【作 者】
杨平波（教授），朱雅斯
【作者单位】
湖南商学院会计学院，长沙410205
【摘 要】
【摘要】随着我国高等教育改革的不断深化，高等院校教育资金短缺问题日益凸显。政府拨款的一元化经费来源已不能满足高等教育的办学需要，高等院校筹资多元化已成为全球性趋势。本文介绍了英国高等教育经费来源的构成及比重，对牛津大学利用政府拨款、学费和支持补助金、捐赠及投资回报等渠道筹措教育经费的方式进行了调查研究，并结合我国高等教育经费筹措现状，就如何借鉴其成功经验进行了探讨。
【关键词】英国；高等教育经费；筹措方式；牛津大学
【中图分类号】F812.45 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2016）36-0100-5 一、英国高等教育经费筹措基本状况
（一）英国高等院校教育经费来源及比重
英国是世界上高等教育最发达的国家之一，随着英国高校办学自主权的放开，高校财政自主权也被激活，英国高等教育经费来源也呈现出多元化的局面。本文着重以收入来源为划分依据，研究英国高等教育经费来源构成及比重，如表1所示。
据统计，英国高等教育经费收入来源包括五大部分：政府基金拨款、学费及合同收入、其他收入、科研补助、捐赠及投资收入。从表1可以看出，2014 ~ 2015学年高等教育提供者的总收入约为332亿英镑。学费与教育合同收入占比最大（46.95%），主要包括家庭和欧盟住所学生课程费用（31.58%）与非欧盟住所学生课程费用（12.73%）；其他收入占比18.26%，主要包括住宅和餐饮服务（5.88%）、其他提供的服务（5.53%）及其他营业收入（5.18%）；科研补助与合同收入占比17.81%，主要包括BIS研究委员会、皇家学会、英国科学院和爱丁堡皇家学会（5.41%），英国慈善机构（3.12%）及英国中央政府机构、地方当局、卫生院和医院（2.89%）提供的经费收入；政府财政拨款占比15.90%，主要包括经常性教学补助（7.13%）及经常性科研补助（5.91%）；捐赠和投资收入占比1.08%。
因此，英国高等教育最大的经费来源为学费及教育合同收入，但由于学费来源为零散个体，因此最大的经费提供者为政府。随着高等教育经费支出的增长，英国政府已难以满足所有高等院校的经费需求，因而需要对拨付经费进行专门管理，于是高等教育基金委员会应运而生。作为中介机构，英国高等教育基金委员会负责拨付教学经费与科研经费，在当前多元化的筹措渠道下，基金委员会拨付经费成为英国高校经费筹措的主要渠道。这种“政府—基金委员会—高校”的三元体制，极大地保障了高等教育经费拨付的公平和效率。
（二）牛津大学教育经费来源的构成及比重
牛津大学教育经费来源分为九个部分，包括英国高等教育基金委员会拨款、学费和支持补助金、科研补助与合同收入、其他收入、捐赠及投资收入、出售的自然运动利益、遗产捐赠、研发支出贷款、牛津大学出版社特殊转让。
1. 高等教育总投入有了很大增长。具体情况见表2。可以看到，近五年间，高等教育经费总投入有了很大增长。牛津大学教育经费总投入2010年为9.016亿英镑，2015年达到14.293亿英镑，年均增长58.53%。财政教育经费投入（英国高等教育基金委员会拨款、科研补助与合同收入）增长23.93%，增长很快，但占总投入的比重明显下降，由2010年的63.23%下降到了2015年的49.42%。学费和支持补助金比重迅速上升，但占比只有10% ~ 20%。研发支出贷款和遗产捐赠五年间基本呈上升趋势，且占比很少，说明要实现多渠道筹资格局仍任重道远。但自筹收入（学费和支持补助金、其他收入、捐赠及投资收入、遗产捐赠、研发支出贷款、牛津大学出版社特殊转让、出售的自然运动利益）由2010年的36.77%上升到了50.58%，显示出牛津大学在经费筹措及创收上作出了不小的努力。
