【作　　者】
袁隽媛

【作者单位】
（湖南大学计划财务处 长沙 410082）

【摘　　要】

      【摘要】减税是税制改革的必然结果。结构性减税政策具有积极效应，能促进经济可持续发展，推动社会和谐进步。本文在分析我国的税负情况和近年来推出的减税政策的基础上，分析了结构性减税政策尚需解决的问题，提出了几项关于结构性减税的政策建议。
【关键词】结构性减税   税收调控   财政政策   经济效应

      2012年面对复杂严峻的国内外经济环境，我国继续实施了积极的财政政策，深化财税制度改革，坚持完善结构性减税政策，使我国经济的增速基本趋于稳定，并且继续出现积极变化。2013年世界经济复苏步伐放缓，贸易投资保护主义抬头，扩大外需面临不少制约因素，内需保持较快增长的难度也不小，企业经济效益下降、财政收入增速减缓，经济趋稳的基础不够稳固。在这种新形势下有必要总结近年结构性减税政策的实施效果，选择好下一步的结构性减税政策。本文针对我国近年推出的结构性减税政策尚未解决的问题，提出新形势下结构性减税政策的几项选择建议。
一、我国的税负情况和结构性减税政策
我国税收收入额排在前六位的税种是：增值税、营业税、消费税、企业所得税、个人所得税和关税，2011年这六项税收收入之和占税收总额的93％。这其中，与消费相关的税包括增值税、营业税、消费税等，平均约占全部税收收入的70％；企业所得税约占18％；个人所得税约占7％。我国税收收入一直为财政收入的90％左右，占GDP的比重接近20％，如果将税收收入和非税收入一起计算政府收入合计数，则占GDP的比重达到35％以上，我国纳税人的真实税负水平高出一般发展中国家，甚至超过发达国家。
自2008年底起，我国推出了一系列结构性减税政策，主要有：①2009年起增值税全面实现由生产型转为消费型，允许企业对购进固定资产的增值税予以抵扣。②自2008年底至2009年连续7次上调出口退税率。③2009年经济处于低谷时，将个人转让住房免征营业税的持有年限由5年降为2年，并下调个人买卖住房的房产税，2010年经济复苏且房市过热，营业税免征的持有年限又恢复为5年，同时差别化住房信贷，分地区提升土地增值税的预征率。④2011年再次上调个人所得税起征点，为3 500元。⑤2012年扩大增值税改革试点，全面推进资源税改革。重点推进营业税改征增值税试点，同时实施一系列减轻小微企业税费负担的政策措施。⑥调整存款准备金率和存贷款基准利率，扩大贷款利率浮动区间。推进消费税和房产税等多项税收制度改革。免征农民专业合作社的增值税、农产品初加工企业的所得税，下调车辆购置税，国际运输业免征营业税，上调增值税与营业税起征点，金融机构涉农业务免征、减征营业税等。
上述减税政策促进了税制优化，对提高经济工作的主动权、保障经济增速稳定、促进经济增长等都起到了积极作用，但是不断增加的高税负必然对经济持续稳定增长起阻碍作用，增值税转型带来了固定资产投资短期内的快速增长，但长期效果并不明显；受减税政策影响局部消费增长明显而总体边际消费倾向继续下降；出口退税政策只对出口具有短期的促进作用且存在滞后性。
二、我国结构性减税政策尚需解决的问题
