【作　　者】
张 敏

【作者单位】
南通科技职业学院工商管理学院，江苏南通226007

【摘　　要】
      【摘要】随着国家经济快速发展，公共环境问题也日益突出，而市场自动调节规律在该领域处于失灵状态。为提升环境绩效审计效果，政府必须充分发挥作用，承担起相应的监督和管理职能，以全面推动人与自然和谐发展。本文以无锡太湖治理项目为例，基于PSR框架，构建环境优值评价模型，将获取的数据代入该评价模型进行计算，从而评价该项目的实施效果。在此基础上，提出环境绩效审计相应对策，以期为我国环境绩效审计评价领域发展做出有益的实践探索。
【关键词】环境绩效审计；评价；PSR框架；环境优值
【中图分类号】F239.42      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）03-0094-5

一、引言
随着经济生活日益富足，人们越来越关注环境问题。由于国内工业化发展进程最初是由劳动密集型产业构成，导致环境资源消耗过大，部分地区的环境已经恶化到影响生存的程度。在自然调节规律无法自动恢复被破坏的环境时，政府必须以公共环境保护项目的方式，通过财政介入逐渐恢复被破坏的自然环境，但这一过程需要相应的监督与约束，于是环境绩效审计应运而生。由于国内自然环境资源破坏比例及范围较大，非一日之功可解决，必须依托行政干预力量，全面推动，从而真正达到人与自然的和谐发展。
二、我国环境绩效审计评价框架构建
（一）PSR框架下环境绩效审计评价指标体系
PSR框架也被称为“压力—状态—响应”框架，1981年由加拿大学者提出，主要用于环境问题指标的预算与构建；2006年，OECD（经合组织）对该体系加以完善并推广，取得了较好的应用效果。经过业界不断研究与实践，PSR框架下环境绩效评价指标应用极为广泛，有着良好的适用性和稳定性。从其分类来看，一般可以分为状态、压力和响应3类指标。其中，压力指标是指人对其他主体施加外力而做出的表现和反应；状态指标是指自然体系中物理或生态领域变化导致的社会经济发展状态；响应则是指人类对于压力与状态指标变化做出的反应与应对策略。
OECD的大概框架如下图所示：

从上图可以看出，人与自然相互作用，相互影响。本文以无锡太湖治理项目为例，研究环境绩效评价指标体系，根据PSR框架，将其分为状态层、压力层以及响应层，从而综合反映社会效益、经济效益以及环境效益。详见表1。
表1相关数据的计算公式如下：
1. 压力指标。
人均 GDP=GDP/人口基数
人均林地面积=森林总面积/人口基数
2. 状态指标。
空气质量指数优良率=空气质量（全年）在二级以上（包括二级）的天数/全年总天数×100%
森林覆盖率=森林覆盖面积/土地面积×100%
3. 响应指标。
水土流失治理率=治理面积/流失面积×100%
环保项目资金到位率=实际拨付资金/预算资金总额×100%
资金实际使用率=实际使用资金/实际拨付总资金额×100%
从表1可知，必须结合实际选择符合评价标准的指标，要注意各指标间的相关性，既要有定性指标，也要有定量指标，与环境相关的所有内容均要包含在内，这样才能够真实反映社会、经济以及环境效益。在具体工作中，根据实际情况和项目性质，可以对选择的指标进行适当调整，使指标体系更具有针对性和实效性。本文依托PSR框架，以无锡太湖治理项目为评价对象，结合评价模型进行计算。
（二）环境优值综合评价模型
环境优值综合评价模型是业界经过多年应用实践逐渐总结出来的模型体系，在当前有较大范围的推广与应用。李山梅（2006）提出，优值评价模型主要用于公共项目环境绩效评价，它通过对某一国家或地区的土壤、水质以及大气等环境指标进行持续性和综合性的监测，从而得出最佳的环境优值，用于表示环境友好度。当该数据越接近于零时，则表示环境友好状态越佳。
优值评价模型的公式为：
             （1）
其中：Fi表示环境质量评价检测数；Bi表示数据上下限浮动范围；Vi表示理想状态计量标准值；权重ωi主要是根据重要性原则选择相应的数据指标，指标与权重成正比。
基于环境优值评价模型，选择相对应的Fi值，逐个代入模型中计算，从而形成相应的评价指标。本文结合项目治理情况，将不同时期的不同影响要素定义为Fi值进行计量，从而得出不同时期的优值，如表2所示。