2. 教育经费来源呈现多元化趋势。在牛津大学，2011年政府拨款占学校总收入的比例为63.23%，而2015年仅有49.42%的收入来自英国高等教育基金委员会和国家教育与领导学院的政府补助。自筹收入2010年占比36.77%，2015年占比50.58%（见表2）。由此可以看出，政府财政拨款一直为高等教育经费资助的重要支持者。但随着筹资多元化时代的到来，英国高校呈现出高度的独立性与自主性。牛津大学作为一个高度独立自治的大学，其科研、学科及学校综合实力都要优于许多其他英国高等院校，在获得政府资助方面自然会更具比较优势。
然而从表2中可以发现，其收入来源不仅包括公共财政收入，还包括捐赠及投资收入、学费和支持补助金、研发支出贷款、牛津大学出版社特殊转让、遗产捐赠及其他收入。随着招生规模的扩大及海外留学生的进入，学费收入也逐渐成为牛津大学的主要经费收入来源。牛津大学对本科教学进行了相当程度的投入，并积极支持研究生的学习与研究。据不完全统计，教学、研究及住宅收入占2014 ~ 2015学年总收入的43%，比往年上升了2%。然而，教学、研发和居住支出上升了3%，总计3.01亿英镑，这意味着高校补贴主要集中于教学和研发，资金得到了有效利用。同比上涨最多的是教育出版社收入（500%）、其他收入（6.67%）、英国高等教育基金委员会拨款（0.56%）、捐赠收入（0.01%）及投资收入（-60%）（见图1）。这都表明牛津大学正在努力地使其收入来源多样化，且高经费收入意味着教学、科研质量、学生学习、食宿有了充裕的保障，多元化筹资局面已经形成。二、牛津大学经费筹措渠道分析
牛津大学经费筹措渠道包括：政府（英国高等教育基金委员会）拨款、学费和支持补助金、科研补助与合同收入、研发支出贷款、其他收入、牛津大学出版社特殊转让、捐赠及投资收入、遗产捐赠。根据经费收入占比大小，本文分析政府拨款、学费和支持补助金、科研补助与合同收入这几个主要的经费筹措渠道。
（一）政府拨款
英国政府高等教育财政拨款渠道分为三部分。
第一部分是由议会决定经费额度，将拨款划拨给教育与就业部，教育与就业部将拨款拨给英国高等教育基金委员会，英国高等教育基金委员会再将经费分配到各个高校。英国高等教育基金委员会总共包括三个：英格兰高等教育基金委员会（HEFCE）、苏格兰高等教育基金委员会（SEFCE）及威尔士高等教育基金委员会（HEFCW）。虽然高等教育基金委员会并非政府部门，但统一接受教育与就业部的指导与控制，类似于“半官方”的中介机构。这部分拨付经费主要包括：教学经费及经常性的科研经费。
第二部分是将由商业、创新与技能部制定的科学预算及其他部门或慈善机构资助的经费，交由研究理事会（RCUK）分配，研究理事会再将经费拨付给各个科研项目。这部分拨付经费属于科研项目经费。与高等教育基金委员会拨付的属于稳定性支持的经常性科研经费不同，研究理事会分配的科研经费按项目拨款，属于竞争性经费。两者共同构成了英国双重科研拨款机制，既注重效率，又兼顾公平。
第三部分是由其他高等教育拨款机构提供的专项拨款资助，这项拨款主要被用于重要战略领域，以使之成为一支能够保持高水平的学术队伍。具体拨款结构如图2所示。
英国高等教育政府拨款数额一般比较稳定，2014 ~ 2015年所有来自政府资助的经费占英国高校总收入的49.42%，其中英国高等教育基金委员会提供的全部资金约占12.65%。
表3为牛津大学2013 ~ 2014学年的三阶段调整后的英国高等教育基金委员会拨款数据。
