【作　　者】
贺 娜

【作者单位】
河南农业大学文法学院，郑州 450046

【摘　　要】
   【摘要】城市化发展战略、财政体制内生性问题、供给层面调整、新财税制度启动及扩张财政政策实施是近年来影响地方财政收支规模和走向的重要因素，在这些因素的驱动下，各级地方以体制内和体制外路径积极扩张债务。本文分析了现阶段地方政府债务风险，结果显示：总体负债率、债务率水平离警戒线还有距离，加上或有债的债务率接近警戒线；偿债率水平偏高；2015年赤字率不高，但追加分析2016年加上专项债的预算赤字率离警戒线很近。中期债务预期分析显示：2023年地方政府债务率警戒空间缩小。基于上述结论本文提出了相关对策，以供探讨。
【关键词】地方政府债务；新型城镇化战略；财政体制；供给侧；扩张财政政策
【中图分类号】F832.7      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）12-0122-7

一、引言
地方政府债务是地方各级政府部门和机构为实现特定财政职能以公共主体身份主动或被动承担各种债务的总和。近年来，我国地方政府债务增长迅速，引起了学术界、实践界乃至政府层面的高度关注和紧密跟进。债务增长背后根本引致因素是什么？很值得深思。一般来说，与财政收支相关联的因素在实践中都会或多或少地影响政府债务形成。以来源来划分，可以分为两类：一类是经济体系自身，经济所处周期段及实际运行质量状况会影响财源，当经济处于景气周期时，财源相对丰富，组织的财政收入就会较多；反之则会减少，这是市场方面的因素。另一类外生于经济体，能够对财源配置、财政支出规模和方向产生重要影响。
考虑到我国现阶段地方经济发展中政府主导特征以及中央、地方财权和财源配置中的中央政府主导特征，所以各种引致因素中，体制和制度因素才是促成地方财政收支对比和债务扩张的根本驱动力。由此可知，筛选出最关键因素，实证分析受其影响下的地方债务扩张，并以此为基础对当前及可预期未来债务风险做出评估，将有利于相应防控措施的制定和实施。
二、近年来地方财政承受的四重压力
（一）一重压力：加快城市化进程的发展战略促生庞大财政需求
改革开放后，我国城市化率进入稳步提升时期，1978年城市化率仅为17.92%，至2008年金融危机爆发时已增长为46.99%。近年来各地均加快了城市化进程，许多地方结合地区特点积极实施新型城镇发展战略，推动城市化率整体水平持续攀升，2014年达到54.77%。美国地理学家诺瑟姆的S形曲线理论认为，当城市化率超过30%时，城市化将进入一个加速发展期；在70%以下时，城市化大致都处于中期阶段。按照该标准，我国城市化属于中期阶段。这一阶段城市快速扩张，地方财政将大量资金投放于辖区内交通、通讯、电力、取暖和供水等基础设施的优化升级和加长延伸，或用于老城区改造和新城区建设产生的征地补偿和安置费用支出。
此外，城市化带来的人口膨胀，对城市就业、治安、环境保护及社会保障覆盖面和层次均提出了较高要求，促使财政支付需求快速升级。当然在此过程中，预算监管软约束下部分地方财政粗放式扩张及缺乏规划地重复建设使得财政压力持续增加。从结构层面来看，北京、上海、广州、武汉、深圳、南京、杭州等国际性大都市或具有重要战略意义省会城市，城市化起点高，目前基本都具有较高城市化率，处于城市化中高级阶段。这些城市前期大都经历了较快的财政支付加速期，在可预期的中长期，城市化所导致的财政支出增长会相对比较稳定。而一些三、四线小城市和市镇，大多是在地市级城市、县城近郊或乡镇基础上发展起来的，一般城市化起步晚、水平不高，许多仍处于城市化初级阶段。这类小城市或城镇城市建设滞后，基础环节薄弱，公共服务和社会保障层次低，当前及未来较长期都可能保持高水平财政扩张，压力会更大一些。
