【作　　者】
李国辉

【作者单位】
（浙江经贸职业技术学院 杭州 310018）

【摘　　要】

      【摘要】“财政悬崖”表面是对形如悬崖状财政支出曲线的描述，其反映的本质是财政政策问题。财政政策从产生、决策、执行到实现目标，需要经历一段较长的时间，体现了财政政策应用的局限性，财政理论称之为财政政策时滞。本文从财政政策时滞的角度对“财政悬崖”问题进行了研究。
【关键词】财政政策   时滞   财政悬崖

      “财政悬崖”（Fiscal Cliff）一词由美联储主席伯南克在2012年2月7日的国会听证会上首次提出，用以形容在2013年1月1日这一“时间节点”上，若自动削减赤字机制启动，会使政府财政开支被迫突然减少，财政支出曲线看上去状如悬崖，故得名“财政悬崖”。“财政悬崖”是当前政治经济环境下美国特有的现象，由于美国经济在全球的重要地位，2012年全球都在围绕着美国“财政悬崖”问题进行讨论，学者们或出于对经济的堪忧，或指向美国的政党政治，鲜有围绕财政政策本质问题展开研究。本文从财政政策时滞角度分析“财政悬崖”问题，以期揭示该现象背后的本质问题。
一、财政政策时滞的概念
财政政策是政府为了达到预定目标而确定的财政策略，是政府经济活动的具体表现之一，也是政府宏观经济政策组成之一，通过财政收支具体活动来贯彻实施。
      作为政府主导的政策之一，财政政策同其他政策一样，从政策的拟订、产生、组织实施，直到对经济运行等发生影响，都会有一个较长的过程，我们称之为政策时滞。
财政政策时滞是财政政策局限性之一，理论界对财政政策时滞分类有两种观点，即“三点论”和“四点论”。所谓“三点论”是指将财政政策时滞分为认识时滞、行动时滞和效果时滞。所谓“四点论”是指将财政政策时滞分为认识时滞、决策时滞、执行时滞和效应（作用）时滞。从现有观点赋予的内容来看，对认识时滞和决策时滞（也即“三点论”的“行动时滞”）的认识是一致，主要区别在于“四点论”观点将“三点论”观点的“效果时滞”进行了细化，再分为“执行时滞”和“效应（作用）时滞”。笔者将财政时滞分为认识时滞、决策时滞、执行时滞、效应时滞四个阶段：
1． 财政政策的认识时滞。从经济形势变化要求政府制定相应政策进行应对到政府认识到必须采取措施进行调控的时间，是财政政策的认识时滞，即政府根据经济形势决定采取财政政策干预的过程时间。政府采取财政政策进行干预，必须基于当时所处的经济形势。对经济形势的研判，取决于经济活动数据的统计结果、经济活动中存在的突出问题（如美国金融危机、债务危机、财政悬崖）等。
经济数据统计本身有时间滞后性。不管是按月度、季度，还是按年度为周期进行计算，数据的产生必然在月度末、季度末及年度末之后。况且，经济数据有时并不能及时反映经济变动的趋势，在经济上升或下降的早期，经济数据各指标指标之间并非一致，甚至有矛盾信号产生。经济运行趋势的数据指标在不同经济环境和运行周期，可比性差异不同，增加了经济运行趋势的研判难度。
突出问题的出现，一般伴随某个经济“导火索”。如“财政悬崖”问题的“导火索”，源于伯南克的一句话。如果“导火索”没有产生，政府也许没有深刻认识问题的严重性，或者不愿意把问题的严重性暴露在公众面前。政治家们出于政治利益考量，在相关利益集团干预下，面对经济形势不一定会及时启动政策干预程序。
2． 财政政策的决策时滞。政府确定准备采取财政政策进行调控到进一步明确政策调控目标、选择调控工具、制订调控政策并形成调控方案的时间，是财政政策的决策时滞，也即财政政策措施出台的过程时间。
面对经济运行趋势，政府虽有政策干预意愿，但基于政治利益考量，在政策工具运用和措施选择中会产生分歧。如何改变税收和政府支出，政府内部和社会各界会产生不同的观点。如面对经济衰退，财政政策既可以选择增加政府支出，也可以选择减少税收，或者两者同时选择，以刺激经济增长。即使政策方案得到拟订，一些国家还要经过国会形成法案，在政党之间进行博弈。从该角度而言，西方国家政府的决策时滞或许是财政政策时滞中的最长的。