在英国高等院校财政经费的来源结构中，高等教育基金委员会是英国高等院校经费的最大提供者。但是，单就具体高校而言，不同的院校政府拨款占其总收入的比重大小是不一样的，同一高校在不同时期占比也会不同。由于英国所有高校都不同程度地开展了经费自筹活动，政府资助占其总收入的比重可能要低于自筹经费占比。
（二）学费和支持补助金
英国高等院校自筹收入包括学费和支持补助金、捐款及投资回报等。其中，占比最大的是学费和支持补助金。2010年年底，在经济遭受到重创、财政赤字压力增大之际，英国政府宣布削减部分教学和科研经费，作为补偿，从2012年秋季开始，允许英格兰各大学将本科生学费上限提高至每年9000英镑。为了更大程度地缓解财政赤字压力，英国高校积极拓展海外市场，对海外留学生及研究生全额收取学费，并自主决定收费标准。在牛津大学，研究生、留学生及来访学生占总人数将近50%，为高校经费收入提供了重要来源保障。
同时对于本专科生，英国政府还提供了助学金及贷学金方式补贴学费，2011年6月底英国公布的高等教育白皮书在高等教育经费削减、大学学费直指9000英镑上限的大背景下指出，英国政府将通过加大对学生贷款的支持力度，再由学生向学校缴纳学费的方式为高等教育提供经费支持。这一举措使多数高校的教育经费有了新的可靠来源，而学生的选择将大大促进高校之间的竞争，为发展注入动力。
（三）科研补助与合同收入
英国高校的科研补助来源广泛。以牛津大学为代表，除了从政府获得科研补助，英国高校还可以从其他对外合作机构处获得。科研经费主要来自如下机构：研究理事会、慈善机构、信托机构、基金与产业等。牛津大学在英国所有大学中一直拥有最高的外部研究收入。从表2中可以看出，2011 ~ 2015年，科研补助及合同收入占比一直最大；从表3中可以看出，英国高等教育基金委员会对科研与教育经费拨款几乎占据了教育经费补助的全部。从这两方面可以推测，国家及社会团体十分重视高等教育，且政府拨款一直是高等教育经费的支柱。为了提高高等教育面向社会开展生产实践的积极性，英国政府专门组建了全国性的教学公司，鼓励校企之间加强科研合作。同时，政府还建立了以高校为基础的科学产业园，高校与企业共同开展科技方面的应用研究。在这一举措下，国家大力投入科研经费，不仅有利于高校科研水平的提升，还有助于企业技术水平的提高。
三、思考及启示
我国目前高等教育经费投入占GDP比重为1.46%，与国家的教育规划目标存在较大差距。如何调整高等教育经费结构，优化筹资渠道，提高教育经费使用的公平与效率，是当前我国高校教育经费筹措过程中需要思考的问题。英国高等教育经费筹措已经形成了一个比较完整成熟的体系——以“政府拨款为主导，多种筹资方式并存”。这种多元化方式对扩张高校规模、提高教学质量、加大经费筹集空间提供了帮助，对解决我国当前高等教育经费不足的问题有所启示。
（一）我国高等教育经费筹措现状
1. 政府对高等教育经费投入增长速度下降，且经费投放有失公平。近年来，政府对高等教育的投入资金有了很大增长。我国高等教育经费中，政府拨款从2007年的1554.3亿元增至2011年的4096.33亿元。政府拨款额的增加，带动了政府投入占总投入的比例从2007年的42.77%上升至2011年的58.34%，政府在教育筹资机制中依然保持核心地位。
虽然政府拨款额近年一直增长，但政府拨款增加的速度赶不上其他经费收入增加的速度，政府拨款占总经费收入的比重明显下降，而学费收入比重迅速上升。虽然教育经费总额增加，但随着高校的大举扩招，生均比例反而下降。因此，高等教育经费投入仍然面临短缺问题。
此外，我国政府对普通高等院校及高职院校的经费投入有所区别。随着高等教育不断推进，我国高职院校发展迅速，增长速度高于普通高校。高职院校为我国高等教育的普及和技术人才的培养做出了很大贡献。然而，我国对于高职院校的经费投入相对有限，投入渠道也不稳定，远远不能满足高职院校的发展，这也导致了高职院校当前的状况——难以实现教学与科研质量的突破、规模的扩大及效益的增长。