（二）二重压力：供给侧调整短期或使一些地方面临收入下滑的冲击
供给侧改革的重心是“三去、一降、一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。客观地说，高库存、高产能和高杠杆去除长期来看有利于优化资源配置，短期内则可能对经济造成下行冲击。过剩产能去除过程中，先前有较大产出供给和市场拉动力企业的销售额和利润会有所下降，会削弱对相关产业部门甚至是本区域经济增长的拉动力。去除高金融杠杆，也要警惕和防范融资链收紧所引发的债务风险及融资困局。“一降、一补”则以创新来驱动传统产业升级和培育新产业，并由此确立新经济增长点，这也并不能一蹴而就。在传统产业已经弱化而新支柱产业尚未成型确立之前，市场处于相对缺乏经济大增长点的过渡期。经济减缓会使财源减少、税基收窄，不利于地方组织财政收入。
1. 一些重要共享税税收下降或增速减缓。2015年第一大税增值税在剔除“营改增”影响后，罕见出现负增长，增速下降0.5%。同年，企业所得税税额增幅降低，同比增长仅为4.5%。期间某些月份甚至出现负增长，如2015年9月、10月和11月企业所得税税额同比分别下降4.4%、3.9%和6.5%。进入2016年，企业所得税增长仍相对乏力，占有较大权重的工业企业税收额上半年仅为4202亿元，同比下降2.3%。
2. 一些主要地方税税收增速也相继回落。如2015年11 ~ 12月，契税增速同比由26.6%降为7.7%、土地增值税由11.6%降为0.7%、耕地占用税由30.3%降为-6.8%；2016年4月上述三税均跳水出现大幅负增长，下降幅度分别为12.8%、11%和18.3%。
同时，随着房地产业去库存和去产能政策的深入推进，房地产固定资产投资和交易额有所下滑，实际竞拍土地数量和土地收益亦相应收缩。2015年全国土地出让收入33657.73亿元，同比下降21.6%。除深圳、厦门、西藏和甘肃少数几省增长外，其他32个地区均出现不同程度的下降。其中，大连、宁波和内蒙古甚至下降幅度超过50%。从地方财政收入实现情况来看，2015年许多省份财政收入增速下降，一些省份降低幅度较大，如福建同比下降3.3%、江西下降3.4%、海南下降8.1%；山西、黑龙江、辽宁去产能和去库存大省财政收入甚至出现了负增长。在这个特殊调整过渡期，面对收入增速减缓甚至大幅降低的现象，地方政府困难重重。
（三）三重压力：相关财税制度推行短期内可能进一步弱化地方财政能力
新财税制度在已有财政体制框架下运行，必然会受体制环境的影响；反过来，财税制度属于体制具体运行层面，亦会对财政体制构建产生重要作用。那么，在探讨新财税制度实施效应前，对财政体制状况进行简要概述，有利于更深入地分析二者交互影响下地方财政能力的变化。
我国现行财政体制确立于1994年分税制改革并延续至今，在一定历史阶段的确对理顺中央和地方财政关系、增加财政收入及调动地方积极性方面发挥了积极作用。但也应该看到，过去若干年市场经济取得较快发展，与经济发展不相适应的是财政体制内部根本性矛盾和冲突并未得到有效解决。主要问题在于：一是事权外部边界和内部权属划分不清；二是财权配置不合理；三是转移支付制度不完善。财政体制运行中存在的这些问题，导致中央和地方财力悬殊，使得某些基层财政举步维艰。
近两年财政体制在涉及具体运行环节的制度安排方面做了不少调整，可以说，营业税向增值税全面转换的财税制度改革是其中的亮点之一。自2016年6月起（除少数省份时间安排允许有滞后外），营业税发票已全面退出经济活动，之后财税运行即进入全增值税时代。营业税改增值税是我国财税制度深化改革的体现，从长期来看会使纳税人财务关系和活动更规范：一般纳税人重复课税可通过进项税额得以抵扣，税收负担减轻有利于调动涉税主体积极性，提高经济活力和效率。但这个过程中涉及财源及税收的重新分配，如果处理不当，在短期内易导致地方财政水平滑坡，使得中央和地方间本就对比明显的财政能力更加悬殊。
