【作　　者】
李永宁（高级会计师）

【作者单位】
淮阴师范学院财务处，江苏淮安223300

【摘　　要】

      【摘要】我国高等教育经费拨款制度改革打破了中央统一包办高等教育的投资体制弊端，建立了中央与地方分级负责的财政投入责任制度，构建了动态调整的生均拨款制度和以绩效为导向的拨款模式，提升了拨款的科学化、精细化管理水平。但是仍存在财政投入的稳定增长机制尚未建立、财政支持体系设计尚不健全、拨款缺乏有效的绩效监测和考评机制等问题。为有效解决拨款制度改革中存在的问题，应注重高等教育财政投入的立法保障工作，确立以提高高等教育质量为根本的拨款目标，建立拨款中介机构，完善财政支持体系设计，多方位健全财政资金的供给机制与分配机制，建立质量评估与拨款相结合机制等。
【关键词】高等教育；拨款制度改革；政府经费
【中图分类号】F287.5           【文献标识码】A           【文章编号】1004-0994（2016）14-0011-4高等教育发展与政府经费拨款制度有着紧密的联系。政府经费拨款的总量是否充足、投向是否科学直接制约着高等教育事业发展目标的实现。近些年来，我国高等教育事业发展迅速，成为推动我国经济社会发展的重要力量，而支撑这一发展的根本条件之一就是拥有较好的经费拨款制度。因而，客观地总结和分析我国高等教育经费拨款制度改革取得的成效及存在的问题，积极探索建立更加高效、透明、公正的经费拨款制度，更加科学、有效、合理地分配高等教育经费，无疑对于促进我国加快建设教育强国，率先实现教育现代化具有非常重要的战略意义和现实意义。
一、我国高等教育经费拨款制度改革的成效
高等教育经费拨款制度是一个国家高等教育财政制度中的核心部分，是有关国家财政提供给高等学校的资金总量、资金分配方式和使用结果的制度安排。在任何一个国家，高等教育经费拨款制度都是政府用来指导和调控高等教育的一个重要手段。自新中国成立以来，伴随着财政管理体制的变革，我国高等教育经费拨款制度在拨款的主体与模式等方面均经历了多次变化，取得了很大的成效。
1. 建立了地方高等教育财政投入责任制度，打破了中央统一包办高等教育的投资体制弊端。1993 ~ 1997年是我国高等教育经费拨款体制改革的积极探索期。l993年《中国教育改革和发展纲要》关于“深化高等教育体制改革”指出：“进一步确立中央与省（自治区、直辖市）分级管理、分级负责的高等教育管理体制。各省（自治区、直辖市）充分论证、严格审议程序，自行解决办学经费。”按照纲要精神，中央进一步简政放权，建立中央与地方“分级负责”的高等教育财政投入责任制度，中央所属院校由中央财政安排支出，地方所属院校由地方财政安排支出。这一制度彻底打破了原先由中央财政统一包办、高度集中的投资体制的弊端，充分调动了地方政府投资高等教育的主动性与积极性。在中央指导下，各省、自治区、直辖市纷纷建立了符合自身实际情况的高等教育投资制度体系。
江苏省1995年启动改革，明确把提高高等教育发展水平作为实施科教与人才强省战略、加快经济发展方式转变的重要抓手。政府不断强化投资的主体责任意识，积极履行对高等教育投资主渠道的职责，建立了一系列投资高等教育的制度与办法，高等教育经费投入总量持续增长。“十一五”期间，《江苏省地方教育经费执行情况统计公告（2006 ~ 2010）》相关数据显示，江苏地方财政预算内高等教育经费总量从2006年的 69.9亿元增加到 2010年的268.64亿元，增长了 2.84倍，年均增长率达21.76%；财政生均高等教育拨款经费从2006年的5351.15元增加到2010年的14836元，增长了1.77倍，年均增长率达18.96%。地方预算内高等教育拨款经费已经成为江苏高等教育经费的主要来源渠道，成为推动江苏高等教育由精英教育向大众化教育跨越发展的重要力量。
