【作　　者】
丁 姣1，白 贵2（教授）

【作者单位】
1.北京理工大学人文社会科学学院，北京102400；2.内蒙古财经大学财政税务学院，呼和浩特010070

【摘　　要】

   【摘要】地方政府性债务包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务。通过建立面板数据模型对我国地方政府性债务的影响因素进行实证分析，结果表明，这三类债务的影响因素既有共同之处，也有不同之处。财政缺口是造成这三类债务膨胀的共同因素，虽然影响程度有所不同但是方向是一致的。财政能力较强的地区都倾向于举借更多债务。地方政府的经济发展竞争冲动在模型中的显著性水平不高，且在不同模型中作用的方向不一致；而地方政府财政收入竞争程度与地方政府负有偿还责任的债务的关系十分显著并且较为稳健，地方政府的财政收入竞争在一定程度上提高了地方政府的负债水平。
【关键词】地方政府性债务；财政缺口；财政收入竞争；经济发展竞争
【中图分类号】F812.6      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）02-0101-6地方政府性债务是各级地方政府需要承担的债务，主要包括：政府负有偿还责任的债务；债务人出现债务偿还困难时，政府需履行担保责任的债务；债务人出现债务偿还困难时，政府可能承担一定救助责任的债务。政府负有偿还责任的债务是指需要由财政资金偿还的债务；政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法定偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需要给予一定救助的债务。
从审计署公布的数据来看，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元，负有担保责任的债务为29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务为66504.56亿元；地方政府负有偿还责任的债务为108859.17亿元，负有担保责任的债务为26655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务为43393.72 亿元。与2010年年底的107175.86亿元相比，地方政府性债务增加到178908.66亿元，增长了66.93%。
从债务资金投向看，地方政府性债务主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较好地保障了地方经济发展的资金需要，推动了社会民生事业的发展，而且形成了大量的优质资产（大多有经营收入作为偿债来源）。
从审计署公布的《全国政府性债务审计结果》来看，2011年1月 ~ 2013年6月，地方政府性债务本息得到了较好的偿付，并没有发生严重的到期不能兑付的现象。审计结果公告指出：“截至2012年年底，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为5.38%，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为1.01%；政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为1.61%和1.97%，均处于较低水平。”2013年6月底地方政府负有偿还责任的债务偿债高峰在2013年7月 ~ 2013年12月以及2014年，这段时间需要清偿的债务占到债务余额的40%左右，内蒙古、宁夏等地则高达60%左右。但是在这段时间内并没有发生严重的地方政府债务违约事件，因此地方政府的偿债能力不宜过分低估。可见，只要能够严控地方政府性债务的增量，地方政府性债务的风险是完全可控的。
一、我国地方政府性债务影响因素模型的建立
本文采用面板数据模型对我国地方政府性债务的影响因素进行实证分析，面板数据模型的基本形式如下：
yi=αi+xiβi+ui， i =1，2，…，N