十二届全国人大常委会第二十四次会议上2016年中央预算调整方案规定：“营改增后，中央和方的分成比例在过渡期将暂定为50%∶50%。2016年中央一般公共预算收入将由70570亿元调整为72350亿元，增加1780亿元。为了确保地方既有财力不变，中央上划收入将通过税收返还方式给地方。同时，中央集中的收入增量将通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。”营改增前，增值税作为共享税存在，中央和地方间的分成比例是75%∶25%；营业税虽也以共享形式存在，但大部分收入归属地方，可认为是地方主体税种，并且是许多省或市的第一大税。营改增后，暂定中央和地方间50%∶50%的分配比例实际上更加弱化了地方财政能力。
这里做一个简单估算，以“营改增”前的2011年为例，按改革前老办法计算国内增值税和营业税两税地方收入总额为19493.7亿元；当年两税国家收入总额分别为24266.6亿元、13679.0亿元，合计37945.6亿元，运用新办法来计算地方可得18972.8亿元（37945.6×0.5），地方减收520.9亿元。虽然2016年增量财政收入1780亿元以税收返还形式支付给地方，但在现行财政体制下，具有逆向均等化的税收返还的再启动，只能是不均衡财政关系的延续和强化。因为正是财政体制不合理内核的存在，导致中央和地方财力的悬殊，税收返还实质上是体制内非规范制度因素，大规模发展会强化制度安排上的路径依赖，进一步增加未来健全财政体制、规范财政关系及扭转财政分配失衡状况的难度。
（四）四重压力：扩张财政政策的持续实施强化了财政收支对比
财政政策根据效应不同，可分为扩张的政策和紧缩的政策。财政政策实施一般遵循相机抉择原则，扩张政策在经济衰退或不景气时推行，政策工具操作方向是“增支减收”，即增加政府购买性支出、转移性支出和减少税收，有时甚至保持一定规模赤字预算。紧缩政策实施的经济背景则恰恰相反，政策工具亦是逆向变动。
2008年金融危机后，我国财政政策大方向是扩张的，此过程中也有几年为了防范流通中消费品及资产价格上涨，力度有所减小。这从财政基本每年都保留的预算赤字上大体可以做出判断。近两年受体制结构性调整过程中经济增速下行的影响，基于经济维稳和激励目的的财政扩张力度不断加码。近期财政政策扩张集中体现在两方面：一是财政支出增加。一些必需的刚性化支出有增无减，公共基础设施投资大幅增加，贴息贷款、农业补贴等财政补贴覆盖范围和比例均有所提高。值得一提的是，财政支出结构做出了优化调整，开始向教育、科技和卫生等公共事业及就业和医疗等社会保障项目适度倾斜。二是减税降费。除去“营改增”改革对大量涉税企业带来的减税效应外，轻税负的税收政策还积极地面向一些融资和经营有困难的小微企业。2015年企业所得税征收方面，年应税所得额低于20万元的所得税额减半征收。增值税和营业税方面，小微企业免征额提高到3万元。2016年更是将18项行政事业性收费的免征范围，由小微企业扩大到所有企业和个人；将新菜地开发建设基金、育林基金征收标准降为零，停征价格调节基金；将教育费附加、地方教育附加、水利建设基金的免征范围，由月销售额或营业额不超过3万元的缴纳义务人扩大到不超过10万元的缴纳义务人。