3． 财政政策的执行时滞。从财政政策开始组织实施到市场经济主体经济行为变化，从而导致政府收支水平和结构变化的过程时间，是财政政策的执行时滞。
新出台的财政政策包含了若干政策工具的运用，由财政、税务及其他部门配合实施，并不会立即自动生效。微观经济主体对政府各部门执行的财政政策反应需要一个过程，适应政策变动后的效果，才能决定改变自身收支政策和结构调整。每个微观经济主体经济运行结果的综合，才能显现出财政政策的效应。
4． 财政政策的效应时滞。财政政策从市场经济主体经济行为变化到影响经济运行各环节指标等宏观调控目标实现的过程时间，是财政政策的效应时滞。
政府采用不同的政策工具，政策效应是不一样的，效应时滞也是长短有别的。一般情况下，政府选择财政支出政策工具比财政收入政策工具效应时滞要长。政府采用财政支出政策进行调控，支出的投入方向、项目的确定、方案的产生、支出程序的规划等都需要重新确定时间，对市场经济主体影响时间也随之拉长。政府采用财政收入政策如税收政策进行调控，市场经济主体对税收政策敏感度强，针对政策调整重新决策时间迅速，政策效应传导时间相对较短。
因此，鉴于财政政策时滞存在于政策从产生到转型的各个阶段，政府在调整财政政策时，一定要提高工作效率，从国家利益、百姓利益出发，缩短政策时滞，减少政策时滞对经济运行调控的影响。
二、“财政悬崖”问题综述
1. “财政悬崖”牵涉的问题。如下表所示，“财政悬崖”主要牵涉四个问题：（1）《经济增长与税收减免协调法案》中税收减免措施到期。为了刺激经济增长，小布什在2001年就任美国总统当年，颁布了《经济增长与税收减免协调法案》，将最高39.6%的所得税税率降低到35%；2002年将资本利得税税率从20%降到15%，并将对股息征收的个人所得税税率从35%降到15%；减税期间均为10年。因2008年金融危机影响，2009年继任的奥巴马总统将减税时间延长至2012年。
（2）薪资税减税政策到期。为刺激消费，奥巴马总统颁布了薪资税减税政策，自2011年起将薪资税从6.2%下调至4.2%，即2%的薪资税减免政策，经过一次延期后，至2012年底到期。
（3）失业救济金计划的延长期到期。在颁布薪资税减税政策同时，出台失业救济金计划，经过一次延期后，至2012年底到期。
（4）启动自动削减赤字机制。2011年8月到期的债务规模超过当时的14.3万亿美元上限，国会围绕提高债务上限问题达成一项削减联邦政府赤字的妥协方案。该方案分两部分执行：第一部分要求在10年内削减赤字9 170亿美元，同时将公共债务上限提高9 000亿美元，该项内容已经启动；第二部分是在国会成立一个“超级委员会”，在2011年11月23日前就第二部分债务上限以及削减1.2万亿美元以上赤字的具体内容提出建议。“超级委员会”未能如期达成妥协方案，致使在2013年将启动自动削减赤字机制。
以上问题若未得到及时解决，将导致美国财政支出骤然减少，同时伴随税收优惠到期使财政收入增加，不仅约束政府支出行为，还与美国经济运行形势的政策调整相矛盾。
2. “财政悬崖”的经济影响。“财政悬崖”问题若真正变为现实，不仅拖累美国经济，还将给世界经济带来负面冲击。
对美国经济的影响：据估算，“财政悬崖”所有措施涉及约6 000亿美元，约占美国国内生产总值的3.8%，对2%左右增速的美国经济复苏而言，是巨大的拖累。“财政悬崖”问题将带来政府财政收支的巨大变化及政府公共政策的改变，会冲击市场主体的经济行为。“财政悬崖”问题将导致美国因为财政政策的不确定性增加债务违约风险，主权信用评级有再次遭到调低的风险，冲击市场投资者信心。“财政悬崖”问题导致政府削减财政赤字，财政状况大幅度紧缩致使企业推迟招聘和投资，失业率有再次攀升至8%的风险。
