用互联网和电子邮件等功能，而且还具有监控与分析功能，能监控资金运动的异常情况，大大提高了审计的时效性和主动性。
当前，我国“军审工程”一期虽然已经开发出来并得到一定的运用，但普及范围还不够，同时该工程尚不具备实时监控功能，降低了审计工作的主动性和时效性。因此，有必要加速推进“军审工程”二期的开发和运用，联通审计部门与其他业务部门之间、各级审计部门之间、审计部门与被审计单位之间的信息网络，逐步实现在线审计和实时监控。
4． 积极探索绩效审计。在美国，无论是GAO的外部审计还是美军的内部审计，都把追求国防费使用的经济性、效率性和效果性作为最终目标。不仅着眼于被审计的部门或机构如何使用国防费，而且非常重视分析其使用经费过程中存在的问题、使用经费所产生的正面效应与负面影响，并就此提出大量改进建议。通过绩效审计，GAO已经发展成为美国国会对国防部履行受托责任、风险管理和综合治理进行评价的有效手段。澳大利亚也十分强调国防费使用的效益，澳军审计总监局每年审计的问题资金中的绝大部分是经济效益方面的问题，而一般的在诚信和欺诈方面的问题资金只占很小一部分。
目前，我国军队大部分审计力量投入到以查错纠弊为目的的审计中，这虽然与当前的军内外审计环境有关，但毕竟是暂时的，不符合世界审计潮流，也不利于我国军队审计的自身发展。我国军队审计要在绩效审计上有所作为，审计力量应逐步转向绩效审计，特别是在装备采购、武器研发、社会化保障、物资管理、专项经费的使用、工程建设等方面，要突破传统财务审计和习惯思维的禁锢，大胆探索绩效审计。
5． 扩大审计信息披露。美国国防部总监察长分别在每年的4月30日和10月31日之前，编制两份半年度报告，对监察长办公室截至3月31日和9月30日前6个月内的审计和调查活动情况进行汇总，交给国防部长。报告内容不仅包括审计发现的重大问题，而且包括所提出的纠正措施及建议采纳情况等。国防部长在收到总监察长报告之后的30天内，须呈送国会有关委员会或小组委员会。国防部长没有权力修改总监察长的报告，同时还要附上一份报告，说明每一项未完成整改或采取"最终行动"的理由和预计完成时间。此外，无论何时，总监察长如果发现特别严重或影响极大的问题、滥用职权行为或不足之处，他都应立即报告国防部长。国防部长应在7日以内将任何有关的报告呈送国会有关委员会或小组委员会，并附上自己的意见报告。根据规定，国防部长在将总监察长半年度报告呈送国会后的60天内应向公众提供此类报告的副本 。总监察长在任何审计报告公开后，不迟于3天在监察长办公室网站中发布该报告。GAO的审计结果除向国会报告外，除非特别重要的国防秘密，同样要向社会公布，接受群众和舆论监督。
我国国防费审计目前在信息披露的全面性和广泛性方面还有所欠缺。借鉴美国国防费审计经验，一方面，我国军队各级审计部门在向本级党委报告审计工作时，应增加报告被审计单位整改的详细情况；另一方面，被审计单位或领导干部在向上级报告工作或进行述职报告时，也要报告审计所揭示的问题及其整改情况。同时，各级审计部门每年应向所在单位党委全会报告审计工作，各级党委全会在听取审计部门的工作报告后，应作出有关决议。此外，我国军队各级审计部门应有效落实《解放军审计条例》的规定，在遵守保密规定的前提下，在一定范围内通报审计结果，对于不涉密的审计结果，甚至可以在全军、全国范围内通过网络和报纸等媒体进行公开。
【注】 本文系2012年度国家社科基金军事学项目“军事经济监督制度安排研究——以审计监督为主导的视角”（项目编号：12GJ003-242）的阶段性研究成果。
主要参考文献
柴娜琳编译.美国审计署质疑驻伊美军作用——审计长沃克在美国参议院军事委员会的证词.北京（审计署审计科研所）.国外审计动态（内部资料），2007；16