在政策性减税降费、体制调整等多重因素影响下，2015年地方本级一般公共预算本级收入82982.66亿元，增长9.4%，同口径增长4.8%。2016年1 ~ 9月地方一般公共预算本级收入66772亿元，同比增长7.2%，同口径增长9.8%，增速虽有一定反弹，但扣除上年同期基数较小因素影响后，变化并不显著。用现阶段财政收入水平结合同期预算支出进行比较，可以看到，地方收支差距较大、对比明显，规模不小的预算缺口确实存在。客观地说，扩张财政政策的持续实施以及其他因素的共同影响，使得地方收支矛盾更加突出，财政状况也更加紧张。
三、地方政府债务扩张阶段和路径划分
城市化发展战略、财政体制现状、供给层面调整、财税制度建设及财政政策实施都属于体制或制度安排层面，虽外生于经济体系，但同财政收支活动密切相关，会对财政收支关系乃至走向产生重要影响。自金融危机以来，地方政府债务扩张可以以2015年新《预算法》的正式启动为界分为两个阶段。
（一）第一个阶段（2008 ~ 2015年）：以隐性债为主的地方债务积极扩张期
这一时期，除少数另行规定外，旧《预算法》、《银行法》、贷款通则及《担保法》都明确禁止地方政府的借贷、担保和发债行为，地方并没有实质的举债权。在与中央长时期的博弈中，地方逐渐被授予了保留部分债务的权力。2008年仍然是1998年相关规定的延续，中央发行国债可以小额转贷地方。2009年全国人大审核通过了国务院代地方发债方案，之后财政部也确实受中央委托逐年代理地方完成发债，但规模很有限，几年累计起来不到2万亿元，对地方庞大的财政支付需求而言，无异于杯水车薪。在需要地方偿还的显性负债中，还有一项债务来自于国有企业、事业单位及其他相关单位的部分业务欠款，这项债务从属性上看不应归属于地方举债权主动扩张范畴。根据审计署截至2013年6月的统计数据估算，这项债务总体金额约3.7万亿元。为解决财政收支矛盾及由此带来的大量隐性赤字问题，各级地方政府积极建立各种形式投融资平台，努力通过“制度创新”变相寻找机会。
我国地方投融资平台业务起步于20世纪90年代末，2008年金融危机后其规模呈快速扩张之势，现今全国各地累计起来超出10万家。以融资平台为依托向银行借贷和发行城投债，是过去一段时间地方筹资的基本形式。近几年受中央加强地方平台信贷监管控制的影响，体制外影子银行场外交易量迅速增长，成为地方政府筹资的重要途径。影子银行的机构和业务形式主要有两类：一是委托贷款公司、小额贷款公司、担保公司、信托公司、财务公司和金融租赁公司等进行的“储蓄转投资”业务；二是不受监管的民间金融借贷，主要包括地下钱庄、民间借贷、典当行等。与正常银行业务相比，这种融资形式更加隐蔽，往往游离于体制监管之外，且筹资规模较大，是地方隐性存量债务累积的又一推手。
除此之外，还有一项事实债务，在地方政府过去的财务报表中没有列支或者没有明确列示，如延期未支付的公务人员工资和福利费、应支未支的工程劳务费及材料和设备采购费等，也应归入隐性债务的范畴。由于地方隐性债务结构复杂，存在形式各异，所以对其做出彻底清理和精确统计难度很大。按照审计署地方负有偿还责任债务数据扣除各种形式显性负债后估算，截至2014年年末地方隐性债务有9万多亿元，在债务余额中占比60%左右。
（二）第二个阶段（2015年至今）：显性债务主导增量债务阶段
2015年新《预算法》第三十五条规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准……除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”这一规定表明地方可以限制法定举债权的获取，同时也表明国家层面不再认可其他形式地方举债的坚定决心。近一年多，地方显性举债增幅显著。2015年地方政府一般债和专项债增量合计0.6万亿元，2016年两类债券增量预算合计1.18万亿元，这也是地方显性举债增量首次过万亿元。若今后在实践环节能够对地方隐性举债真正做到令行禁止，那么地方债务筹集将进入以显性债为主导的规范运行时期。