2. 教育经费渠道单一，多元化筹资格局任重道远。我国的经费渠道存在“两高三低”现象，国家财政教育经费及学杂费占比高，民办投资、社会捐赠及其他则占比少。长期以来，我国试图构建财、税、费、产、社、基、科、贷、息多渠道筹措高等教育办学经费的格局，虽然在完善高等教育财政政策、建立多渠道办学经费筹集机制方面进行了许多改革与探索，但辅助渠道还没有完全发挥其应有的作用。
以校办产业、社会服务为主要标志的高校自筹收入虽然是补充教育经费不足的重要渠道，但事实上，学校的各类自筹收入都是以教师精力的投入和学校硬件设施的投入为代价的。自筹收入一方面增加了学校的收入，另一方面也消耗和占用了学校的办学资源，因为其中一部分要用于“创收”活动的直接开支，一部分要用于教师额外劳动的报酬，还有一部分要用于非教师的各类人员的劳务报酬，所以真正可以用于补贴学校教育经费的“净收入”远非人们想象得多。据统计，目前社会捐赠、校办产业、社会服务用于补贴教育经费的部分仅占高校全部收入的1%。因此，要实现多渠道筹措办学经费的目标仍然任重道远。
3. 财政投入存在结构性问题，财政拨款模式没有反映我国高等教育经费的真实结余情况。我国财政拨款实行的是“定额拨款+专项拨款”的模式，财政投入的结构性问题造成拨款结余的假象。按生均拨款定额及在校生人数核定和拨付高等学校经费是国家拨付高校运行经费的基本形式，也是世界各国比较通行的拨款方式。长期以来，财政投入高等教育经费不足的一个基本问题是拨款定额占学校人才培养成本的比例明显偏低，生均拨款定额与生均成本差距很大。虽然除了定额拨款，高校还有专项拨款。但是仍存在以下问题：首先，专项拨款往往是少数学校中少数人的专款，不能解决面上的问题；其次，专项拨款多用于建设而非运行，不能解决运行的问题；最后，专项拨款大多需要各类论证、评估，有些还需要配套经费，所以不仅不能解决运行经费问题，还要为本来就捉襟见肘的运行经费添加新的开支内容。总之，专项经费虽然增加了对学校的投入，但是不能解决绝大多数学校最基本的正常运行需求问题。一段时期以来，各级政府都热衷于设立专项拨款，财政投入高等教育的增量中也有相当部分成了专项，导致高等教育投入的结构性问题日趋严重。以教育部直属高校为例，近三年来拨款增量几乎都是专项，专项拨款约占直属高校总拨款的34％。就学校个体而言，部分高校的专项拨款甚至超过拨款总额的50％。由于专项拨款不得用于与专项无关的日常开支，使得专项较多的高校专项拨款量结余。特别是近年来国家对专项经费实行国库集中支付的管理办法后，结构性问题更加明显：定额拨款水平过低、专项拨款比例过高，导致高校一方面定额拨款不能维持学校正常运转，另一方面专项拨款又有较多结余，一些学校在专项拨款大量结余的同时，银行贷款迅速增加。政府投入上的这种结构性问题，已造成高等教育拨款结余的假象，须引起财政、审计和社会的高度关注。
（二）英国高等教育经费筹集方式对我国的启示
针对我国高等教育经费存在的三点问题，我们可以借鉴英国高等教育经费筹措的经验来解决。
1. 借鉴英国的财政拨款模式，实现多参数拨付方式。相比我国的“定额+专项”拨款模式，英国的财政拨款模式更加合理与公平。英国大学财政拨款的主要渠道是英国高等教育基金委员会，其于2015年向130家高等教育机构和214家高等教育继续教育院校提供经费。它对高校的拨款主要有两种模式：一种是通过公式计算出的周期性拨款：主要用来支持教学和科研活动。这些计算公式包含各个院校教学科研的总量并综合考虑其他因素。大部分的教学科研经费是通过这种方法划拨的。另一种是给予特殊项目的周期性和固定拨款：这类拨款一般是通过招标的形式完成。特殊拨款有助于激励学校开展更多创造性项目。英国高等教育基金委员会对于教学经费和科研资金采取了不同的拨款方式与标准。