其中：yi是N×1维被解释变量向量；xi是N×k维解释变量矩阵；yi和xi的各分量是经济指标时间找出地方政府举债的原因，是科学管理地方政府债务、合理防范债务风险的重要前提。目前学术界对于地方政府性债务成因的观点可以归为三大类：一是认为地方政府性债务膨胀是分税制改革导致的地方政府财力不足，即分税制改革以后收入逐渐向上集中，而地方政府事权在不断扩大，从而导致财力与事权不匹配，地方政府被迫举债；二是认为地方政府性债务增长主要受经济增长的影响，西部地区更是如此，经济发展水平本身较为落后，加上基础设施较为薄弱，地方财政增收就更为困难，从而不得不通过举借债务来发展经济；三是认为缺乏规范和科学的地方政府性债务管理办法，以及地方政府防范债务风险的意识淡薄。
本文所选取的指标见表1。
预算透明的衡量方法很多，但是从根本上来讲，预算透明就是要让公众能够很方便、及时地查阅财政预算信息。因此本文在衡量预算透明时是以能否在该省的财政厅网站上查找到逐年的预决算报告或逐月的财政收支情况为标准进行衡量的，如果能够查找到，则定义为透明，赋值为1，否则定义为不透明，赋值为0。
由于我国地方政府官员考核机制中经济发展的因素占有很大比重，地方政府间存在为了经济发展而竞争以及为了实现财政收入而竞争的倾向。本文选取财政收入竞争冲动1、财政收入竞争冲动2来衡量地方政府间的财政收入竞争程度；选取经济发展竞争冲动1、经济发展竞争冲动2来衡量地方政府间的经济发展竞争程度。
本文用相邻省份一般预算收入增长率的加权平均值来衡量不同省份之间的财政收入竞争程度，其中权重为与相邻省份一般预算收入增长率差距的倒数。公式表示如下：
C1i=[k=1nrkrk-ri]
其中：C1i表示i省的财政收入竞争冲动1；ri表示i省的一般预算收入增速；rk表示与i省相邻的第k省的一般预算收入增速；n表示与i省相邻的省份的个数。
此公式的经济学含义在于，如果k省的财政收入增长速度与i省接近，那么i省将会在竞争时关注k省，以期赶超与自己实力接近的目标。
考虑到地方政府不是仅仅将竞争的目光瞄准于财政收入增速超过本省的地区，同时还要避免被财政收入增速慢于本省的地区超过，因此财政收入增速慢于本省的地区也应当有正向的权重。因此有：
C2i=
其中：C2i表示i省的财政收入竞争冲动2；ri表示i省的一般预算收入增速；rk表示与i省相邻的第k省的一般预算收入增速；n表示与i省相邻的省份的个数。此公式的经济学含义在于，如果k省的财政收入增长速度与i省越接近，那么i省将会在竞争时越关注k省，以期在赶超与自己实力接近的目标的同时，提防被财政收入增长速度慢于但比较接近本省的省份赶超。
同理，构造经济发展竞争冲动1、经济发展竞争冲动2这两个表示地方政府经济发展竞争水平的变量。本文将在计量模型当中分别引入上述四个竞争变量。
由于地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务三者的本质不同，偿还主体、风险情况也均不相同，分析地方政府性债务时并不能简单累加，因此，本文将对这三类债务的成因分别进行实证分析。
二、我国地方政府负有偿还责任债务的影响因素
本文分别建立模型1 ~ 4，用于测算地方政府负有偿还责任债务的影响因素。针对竞争冲动指标，模型1引入的是财政收入竞争冲动2与经济发展竞争冲动2；模型2引入的是财政收入竞争冲动1与经济发展竞争冲动2；模型3引入的是财政收入竞争冲动1与经济发展竞争冲冲动2与经济发展竞争冲动1。
表2为模型1 ~ 4的回归结果。模型1 ~ 4中，第三产业比重均不显著，财政缺口、预算透明、GDP增长率、财政缺口率、人均GDP、东部地区虚拟变量、东北地区虚拟变量在四个模型中均十分显著。
由表2可知，财政缺口是导致地方政府负有偿还责任的债务规模膨胀的一个重要原因。预算透明度较高的地区具有相对较低的债务规模，预算透明度的系数在四个模型当中均为负值，这说明预算透明度高的地区能够更好地遵守预算法的约束性规定，更少地举借债务。从区域来看，东部地区和西部地区的负债规模最高，东北地区的负债规模最低，主要原因可能在于东部地区的经济发展水平较高，偿债能力也相对较高，因此东部地区的地方政府负债规模较大；而西部地区经济发展水平相对较为落后，经济发展冲劲比较大，因此西部地区的地方政府也举借了比较多的债务。与之类似的是财政能力指标，财政能力指标在四个模型中均显著为正，因此财政能力较高的地区倾向于举借更多的债务。从竞争冲动指标来看，只有经济发展竞争冲动2不显著，其他三个反映竞争程度的指标均十分显著。财政收入竞争冲动指标显示，财政收入竞争程度的加剧会促使地方政府的负债规模加大。
三、我国地方政府负有担保责任债务的影响因素
本文分别建立模型5 ~ 8，用于测算地方政府负有担保责任的债务的影响因素。其中：模型5引入的是财政收入竞争冲动2与经济发展竞争冲动1；模型6引入的是财政收入竞争冲动2与经济发展竞争冲动2；模型7引入的是财政收入竞争冲动1与经济发展竞争冲动2；模型8引入的是财政收入竞争冲动1与经济发展竞争冲动1。