四、地方债务风险评估
（一）现期债务风险分析
对现阶段地方政府债务状况进行总量分析，就是基于整体层面财政收支状况及可能存在的风险进行计量和界定，目的是对当前地方债务风险进行总体把握。研究方法是选取相关指标数据进行核算，并与国际通用或国内法定指标值进行对比，进而对风险做出判定。本文结合研究需要选择的指标有负债率、债务率、净增债务率和偿债率。负债率=地方政府年末债务余额/当年GDP，反映国民经济对地方债务的应债能力及地方债务影响国民经济的程度。债务率=地方政府年末债务余额/地方综合财政收入，反映地方综合财力的应债能力。净增债务率=地方政府当年净增债务/当年GDP，即赤字率，反映国民经济对当年地方净增债务的承受能力。偿债率=地方政府债务当年还本付息额/地方综合财政收入，反映地方财政收入对当年到期债务本息的偿债能力或扣除债务还本付息后的实际可用额度。
2015年年末，我国当年GDP约67.67万亿元，地方债务余额约16.01万亿元，地方当年综合财力约18.60万亿元，地方当年净增债务（不包括专项债务）0.5万亿元，地方当年还本付息额约3.30万亿元。结合上述公式可得如下表所示数据：

2015年我国地方政府负债率23.65%、债务率86.08%、净增债务率0.74%、偿债率17.76%。
首先来看政府负债率指标，欧盟《马斯特里赫特条约》认定的警戒线是60%，2015年年末我国政府债务总额约26.67万亿元，地方债务占比约60.03%，可以间接估算出地方政府负债率警戒线为36.01%（60%×60.03%）。如参考这一指标，地方政府负债率为23.65%，表明水平适度、风险不大。
再看债务率指标，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过的《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》将地方政府债务率警戒线规定为100%，地方政府债务率86.08%，与警戒值相比偏高，不过尚未超出边界。
然后来看净增债务率指标，欧盟界定的警戒线是3%，地方水平要相应折低，可以得到1.8%（3%×60.3%）的警戒值，当年净增债务率为0.74%，还不足警戒值一半，表明净增债务规模不大，地方政府赤字风险可控。但2016年地方预算赤字规模增长为0.78万亿元，假定本年GDP增速约6.7%，可估算地方赤字率约为1.08%［0.78/67.67×（1＋0.067）］，如果加上预算专项债0.4万亿元，赤字率为1.63%，结合本年度地方债余额在政府总债余额占比58.76%换算，可得地方警戒线3%×58.76%=1.76%。显然，加上专项债的赤字率已非常接近警戒线。
最后来看偿债率指标，没有国际上权威的指标界限，国内也没有法规或条款约定。中国社会科学院财贸所课题研究认为警戒线应为8% ~ 10%，学者王晓光、高淑东的研究项目则把上线定为20%。结合这两个指标值分析，当前17.76%的偿债率已明显超过前者设定的10%的警戒线，离后者20%的警戒水平也并不远。综合来看，受前期债务最近这两年集中到期、偿还规模放量加大影响，偿债率水平较高，经由地方置换债发行替换后，未来短期内偿债压力会有所减小，但仍要警惕中长期债务到期的偿还风险。其他三个指标均未超出警戒值，风险在可控范围之内。