由表2可知环境优值与项目要素间的纵向比值。从纵向比较来看，可根据各影响要素的现状与历史状态，对于项目存在的问题进行综合分析，有针对性地研究制定相应对策。在具体操作过程中，选择相对应的数据代入预先设计的计量模型，从而得出环境综合优值。通过综合比对得出环境优值，对项目绩效进行综合评价，从而形成相对具体的结论。
三、我国环境绩效审计案例分析
（一）江苏无锡市的经济发展与环境现状
无锡市地处江苏省南部，南濒太湖、北接长江，本部与常州相连，东部与苏州相接，地处长江三角洲腹地，京杭运河从中间穿越，有着极其优越的地理环境，一直是国内非常著名的“鱼米之乡”。由于无锡市工业化发展程度较高，其经济发展与环境建设水平属于一线城市，因此也被称为“小上海”，位列中国百强城市第七位。无锡市具有极其丰富的矿产资源，以大理石、石灰石、黏土矿为主，其中黏土矿探明储量达到5000余万吨，石灰石多达17亿吨，而大理石多达5000万立方米；植被资源自然种类多达141科497属1000余种，有着良好的自然优势；鸟类多达170余种、鱼类达90种，其中比较著名的有太湖白鱼、银鱼等。
太湖位于无锡市南端，是江南烟雨孕育的璀璨明珠，古称具区、震泽，又名笠泽、五湖，是国内五大淡水湖之一，纵跨浙江与江苏两省区，总面积近2500平方公里。其中水域面积各达到2338平方公里，西南与西侧以丘陵地形为主，东侧以水网及平原为主。随着无锡市经济发展的不断提速，不可避免地会带来一定程度的环境污染，特别是对于环境资源的破坏与利用逐渐失衡，已经引起了政府职能部门的普遍关注。为确保稳定的生态补偿，2000 ~ 2010年设人工林17000余亩，人工湿地多达2310亩，疏浚河道土方多达2000余万立方米，确保太湖流域全线保持畅通。另外，在自然生态保护上，无锡市委市政府做了大量的工作。如恢复矿山植被、加强森林防火和封山禁牧等，都取得了较好的工作效果。从生态环境的补偿和恢复来看，太湖周边环境恢复及保护始终保持着稳定的增幅。随着市政府对环境污染综合治理重视程度的逐年提高，对于环境保护与管理的鉴证、监督与评价正在向系统化、规范化方向发展，通过审计部门及时查找环保存在的突出问题，有利于确保环境与经济发展相匹配。
（二）无锡太湖治理绩效审计分析
无锡市太湖水质保护工作取得了较大成效，其在植树造林、预防水土流失、恢复水域生态等方面付出了大量努力，但项目绩效审计仍然处于空白状态。本文通过对相应的数据进行搜集与整理，结合PSR框架及环境优值评价模型，对太湖项目环境绩效进行综合审计，以维护社会、经济以及环境效益。
1. 审计项目概述。
（1）基本情况。太湖流域面积为2427.8平方公里，其中湖岸线长度为393.2公里，水域面积达到2338.1平方公里，东侧以水网及平原为主，西侧与西南侧以山地丘陵为主。横跨江浙两省，南濒湖州、北接无锡、东靠苏州、西依宜兴；地处亚热带，属于季风气候。太湖河口较多，主要出入河流多达50余条，水系呈现出由西向东的走势，平均年流量约为75亿立方米，蓄水量可以达到44亿立方米；太湖岛屿众多，达到50余个，其中有人居住岛屿约为18个。太湖是国内重要的商品粮基地和桑蚕养殖基地，是无锡重要的旅游景区，无锡市高度重视太湖水域的保护与治理。
近年来，在政府前期规划的基础上，个别区段又进行了大量的施工建设，导致生态退化严重，河段污染加剧，水土流失加快。为解决生态问题，无锡市政府提出“三年治理计划”，力求从根本上解决治理体系问题。2010年1月无锡市太湖保护区管理委员会成立，标志着水域生态管理步入正轨；2015年开始引入生态审计机制，从根本上解决了生态环境污染问题，通过持续性的治理与保护，太湖水域污染问题已得到有效控制。
（2）审计目标。对太湖水域环境污染治理工作进行评价，提升相关部门协同力度，确保太湖项目治理的社会效益、经济效益和环境效益协调一致，形成完善配套的生态保护与治理机制。
（3）审计对象。审计对象为太湖水域无锡管区环保、财政、市政以及城建等部门及相关项目单位。
（4）审计范围。审计范围为：水域污染措施执行情况；水污染处理费及排污费征收情况，即是否按照国家标准征收；政府在水污染防治项目上的专项投资是否取得了预期效果。在数据获取时，如果搜集的数据无法反映治理情况，可以综合5年数据进行集中分析，以找到其中存在的规律。
（5）审计内容。从项目内容来看，主要分为以下三个：
一是专项审计环境管理资金。对国家专项资金是否投放到位、太湖项目资金计划是否设计合理、资金是否按照计划加以运用等，只要与项目资金相关的内容均在审计范围之内。在审计后要根据审计项目逐条提出意见，以确保意见具有针对性和实效性，确保专项资金不被挪用和挤占，真正做到专人专事、专款专用。
二是应用真实数据进行全面分析。整理太湖治理项目相关数据，在搜集时注意区分数据的真实性、可靠性和权威性，从中找到规律性的内容，而后代入环境优值评价模型，对获得的结果进行综合对比，通过数据对比，可以对治理前后的情况有所掌握，从而对执行情况有一个全面的分析。
三是专项审计太湖治理项目实施情况。主要是围绕太湖治理项目的社会效益、环境效益以及资金使用效益进行审查，在审查时要考虑项目治理的综合效益，以便能够更好地控制审计范围和方向；在对项目工程进行审计时，要对是否存在浪费现象、重大损失以及质量安全等问题进行考察，以便能够增强各级参与者的责任心。
2. 无锡太湖治理项目评价模型应用。
（1）评价指标遴选。无锡太湖水域治理项目审计是以PSR框架为基础的，首先通过计量模型找出不同指标要素，而后选择具有代表性的指标进行计算，从而得到该项目模型的环境优值。具体数据主要来自无锡市政府工作报告、政府门户网站以及太湖水域管理委员会等，数据来源具有一定的权威性和可靠性。
首先，构建指标表（详见表3、表4）。依据PSR框架，选择相应的数据形成指标表。从政府工作报告来看，2014年，无锡市国民生产总值达到833亿元，总人口数量达到3599665人，森林面积达到1270.1 万亩，空气质量二级以上（包括二级）天数达到355天，林覆盖率达到41.44%。在防止水土流失和环境污染治理上，无锡市共投入约2.2亿元，资金已在2015年12月全部使用到位。
2015年全市生产总值达965亿元，林地面积为1398.1万亩，总户籍人口数为3419600人，森林覆盖率达到44.38%，空气质量二级以上（包括二级）天数为358天，本年太湖流域水土流失总面积107万亩，本项目总投资额约7.3亿元，本年水土流失治理面积为93.1万亩，资金已经全部投放完毕。
无锡太湖治理项目环境优值测算。从PSR框架中选择相应的指标，根据其影响权重，确定Fi值，进行运算（详见表5）。