1.  结构性减税并没有降低总体税负，居民对实际税负加重感觉明显。我国税收占GDP的比重过高，税收增长率高于GDP增长率。2006年至2011年，我国税收收入保持刚性增长，2010年和2011年的税收增长率均保持在23%左右的高位。国家税务总局最近公布的数据显示，2012年全国税收收入稳定增长，已过万亿元，但增幅比2011年减半，其主要原因是经济回落。近几年税收占GDP的比重一直稳步上升，2011年已升至19％，减税政策在一定程度上促进了宏观经济的复苏，但税收收入的增长率远远高过GDP的增长率，税收占GDP的比重过高，这说明结构性减税政策的实施并没有降低总体税负，过高的宏观税负将会使我国经济增长的后劲不足。与普通老百姓密切相关的食品、房价、能源、服务类等价格连年大幅度上涨，依据价格确定的契税、营业税、印花税、资源税、增值税、燃油税附加等税种的税费水涨船高。居民日常生活中必不可少的支出还包含了一部分政府收费，如自来水中的污水处理费。这些税费和收费的增加，对大多数工薪阶层和居民来说，实际税负加重感觉明显。
2. 税收制度与经济社会发展不相适应。过去的结构性减税方案中宏观调控的较多，优化税制结构的较少，税收制度与经济社会发展不相适应。我国税收结构中由增值税、消费税、营业税等构成的间接税比重过高，对经济发展造成了诸多负面影响，导致垄断企业获取高额利润，造成物价上涨趋势难以遏制：①间接税征收的比重过高会推高物价、抑制内需，加大调结构的难度；②服务行业征收营业税，会造成重复征税，使税负增加，企业竞争力下降；③较高的间接税会增加企业运营的资金压力，加大企业转型的难度；④间接税直接嵌入商品售价中，通过提高商品售价进行转嫁，使税收负担成为广大消费大众的负担，容易引发中低收入阶层消费者税收痛苦感受。
我国以间接税为主的税制结构，导致过去的结构性减税政策主要是针对间接税，2001年至今，流转税占税收收入的比重一直在降，但降低幅度不超过5％，2011年我国流转税占税收收入比重还高达65．1％，所以间接税还有相当大的减税空间。
3. 结构性减税对收入分配的调节作用不明显。结构性减税的目的除了稳增长、调结构外，还必须做到真正惠民生。近几年的结构性减税政策主要关注的是企业而不是个人，我国的个人所得税在税收中所占比例偏低，只有6％左右，降低个人所得税对整个国家的宏观调控作用有限。我国的现状是收入分配不公现象还在加剧，贫富之间差距很大。不同行业、不同地区、城乡之间的人均年收入有的相差十几倍，特别是垄断行业靠垄断取得高额利润，其职工人均年收入与一般行业职工人均年收入相差几倍；同一个单位的高层领导和普通职工的收入相差几十倍、甚至上百倍；在同一个单位、同一个部门做同样工作的正式工、合同工、临时工三者之间的工资差别有的达到近十倍，享受的福利差别就更大了。通过征收个人所得税可以减少这些差别。提高高收入群体的税负和降低中低收入群体的税负能够调节收入分配，前者是增税政策，后者是减税政策。最近几年的结构性减税政策对收入分配的调节作用还很不够。
三、新形势下结构性减税政策的路径选择
      这次国际金融危机至今已经过5年，深层次影响还在不断显现。2012年虽然我国执行了减轻中小企业特别是小微企业的税收负担、营业税改增值税试点等结构性减税政策，但是目前经济增长的外部环境仍然十分严峻。因此，为防止经济下行，必须要调整好经济结构，在2013 年要继续贯彻落实好现有的结构性减税政策，同时还要着重从以下几方面完善结构性减税政策。
1. 稳定宏观税负，实行结构性减税与增税相结合。我国现在的经济总量已实现了历史跨越，正式成为世界第二大经济强国，但人均财政收入和支出水平仍较低，人均GDP不到美国、日本等发达国家的八分之一。税收收入的规模必须与经济社会的发展、政府提供的公共产品和服务水平相适应，所以一定要稳定宏观税负。要通过减税提高居民收入水平、扩大最终消费和调整国民收入分配格局，但是单纯的减税会加剧财政收支不平衡，产生财政风险。