表3为模型5 ~ 8的回归结果。模型5 ~ 8中，第三产业比重、人均GDP、中部地区虚拟变量均不显著，财政缺口、预算透明、GDP增长率、财政缺口率、东部地区虚拟变量、东北地区虚拟变量、预算透明与地区虚拟变量的交互项、财政能力在四个模型中均十分显著。
由表3可以看出，财政缺口是导致地方政府负有担保责任的债务规模膨胀的一个重要原因。与地方政府负有偿还责任的债务不同的是，预算透明度较高的地区具有相对较高的债务规模，预算透明度的系数在四个模型中均为正值，并且都十分显著。从区域因素来看，东部地区和东北地区的负债规模最高，中部地区的负债规模最低。财政能力指标在四个模型中均显著为正，因此财政能力较高的地区倾向于举借更多的债务。从竞争冲动指标来看，只有财政收入竞争冲动1在10%的水平上显著为负，这说明地方政府很可能并不将扩大负有担保责任的债务规模作为经济发展竞争和财政收入竞争的手段。虽然财政收入竞争冲动1在10%的水平上显著，但是在更著性水平上并不能得出这样的结论。
 四、我国地方政府可能承担一定救助责任债务的影响因素
本文分别建立模型9 ~ 12，用于测算地方政府可能承担一定救助责任的债务的影响因素。其中：模型9引入的是财政收入竞争冲动1与经济发展竞争冲动1；模型10引入的是财政收入竞争冲动1与经济发展竞争冲动2；模型11引入的是财政收入竞争冲动2与经济发展竞争冲动2；模型12引入的是财政收入竞争冲动2与经济发展竞争冲动1。
模型9 ~ 12中，人均GDP、经济发展竞争冲动1、经济发展竞争冲动2均不显著，第三产业比重、财政缺口、预算透明、GDP增长率、财政缺口率、地区虚拟变量、预算透明与中部地区虚拟变量的交互项、财政收入竞争冲动在四个模型当中均比较显著。
表4为模型9 ~ 12的回归结果。从实证结果来看，第三产业发达的地区，地方政府可能承担一定救助责任的债务规模明显比较低，这说明产业结构升级有利于减少地方政府可能承担一定救助责任的债务。与地方政府负有担保责任的债务类似的是，财政缺口系数显著为正，可见地方政府财力不足是地方政府可能承担一定救助责任的债务规模膨胀的重要因素。预算透明度较高的地区则具有相对较低的债务规模，预算透明度的系数在四个模型中均值显著为负。从区域因素来看，西部地区地方政府可能承担一定救助责任的债务规模最高，中部地区次之，东北地区再次，东部地区最低。四个模型的财政能力指标的系数并不是很大，但都为正值，因此财政能力较高的地区倾向于举借更多的债务。从竞争冲动指标来看，财政收入竞争冲动的结论并不稳健，财政收入竞争冲动1与财政收入竞争冲动2的系数的正负号相反，并且财政收入竞争冲动2的显著性水平不高。衡量经济发展竞争冲动的两个指标均不显著。
五、我国地方政府性债务影响因素的实证结论
通过模型1 ~ 12可以发现，地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务这三类债务的影响因素既有共同之处，也有不同之处。财政缺口是这三类债务膨胀的共同因素，虽然影响程度有所不同但是方向是一致的。财政能力较强的地区都倾向于举借更多的债务，表现在这三类债务上也都十分显著。
预算透明度较高的地区地方政府负有偿还责任的债务、地方政府可能承担一定救助责任的债务的规模明显比较低，然而负有担保责任的债务规模相对较高。从总体上来看，预算透明度的提高有利于控制地方政府性债务的规模。
从经济发展水平来看，人均GDP较高的地区地方政府性债务的规模相对较高，与三类地方政府性债务在较高的显著性水平上相关。与之类似的是，从地区虚拟变量来看，东部地区的负债水平相对较高。但是值得注意的是，西部地区地方政府可能承担一定救助责任的债务的负债倾向是各个地区中最高的，并且在衡量地方政府负有偿还责任的债务影响因素的四个模型中，有三个模型的回归结果显示西部地区的负债倾向高于其他地区。
从地方政府行为来看，地方政府的经济竞争冲动在模型中的显著性水平不高，且在不同模型中作用的方向不一致。因此，地方政府的经济竞争冲动与地方政府性债务的关系并不能简单地通过上述模型得出结论。地方政府财政收入竞争程度与地方政府负有偿还责任的债务的关系十分显著并且较为稳健，地方政府的财政收入竞争在一定程度上提高了地方政府的负债水平。

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