在教学经费方面，英国高等教育基金委员会采用的是“核心拨款+边际拨款”的方法。核心拨款部分是指学校拨款数额并不随着学生人数的增减而变化；边际拨款是指学生人数增加带来的拨款追加。为了鼓励高校发展特色优势专业，拨款标准会有所变化。这种边际拨款分配数额依据各高校资金使用的效率来竞争决定。此外，高校还接受英国高等教育基金委员会对经费使用效率的监督和评价。
在科研经费方面，英国采取项目拨款的方式，同时引入科研评价机制，对科研成果进行监督和评价。在分配科研经费时，英国高等教育基金委员会会对全英国水平最高的科研人员和科研成果每5 ~ 6年进行一次科研质量评估（RAE）。科研项目分为68个评估单元，以学科为基础，每一个评估单元由一个9 ~ 18人组成的评估组负责。评估组用统一的标准对申请评估的学科打分，一般分为7级，由低到高依次为1、2、3b、3a、4、5、5∗。根据评估的质量给予研究经费。由于少数学校集中了最优秀的科研人才和科研成果，这样就导致75%的科研经费拨款是给了少数学校。对于这种做法所带来的弊端，英国政府正采取措施试图加以改进。
此外，在专项经费方面，英国高等教育基金委员会及其他高等教育拨款机构设立专项拨款，用于资助高校的特别计划与项目。
2. 以政府拨款为主，同时兼顾其他经费筹措方式，形成多元化经费来源。英国高校经费来源以政府拨款为主，以学校自筹经费为辅。英国高校来自公共财政资金的收入占总收入的53.05%，政府主渠道的投入为实现教学质量目标提供了基本保障，但仍然无法满足学校发展的需求。除了英国高等教育基金委员会及研究理事会，英国教育经费来源还包括许多其他高等教育提供者，其他政府资助部门，专注于高等教育教学、研发创新和技能的组织，专注于高等教育中学生的组织及其他区域组织。与此同时，英国正在积极进行教育投入机制的改革。高校自筹经费占总收入的比例连续五年呈上升趋势。
自改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，中国高等教育经费开始走向多渠道筹措的道路。主要渠道有：政府拨款、教育附加费、学杂费、投办产业和经营收益用于教育的经费、个人和社会捐赠、教育基金、承接科研课题或与企事业单位进行科研。相比英国，我国在国家财政拨款不能显著增加的情况下，高校要靠自身努力去拓宽筹资渠道，以实现高等教育经费多元化。
3. 政府逐步放权，财政投入体制由二元化体制向三元化体制转变。英国政府建立的高等教育基金委员会使得英国高校极大地从政府干预的束缚中解放出来，从英国高校的教学与科研质量可以看出，英国高等教育经费的利用是非常高效合理的。
当前我国财政体制下，政府与高校之间没有第三方参与，教育经费的拨付直接由政府负责，而随着高校数量的增加、高校招生规模的扩大，教育经费的需求也越来越多。一方面，政府拨付经费所需程序冗杂、历时长，往往难以将经费及时拨付到位，导致高校的资金缺口往往不能及时得到补充，这就诱发了专款不专用的现象。另一方面，政府的直接干预弱化了高校的市场适应能力，不利于高校充分发挥自主性，也不利于教育经费的节约及高效利用。借鉴英国高校利用第三方机构拨款的成功经验，我国也应尽快建立高等教育拨款的中介机构，实现财政投入体制由“政府—高校”二元化体制向“政府—中介机构—高校”这一三元化体制的转变，实现高校的教学科研建设从依附于政府预算及经费拨付向独立自主化发展的转变，以及教育经费拨付区域不平衡、院校不平衡向公平有序竞争状态的转变。
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