税收收入关系到政府收入，关系到国家经济发展。因此要稳定宏观税负就必须实行结构性减税与增税相结合，就必须完善税收制度体系，进一步推进税制内部结构优化。结构性减税的重点当然是减税，但必须考虑结构，要调整不同税种的税收比重，也就是说，不同税种有的减，有的不减，有的要增。例如：营业税改征增值税，就会使营业税减少、增值税增加；提高直接税比重就会导致直接税增加、间接税减少。结构性减税是税收有增有减，但最终不一定会导致税收总量的减少，增税因素是多方面的，可能会使税收保持适当增长甚至是较快增长，如增值税转型和资源税改革就会使税收得到较快增长。结构性减税是税收比重的变化，是大部分税率的降低，结果应是减轻大部分企业和居民的税收负担。
由于我国GDP连年较快增长，税收收入必然也会较快增长，但税负总体水平要下降，税收收入占GDP比重要下降。我国的税收结构还不太合理，必须进行税收结构优化，使结构性减税与税制改革相结合。结构性减税操作还必须服从国家发展战略, 服从国家调控政策，因此必然是反周期相机抉择的应急之策，但也不局限于应急之策，要通过税制优化形成有利于经济结构调整的税收制度。
2. 大力推进营业税改增值税，降低间接税比例。营业税改增值税，是以结构性减税促进稳增长、调结构的“关键点”，既是重大的改革举措，也是有效的发展措施。从上海试点的效果来看，大大减轻了试点企业和下游企业税负，加快了服务业和中小企业发展，使服务业实现了10%以上的快速增长，服务业利用外资增长20%以上，一批工业企业实现主辅分离，提升了竞争力。由于服务业正是小微企业的密集地，由原来５％的营业税税率调整为按３％缴纳增值税，使小规模纳税人全部实现了减负，减税幅度平均达到40%。我国有中小企业1 000多万家，占企业总数95%以上，创造了全国50%的税收，如对他们全部实施营业税改增值税，必将推动就业和创业，促进大中小企业配套协作、相互支撑，增强整体竞争力和活力。
营业税改增值税，要将增值税的基本税率下调并同时调高增值税起征点。降低增值税税率可以参照大多数国家的税率水平，将一般税率由17％降为15％，低税率则由13％降为10％。增值税作为间接税，既能影响投资，更能影响消费和进出口，增值税作为价外税，直接表现为推高商品价格，所以要特别对生活必需品、节能消费品、新兴产业产品、国内自主创新产品、节能环保产品实行更低的税率，降低居民生活消费品的增值税，提高居民消费意愿。对营业税未改增值税的企业，特别是第三产业，营业税也要降低税率，大部分行业的税率可降至增值税小规模纳税人的水平，即3％，同时减少重复征税，实现公平税负。营业税改征增值税是进一步优化税制结构、深化结构性减税的基础性举措，对于降低间接税占比，促进产业结构升级与完善出口退税制度，都具有重大意义。
3. 加大个人所得税和消费税改革力度，促进社会公平。个人所得税和消费税分别属于直接税和间接税，它们是分别从财富的获得和财富的使用角度来调节居民收入分配的，征收这两种税既要防止它们给中、低收入阶层带来沉重的税收负担，又要充分发挥它们调节收入分配的功能。我国目前实行分类征收个人所得税制，由于个人所得涉税信息严重不全，导致易于控管的工薪所得税成了唯一的个人所得税收入，而具有高度负税能力的财产性、资本性与隐性收入却很少控管或控管无力，致使个人所得税只占税收总收入的6％左右。而美国政府超过40%的收入是来自个人所得税，如果加上薪酬税，达到80%左右。很显然，我国的个人所得税占税收总收入比例太低。高占比的个人所得税实行税收超额累进机制，可以达到自动稳定经济的目的，经济繁荣、收入上升时，纳税人边际税率自动增加，使经济降温，而经济衰退、收入下降时，边际税率自动下降，使经济升温。