对世界经济的影响：“财政悬崖”对于美国经济的冲击将波及其他国家，拖累全球经济的复苏。美国经济的波动，导致国际流动性避险意愿增强，避险资金的大幅度转移将加剧世界金融的动荡，增加世界经济的不稳定。
3. “财政悬崖”的初步解决。随着美国总统在2013年1月3日签署了之前众议院通过的旨在避免“财政悬崖”危机的议案，标志着理论界争论近1年的“财政悬崖”问题得以初步解决，危机得以暂时缓解。达成协议的内容主要体现在以下三个方面：①2013年起，对个人收入40万美元以上、家庭收入45万美元以上的“富人阶层”，对应的最高边际税率将从2012年的35%上升至39.6%，低于上述收入水平的群体税率保持不变。②失业救济金计划延长一年。③自动削减财政开支机制将推迟两个月启动。
从协议内容看，暂时避过了总额超过6 000亿美元的增税减支措施，从理论上说为避免美国经济“坠崖”提供一次缓冲。
4. “财政悬崖”的后续问题。“财政悬崖”危机涉及的几个问题中，并未在已达成协议中体现的内容有：①资本利得税税率问题。《经济增长与税收减免协调法案》中提及的资本利得税税率将从15%回到20%。②股息个人所得税问题。《经济增长与税收减免协调法案》中提及的对股息征收个人所得税税率将从15%回到35%。③薪资税减税问题。薪资税减税政策将结束，薪资税税率将从4.2%回到6.2%。
这些税收优惠政策的到期，意味着涉及的税收将回归原来的税率进行征收，由此也将形成一些负面影响：一是税收优惠政策的结束，将大幅度增加政府的财政收入，与目前经济形势和政府所实施的其他政策如货币政策背道而驰，冲抵了包括财政政策本身在内的所有政策效应。二是资本利得税和股息税税率的回归，较之以前有较大幅度提高，增加企业与个人收入的税收成本，可能刺激企业和个人进行资本转移或直接移民。三是薪资税税率2%优惠的取消，意味着工薪阶层缴纳的社会保障税在过去两年基础上将大幅度提高，普通美国人的工资将相应缩水，导致消费支出减少。
更为重要的是，为解决“财政悬崖”危机所达成的临时协议，回避了削减政府开支、债务上限等棘手问题，没有提出社会福利和税制改革等中长期财政整顿的方案。2013年2月份若不能妥善解决16.4万亿美元的债务上限问题，美国政府将被迫违约，其对美国及世界经济的危害将比“财政悬崖”问题本身更严重。
三、“财政悬崖”中的财政政策时滞分析
美国“财政悬崖”所涉及的四个问题，其政策前后时间跨度11年，很多政策还进行了反复延期，从而使“财政悬崖”危机集中在2013年爆发。从政策的出台时间、执行时间、结束时间、延长执行时间、危机解决的过程、对经济影响的时间与效果等等方面，充分反映了财政政策的时滞问题。
1. “财政悬崖”危机中的认识时滞。“财政悬崖”危机中，从经济数据统计过程及反映经济形势状况，迫使政府决定采取财政政策应对措施的时滞是必然存在的。但是，“财政悬崖”危机的认识时滞主要是由美国政党利益决定的。“财政悬崖”问题的“导火索” 源于伯南克的那句话，但无论这句话说与不说，“财政悬崖”问题是客观存在的，政府必须要采取措施应对。政治家们出于政治利益考量（如2012是大选之年），未及时启动政策干预程序，两个政党都不愿意把问题的严重性暴露在公众面前，延长了政策认识时滞。
由于经济运行的客观性和不可预期性、政客们基于利益考量、对“财政悬崖”认识不足造成从问题产生到决定政策干预而形成的时间，就是“财政悬崖”危机的认识时滞。2. “财政悬崖”危机中的决策时滞。“财政悬崖”问题的本质是在经济不景气背景下美国政治体制和决策机制存在的效率问题。美国历来党派斗争尖锐激烈，不断使财政政策决策问题上升为政党之间的斗争，其根源是美国政党利益角逐与策略博弈。
政府提出的“财政悬崖”中涉及的所有财政法案，都需要国会参、众两院反复争论、修改才能通过，经历时间很长，最后是政党利益博弈的结果。
“财政悬崖”期限迫使民主党和共和党在跌落悬崖前妥协，结果差点失败。避免“财政悬崖”的协商过程中，共和党主张削减政府开支，民主党主张对富人增税，再度凸显了两党在赋税和支出上的立场差距。