这里有两点需要说明：①上述水平只是整体债务状态的评估，并没有考量内部构成情况。事实上，地方债务内部结构复杂，存在较大差异性。有些地方债务负担轻，有些则规模庞大，风险偏高。横向上看，省市间对比明显。2015年年末甘肃、山西债务率分别为48.58%、51.60%，辽宁、云南债务率却已远超出100%的警戒线，高达157.72%、121.67%，同时，内蒙古、陕西和浙江债务率已接近或略超警戒线。纵向上不同行政层级政府间也有不小差距，2013年审计署数据显示，省级、市级、县级、乡级债务（包含或有债务）在地方债务总规模中占比分别为29.03%、40.75%、28.18%和2.04%，负有偿还责任债务在对应本级总债务中占比分别为34.23%、66.44%、78.49%和84.18%。乡级债务虽然在总债务中比例不高，但本级债务总额中负有偿还责任债务比例却最高。如结合还款能力分析，下级地方尤其是基层债务负担和风险相对更大一些。②上述计算并未考虑或有债务，2014年年底财政部数据显示，地方或有债务约为8.6万亿元，按照审计署匡算的20%的平均代偿率来计算，最终地方负债率和债务率两项指标值分别要上调为26.19%、95.33%。经调整后的负债率指标数值仍然不高，这说明经济总量对总体债务有较强的支撑力。然而经济总量上的支撑力只是理论上的，负债终究要由财政来清偿，95.33%的债务率水平已非常接近临界值，用综合财政能力衡量的地方债务风险确实不容小觑。
（二）中期债务风险预期
由于长期中影响财政收支活动的因素变数较大，预期分析的不确定性较强，而中期内相关制度安排或政策实施还会延续，可能产生的影响力相对明晰，同时考虑到当前地方债务大多集中在未来5 ~ 7年到期，因此选择7年为预期分析期。我国当前许多地方城市仍处于城市化中期甚至初期阶段，由城市化进程加快推进所驱动的政府支出扩张会长期存在。供给层面调整是一个长期的系统工程，对经济的放量收缩影响在2、3年内预计还会持续；财政体制内生性问题由来已久，可能是渐进性地调整；新财税制度刚刚确立，具体效应还要参看实际运行情况，制度建设不会朝令夕改；基于体制调整中经济维稳和激励需要，财政政策格调在2、3年内也不会有大的变化。基于上述分析，可以预期未来中期地方财政收支走向应该会延续近期状态，在2、3年后地方可支配财力会有所反转，财政宽裕度也会有所改善，但整体变化幅度不会太大。
结合前期财政收支项目预算或决算增长情况，对未来2017 ~ 2023年相关财政变量做出如下估计：地方一般公共本级收入的预期增速分别为4.1%、5.0%、5.0%、7.0%、7.0%、7.0%、7.0%。中央对地方税收返还及转移支付的预期增速分别为5.9%、6.3%、6.3%、6.3%、6.3%、6.3%、6.3%。地方政府本级基金性收入2017年、2018年均取2015年决算收入绝对值3.8万亿元，其后各年则按照4.1%的增速来计算。中央对地方政府转移性基金收入、国有资本经营本级收入和中央对地方国有资本转移支付三项规模很小，7年间即使变化也影响不大，都以不变的绝对值来表示，分别计为1300亿元、900亿元和200亿元。将地方一般性公共收入、地方政府性基金收入和地方国有资本经营收入加和后，估算地方综合财力收入约为13万亿元。2016年地方显性举债增量1.18万亿，假定2017 ~ 2023年每年地方都保持这样的债务增量，2023年债务余额将近似达到24.26亿元（16+1.18×7）。
这里没有剔除在2017 ~ 2023年这一期间到期的债务的原因在于：一是短期债务占比小；二是推断3、5年后到期债务很有可能还会较大比例地延续当前债务置换的做法，对存量债额不会产生太大影响；三是如果预备堵死隐性举债，以当前赤字预算规模1.18万亿元计算以后期债务增量，在地方主要预算支出刚性化背景下，本就是最保守的估计。这样大体可以估计到2023年地方政府债务率约为90.22%。如果考虑未来赤字规模增长及或有债务偿还因素，预期债务率超出警戒线的概率就会很高。所以，对未来中期地方债务增长保持高度警惕，并采取有效措施加以防控很有必要。
五、化解地方财政收支矛盾及防控债务风险的对策