我国分配领域的问题是收入差距过大，其实质就是分配不公。征收个人所得税的主要目的应该是调节收入分配而不是取得财政收入。我国现在的个人所得税主要来源于广大工薪阶层，已成为名副其实的“工薪税”，而高收入者所纳个人所得税占其收入的比重远远低于中低收入者。现阶段的贫富差距主要表现是在财产（包括固定财产和金融财产等）差距上，工资收入差距还处于次要位置，因此调节财产的贫富差距非常紧迫。应该将个人所得税定位于“富人税”，将工资、劳务费、房产出售、赠与和遗产等财产性、资本性综合收入确定为应纳税所得额。应以官员财产申报制度为突破口，逐渐建立规范的公民财产、收入申报制度。要实行综合与分类相结合的个人所得税制，对收入全面按身份证号使用非现金结算，金融机构与税务机构联网，保证对纳税人按全部收入课征个人所得税。目前不少国家的最高个人所得税税率在50%左右，有的还提出要实施最高达75%的所得税税率，我国的最高个人所得税税率为45%，虽不算太低，但主要问题是征管水平低，实际征收到的比法定税率要低很多，特别是对高收入群体的征收很不到位，为此必须加大征收力度。近几年我国大多数居民的工资有所增加，但农产品价格普遍上涨，居民基本生活成本增长很快，因此还要适时提高个人所得费用扣除标准，同时还可参照其他国家政策，按各种不同情况对课征的个人所得税实行退税、减免等优惠，从而降低低收入群体税负，提高高收入群体税负。
对消费税要扩大征收范围，提高高档消费的消费税税率。对高档皮毛皮革制品、高档家具、名贵钟表、高档电子产品等消费品、奢侈品以及高档保健品等要纳入特殊消费税征税范围。要提高某些高消费行为、非环保消费行为的营业税税率或在征收营业税基础上加征消费税。要提高高尔夫球及球具、游艇等消费税率。只有进一步加大个人所得税和消费税的改革，才有利于促进社会公平。
4. 推进房地产税改革，有效调节住房需求和促进经济增长。我国的房地产业近几年发展很快，房价一直飞速增长，虽然国家的调控力度很大，使房价的增长速度有所下降，但从2008年到今天，全国的房价普遍涨了一至两倍，有的城市涨得更多。房地产调控政策的主要目标是抑制房地产市场中的投机需求、抑制高房价，控制房价的增长速度，但由于房地产业已成为刺激国民需求和地方经济增长的主要行业，所以一般的调控政策难以从根本上达到目的。现在的情况是房价还在涨，而与房地产密切相关的制造业、建筑业等却受到很大影响，出现产品滞销、利润下降，面临困境。
为了解决居民的住房需求，政府在提供廉租房和加大保障性住房建设的同时，对居民的房产必须要全国联网实行统一管理，计算总面积、总套数。
（1）房产购买。要提供包括贷款、减税和免税等多种优惠政策大力支持本地常住居民、引进人才和在本地工作生活满三年的外来人员购买第一套普通房产；对在本地居住且自己有一定经济实力购买第二套普通房产的居民虽不提供税收优惠，但也不作限制，在目前没有贷款的前提下可提供少量贷款；为了推动房地产市场健康发展，对本地和外地有经济实力的人是否可以购买第三套或更多套房产应根据房源情况决定，如允许购买也要提高税费且不提供贷款；根据房源情况有条件地进行限购房产（如：一年只能新买一套房产，允许有经济实力的人购买高档房产和大面积房产，不允许购买多套小面积房产等）。大力支持居民购买第一套普通房产既满足了居民的住房需求，又推动了房地产业和与房地产密切相关的其他行业的发展，有利于进一步促进我国经济增长。为保证房地产市场健康发展，防止不法地产商在房产销售时弄虚作假，违规操作，必须进一步加强房产销售管理。