          （2）
其中：i=5，权重ωi取1/5，则理想标准值Vi=1。14 年优值计算过程如下：通过相应的数据搜集，2014年人均GDP总额为23141.04元/人。十八大建设小康社会目标数据为31400元/人。两者数据比值为0.73，通过标准化处理，则数据Bi=1。
将F1=97.26%、V1=100%、B1=100%，F2=41.44%、V2=100%、B2=100%，F3=72.05%、V3=100%、B3=100%，F4=100%、V4=100%、B4=100%，F5=100%、V5=100%、B5=100%代入公式：
                               （3）
通过计算可知，2014年环境优值U=0.084。
2015 年计算过程如下：通过代入相关计量模型，可得2015年人均GDP为28219.67元/人。十八大建设小康社会目标数据为31400元/人。两者比值为0.90，经过标准化处理，获取数据Bi=1。
将F1=98.08%、V1=100%、B1=100%，F2=44.38%、V2=100%、B2=100%，F3=87.00%、V3=100%、B3=100%，F4=100%、V4=100%、B4=100%，F5=100%、V5=100%、B5=100%代入公式：
          （公式4）
计算得出2015 年环境优值U=0.065。

从表6计量结果可知，2015年较2014年有明显改善，说明社会环境效益有大幅度提升，对于太湖水域的环境治理工作是有效的。
3. 审计结果。以PSR框架为基础，遴选相应的计量指标代入优值综合模型，对比发现2015年较上一年有显著改善，说明江苏省无锡市对于太湖流域治理的措施卓有成效。通过环境优值计量模型可知：2015年环境优值为0.065，较上年低0.019，趋同于最佳值0。结果显示，从水土流失治理率和森林覆盖率来看，无锡市都有所改善。但从实际治理成效来看，也存在一些不容忽视的问题。如：治理过程中，各部门协调效果仍然有待提升；治理绩效没有普惠到人民大众；科技含量相对较低，治理效率有较大提升空间。
4. 审计建议。
（1）加快项目建设进程。要加大投入，集中全部精力，做好重点项目建设；严格资金管理，落实财经管理制度，防止出现“跑冒滴漏”现象；建立全程跟踪汇报机制，对于施工出现的问题，及时发现，及时解决。
（2）注重基础工作建设。要加强环境审计及监测，始终保持良好的环境治理效果，确保项目治理高效实施。
（3）科学编制项目计划。要认真总结经验，设计具有持续性、连续性的治理计划，以便于对太湖水域的恢复及补偿工作落到实处；要加强科学审核工作，提升计划的可操作性及可行性。
四、结论 
综上，国内对于环境绩效审计工作仍然处于初级阶段，目前只能用于社会关注度高、资金量大的项目，还不能够做到对所有环境保护项目的全面跟踪，需要逐渐完善和补充。另外，部分省市对于环境绩效审计工作重视不够，导致审计工作往往会受到很多因素的干扰。鉴于此，本文以太湖治理项目为研究对象，对存在的问题进行分析，从中找出可行的方法，该环境优值模型具有较强的适用性和操作性，能够为国内经济与环境的和谐发展作出应有的贡献。

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