从美国政府与国会、民主党与共和党认识到必须解决“财政悬崖”问题开始，到历经反复谈判、政策争论，再到妥协方案的出台生效，构成了“财政悬崖”危机的决策时滞。
3. “财政悬崖”危机中的执行时滞。“财政悬崖”危机的执行时滞从广义来讲，是“财政悬崖”涉及首项财政政策执行开始到后续危机解决需要的时间；从狭义来讲，是“财政悬崖”妥协方案出台到后续危机解决需要的时间。“财政悬崖”危机的时滞由以下原因造成：
一是执行时间的不稳定性。从“财政悬崖”涉及的财政政策来看，所有政策都进行了延期，部分政策如失业救济金计划还进行了多次延期。政府和国会之间即使就每项政策形成了一致意见，但执行时间的不稳定，也会加剧执行难度，增加了执行时滞。
二是执行部门涉及范围广。“财政悬崖”各项工作涉及财政、税务、央行、社保、国防等诸多部门，执行过程中难免会有推脱问题。
三是执行环境的复杂性。“财政悬崖”中最早财政政策自2001年开始，期间美国政治、经济环境发生了巨大变化。从政治环境来说，经历了三届政府执政，遭受了“9.11”恐怖事件冲击，发动了阿富汗战争、伊拉克战争等干预其他国家的活动；从经济环境来说，经历了金融危机、次贷危机、债务危机等经济动荡。执行环境的复杂，增加了财政政策的执行时滞。
4. “财政悬崖”危机中的效应时滞。“财政悬崖”表面反映的是支出减少形成的曲线，实质反映的是政策的紧缩性，与当前经济形势背道而驰，增加了政策的效应时滞。“财政悬崖”的四个问题总的来说包含了两项收入政策和两项支出政策。
收入政策时滞：《经济增长与税收减免协调法案》两项收入政策，前后历经十余年时间，三届政府执行，一次延期，面临经济环境复杂，延缓了政策效应。
支出政策时滞：两项支出政策中，削减政府开支机制明确，未来十年内削减国防等安全开支和国内其他项目政府开支1.2万亿美元。未来十年政策效应影响，拖累时间长，涉及面大。另一项失业救济计划，基于美国政治制度和政党利益，计划仍在不断进行调整和延期。
总之，此次“财政悬崖”危机的临时解决，只是就个人或家庭年收入超过一定基数恢复最高税率征税、失业救济支出措施短暂延期，随着政府削减支出、债务上限解决方案分歧的到来，“财政悬崖”危机的初步协议对经济增长的大部分抑制影响逐步削弱，财政政策时滞问题还将长期困扰美国经济。
四、财政政策时滞的本质认识
1． 财政政策时滞影响政策效用的发挥。财政政策是逆经济风向而产生的，目的是熨平经济波动。然而，财政政策时滞却影响了财政政策效用的发挥，有时会造成经济波动时间拉长，经济波动幅度拉大，延缓了稳定经济的政策效用。
2． 财政政策时滞不可避免只可缩减。财政政策时滞作为一种政府政策时滞类型，无论是怎么产生、执行的，其时滞是必然存在的，任何政府都不可能消除财政政策时滞。然而，受一国政治经济体制、法律制度、经济环境的影响，财政政策时滞是可以缩减的。
3． 财政政策时滞的关键内容是决策时滞。财政政策类型的选择、工具的运用、目标的实现，关键在财政政策的决策。这些内容是构成财政政策决策时滞的主要原因。财政政策的决策起到承上启下的关键作用，财政政策决策的结果直接影响到执行时滞、效应时滞。因此，财政政策时滞的关键内容是决策时滞。
4． 财政政策时滞缩减程度因政治制度而异。在不能改变现有政治制度情况下，要最大限度缩减财政政策时滞，需要利益集团各方共同制定一个符合效率标准的政策生成机制。当然，市场经济体制发达程度在缩减财政政策时滞方面也发挥着很大作用。
5． 财政政策时滞问题的解决不是孤立的。缩减财政政策时滞，关键对象是财政政策问题本身，但却不是唯一对象。换而言之，财政政策时滞问题解决不是孤立的，财政政策需要与另一项宏观调控政策——货币政策协调以及国家产业政策等其他政策相适应。
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