（2）加强二手房的销售管理。对售房者出售第二套或第二套以上房产，购房者付款后，要通过与银行联网，在对售房者征收个人所得税后，房款才能到达售房者的账上。这样一方面可以控制炒房，另一方面保证了房产出售收入作为应纳税所得额征收个人所得税，起到了调节收入分配作用。
（3）加大房地产税的征收力度。尽快抓紧房地产税征收管理的制度设计，确定好房地产税课税对象、纳税人范围、适用税率、免征面积及税收优惠等。要规定居民免征房产税的面积（如：一个居民在全国所有房产的免征面积和一户居民免征的人均居住面积），要明确房地产税税基的核定机构与不同课税对象的核定办法，要在上海、重庆两市试行的房产税改革基础上进一步推进全国房地产税改革。建议房地产税的征收对象为：①别墅等高档房产；②居民全国所有房产总面积超出规定且全家人均居住面积也超出规定的部分房产。征收的税率应根据房产类型和超出的房产面积而有所不同。房地产税的改革，可以有效调节居民住房需求和促进经济增长。房地产税的征收，一方面可以对个人财产进行控制，促进社会财富分配公平，合理使用社会公共资源；另一方面作为地方税系的主体税种，与营业税改增值税一起，可以降低间接税占比重，提升直接税占比。另外，赠与税、遗产税与房地产税一样都是属于财产税，是财产课税体系中的重要税种，征收赠与税及遗产税对深化收入分配制度改革，加大再分配调节力度，抑制社会浪费、促进生产投资等都有积极作用。我国已存在拥有亿万财产的群体，因此有必要尽快开征赠与税及遗产税，其征税范围可首先考虑房产、股权和债券等。
5. 深化资源税改革，加快建设有利于节约资源的财税制度。修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》于2011年11月1日执行，一开始就取得了明显效果，2012年1月资源税全国增长74.6%。资源税收入的大幅增长，增加了资源地财政收入，增加了地方政府提供公共产品与公共服务的财力。新条例中对纳税人、税目、税率及计征方法都作了调整，计征办法在从量计征的基础上增加了从价定率计征。资源税的改革有利于遏制过分依赖资源消耗的掠夺性资源开发，有利于促进节能减排，有利于公平各类企业资源税费负担，能防止国家稀缺性资源流失，能进一步推动资源节约型和环境友好型社会建设，符合科学发展观要求。资源税的增加会导致企业成本增加，企业必然会将新增加的负担转嫁到相关下游企业和消费者头上。这是下游企业和消费者都不能接受的。国家应考虑通过对其他税种作出适当调整，使企业的总体税负保持平衡。煤、油、气、矿产、电、水等资源都是与广大民众密切相关的生产资源和生活资源，要理顺它们的价格关系，深化资源性产品的价格改革，必要时要进行限价控制。
6. 加快收入分配制度改革，充分发挥税收调节的再分配作用。随着国民经济的快速发展，一部分人率先富起来了，他们拥有亿万财产，比普通百姓的财产和收入高出成千上万倍，但是这些富人们的税收贡献反而不及众多中低收入阶层，税收调节的再分配作用没得到应有体现。因此，当务之急需要重点对低收入、小微企业、实体经济、普通百姓等实施结构性减税，要对中小企业的发展给予支持和鼓励，要降低中小企业的税率；要对企业的新投资和科研支出等实施减税和免税优惠；要对收入不高的工薪阶层降低所得税税率，要对高收入、大型企业、垄断行业、富翁等实施结构性增税。当前的问题还在于福利和税收不匹配，财政支出对于教育、社会保障和医疗卫生等支出的比重与国际水平相比存在不小差距。
主要参考文献
1. 岳树民，刘方．新形势下的结构性减税与税制改革．税务研究，2011；1
2. 贾康，程瑜．论“十二五”时期的税制改革．税务研究，2011；1
3. 周清．结构性减税的政策效应及调整路径．税务经济研究，2012；2