（一）优化相关体制或制度安排，改善地方财政状况
1. 继续深化财政体制改革，降低债务扩张的体制驱动力。过去若干年，各级地方不断寻求制度外可控财源。先是20世纪90年代中期积极开辟预算外收费“窗口”扩充财力；预算外管理体制改革推进后，不合理收费陆续被清理废除；之后被保留收费项目也全部纳入预算管理，由收费引发的收入拉动效应明显弱化；随后“土地财政”受到青睐，在地方财政收入中权重不断上升。近两年受地方城市尤其小城镇房市交易量萎缩影响，“土地财政”贡献大幅降低，地方财政则加快了体制外债务扩张步伐予以缓冲。这么多年地方财政执着地在“管制→逆向迂回→再管制→再逆向迂回”的博弈路径上以“制度创新”形式获取体制外财源，根本性原因是体制内财源并不能为地方财政提供有力保障。
要解决上述问题，笔者认为可从以下几个方面着手：一是夯实地方财源。成熟市场经济国家，税收是主要财政收入形式。要实施彻底的分税制，严格按照税种属性在政府间划分税种，保证地方主体税种财源充足、财力丰厚。对于共享税，中央和地方间分配比例要得当，一些重要税种（如增值税）的分配比例要根据经济形势及时做出审议和调整；与地方经济发展密切相关的税种要划归地方；适时开征新税，如物业税，充实地方财源。二是明确事权。在宪法和法律条文中对市场活动中的财政边界及各级政府间的权责分配做出详细和准确划分，切实规范政府与市场及各级政府间的财政关系。三是规范转移支付制度。对目前名目繁多的转移支付项目进行精简，逐步缩减中央对地方的专项转移支付规模，提升均衡性转移支付的均等化功能。完善省级对下级的转移支付制度，加强制度的稳定性和可预见性建设，以保障下级地方财政的基本财力。建立横向转移支付制度，鼓励区域政府间的资金支持。
2. 合理规划发展战略和政策实施，提高制度运行绩效。
（1）城市化发展战略和财政政策实施要科学、合理。要因地制宜，结合本地区财政能力，做好长期规划和短期部署，以规避低水平重复投资。支出安排要集约高效，项目要明确集中，更多地投向城市发展急需的基础设施以及与民生密切相关的公益建设领域，从市场可以有效组织资源的领域彻底退出。
（2）财政政策支出扩张要与城市化战略互相协调，防止因支出项目堆叠而浪费财政资源。未来财政政策支出结构和方向要做出调整，重心应该是长期化制度的构建，短期性政策要逐步减少，具体实施要根据经济发展需要及时调整或退出。减税降费政策应在充分评估财政影响力的基础上灵活有针对性地推行，普遍性减收政策要遵循审慎性原则。
（3）建立高效的财政预算监督机制。完善地方预算编制，各级地方所有收支项目都要按《预算法》要求进入预算，及时公开发布或更新预算信息。积极推动内外控制相结合的预算监督机制的确立和运行，规范财政部门内部控制制度，在保持监督部门运行充分独立的基础上，合理设置机构及分配职责。外部监督要加大审计、人大、司法和纪委的监察执法力度，鼓励公众参与预算评议和决策。《税法》、《政府采购法》和《财政监督法》等相关法律设置要更具体和详细，使财政活动的监督和执法有法可依，并逐步纳入科学化和法制化轨道。
（4）构建多元的政府投融资制度。政府投资所需资金并非只能依赖财政，也可以通过多种方式向社会融通。当前我国储蓄率水平较高，公共建设可以吸纳民间闲置资金以减轻财政压力。目前在部分地方P意指公私合营的伙伴关系，是为了完成公共事业项目的投资、建设和运营，政府、非营利性企业和营利性企业间形成的相互合作关系，包括BOT、TOT、DBFO等形式。这一模式的引入可以拓宽融资渠道，缓解建设资金短缺的压力；引入部分私人市场机制后，还可以优化项目管理，提高资金使用效率、降低杠杆率，从而化解金融风险；推进财政治理体系和能力现代化，提升政府治理水平。
（二）构建地方政府债务增长监控体系和风险处理体系
1. 加强引导和监控，防止地方债务超常规增长。继续对地方实施债务余额和增量限额管理，综合考虑地方经济发展需要、财政能力及债务存量现状，科学、有区别地对不同地方实施债务增量配额制度。健全各级地方尤其是县乡基层债务预算制度，并保持债务信息通畅透明。计划编制中长期地方债务预算报告，动态规划、追踪和确定未来可预期时期内地方债务规模。从理论上来看，今后地方政府债务增长应该主要由政府公开发债引致，但目前尚有不少的地方投融资平台还在运行，各种隐性融资也部分在延续。鉴于地方平台资产、负债及投资业务结构的差异性和复杂性，不能武断地“一刀切”，应该加以甄别，分类对待。要加大审计和会计稽查力度，对于一些没有实质业务、单纯以筹资为目的空壳公司，坚决予以清理取缔。
目前有一些平台子公司通过伪装，继续变相进行隐性筹资，对此可以建立包括子公司在内的备案制，严防隐性债务进一步膨胀。有明确投资在建项目且预期有稳定收入流的平台，政府可给予一定扶持，鼓励其按照市场机制来运行，政府则不再直接承担债务偿还责任。对于建设周期长、能带来重大社会效益且正在施工的平台，可以设置过渡期政策并明确时间表，在符合相关条件下，允许发行企业债券或者通过政策性银行贷款筹资，并划定政府负债比例，但要在平台名单内接受监管。要尽快出台相关规定或条款，明示日后新注册平台或子平台负债不再纳入地方政府偿还责任范围，相关责任人如有违反，其所应承担的法律责任也要界定具体、明确。同时，规范和统一发改委、银监会、证监会及银行间交易商协会对平台融资的审核和监管规则，协调部门或机构间业务，提高监管绩效。
2. 全面评估地方债务风险，尽快建立风险处理体系。债务风险评估既包括当前和未来地方整体债务风险的评估，也包括结构层面债务风险的识别。应建立全面、科学的债务风险评估体系，准确判定和预期地方债务风险程度。当前地区间及上下地方间负债规模和程度并不平衡，有些地方债务压力小，有些地方债务率则已接近或者超过警戒值，及时筛选和定位非常重要。县级以上人民政府要定期核算和评估债务风险值，逐级上报并对外公开发布。凡是债务率接近或超过警戒线的各级地方，均应进入跟踪名单。
有些学者认为某些地方债务虽然存在安全隐患，但在目前的体制环境下尚不会引发系统性风险。笔者以为，尽早建立名单跟踪制和预警系统，防患于未然，可以更好地发挥警示和监管作用。国务院办公厅日前发文（国办函［2016］88号）明确敦促各省、自治区、直辖市及国务院各部委、各直属机构，认真组织实施《地方政府性债务风险应急处置预案》。各地区尤其是高债务率地方，要以该文件为指导，协调相关部委和机构，加强业务学习，尽快配套和启动风险预警及应急处理体系。债务风险级别高的地方政府，可先行论证风险应急处理预案的可行性，提前做好风险应急管理工作。

主要参考文献：
魏加宁等．地方政府债务风险化解与新型城市化融资［M］．北京：机械出版社，2014．
刘尚希．财政风险及其防范问题研究［M］．北京：经济科学出版社，2004．
张彰．城市化与地方财政风险［M］．北京：国家行政学院出版社，2014．
田志刚．地方财政风险识别、预警与规避内控制度研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2013．
毛太田．地方政府公共财政支出绩效评价研究［M］．北京：光明日报出版社，2013．
许正中．财政风险概论［M］．北京：国家行政学院出版社，2011．
钟晓敏，叶宁．中国地方财政体制改革研究［M］．北京：中国财政经济出版社，2010．
上海金融学院城市财政与公共管理研究所．适应新型城镇化的地方税体系构建［M］．北京：中国财政经济出版社，2014．
贺娜．农村生产性公共品供给的政府责任与财政约束的冲突及化解［J］．宏观经济研究，2015（5）．