2. 建立了动态调整的生均定额拨款制度，生均定额拨款水平逐年提高。生均定额拨款经费是高等教育事业经费拨款的主要组成部分，是以高等学校在校学生的实际人数为基数，根据学生不同层次、不同学科、不同专业，按照不同折算比例，最终核定而成的。财政部、原国家教委1986 年颁布的《高等学校财务管理改革实施办法》首次提出改革高等教育事业经费拨款办法，由原先的“基数加发展”拨款方式改为“综合定额加专项补助”模式。明确提出了建立生均定额拨款制度，并允许高等学校有权按照“包干使用，超支不补，节余留用”原则，自主统筹安排使用经费，这一办法有力地促进了高等学校主动挖潜降耗，避免浪费，提高效益。按照中央统一部署，各省、自治区、直辖市结合各自财政财力状况、专业办学成本差异及学生学费收入等因素，制定了适合自身特点的生均拨款标准体系，并逐步形成了动态调整机制。
江苏省推行生均定额拨款标准改革较早，仅次于浙江省和广东省，并逐步建立了拨款标准的动态调整机制。2006 ~ 2015年，江苏生均拨款基准定额标准几乎每年都进行了动态调整。2006年3700 元、2007年3800元、2009 年 4700 元、 2010年4800 元、2011年5600元、2012年7600元，再到2014年10000元、2015年10800元，生均定额拨款水平逐年提高，有效解决了高等学校因通货膨胀及政策性费用增加、基本建设债务等原因造成的经费不足问题，增强了高等学校的财务实力和抗风险能力。
3. 建立了以绩效为导向的拨款方式，充分发挥财政政策的激励与导向作用。2008年教育部、财政部联合发布了《关于完善中央高校预算拨款制度的通知》，全面启动了我国高等教育预算拨款方式的改革。改革的重点思路是：经费安排体现绩效导向，增加绩效拨款，构建激励机制，增强财政政策引导作用，切实提高财政资金的使用效益。据此，各省、自治区、直辖市纷纷制定了改革办法。
为鼓励和引导省属院校合理定位，在不同层次、不同领域办出水平，办出特色，不断提高办学质量，多为社会培养优秀人才，江苏省财政在按照生均定额核拨正常经费、保证学校日常办学经费的基础上，也初步引入了以绩效为导向的资源配置方式，建立了与办学质量挂钩的、激励与约束相结合的分配机制。一是设置了师资系数指标，把师资规模及质量与财政拨款结合起来。师资系数指标由生师比、研究生学位教师占专任教师的比例、正高级职称教师、副高级职称教师占专任教师的比例这4个指标组成，每个指标设置不同的系数基准值，对达不到系数基准值的高校按一定比例予以核减生均拨款经费，超额达到系数基准值的给予适当奖励，以此引导高等学校加强师资力量，更加注重人才培养。二是设置绩效系数指标，在高等学校生均拨款的基础上以绩效考评来决定奖励或核减拨款经费，以此鼓励高等学校进一步加强内涵建设。目前，暂引入学科排名进位指标作为绩效系数指标的设置内容，指标考核对象仅针对参加过两轮（2009年和2012年）教育部学位中心学科评估的高等学校设置。
4. 突出了“效率优先、兼顾公平、体现差异”的拨款理念，不断提升拨款的科学化、精细化水平。我国高等教育经费拨款制度改革的根本目的在于坚持以公平性与公益性为原则，在确保经费投入不断增加的同时，充分发挥财政投入的导向作用，引导高等学校科学定位、特色办学，实现科学化、精细化管理的要求。
江苏省在建立完善生均拨款制度过程中，切实注重公平与效率兼顾，注重体现办学差异与科学化、精细化管理的要求。一是追求“效率优先”价值取向。从1996年江苏省采用“综合定额加专项补助”模式以来，人员经费拨款指标中一直含有在职在编人员定额经费拨款；从2005年开始，拨款中不再包含无法体现效率的在职在编人员定额经费拨款，只保留了离退休人员经费拨款。二是体现“兼顾公平”拨款。经费拨款中除有促进事业发展的拨款外，还有以资助经济困难学生为目标的奖助学金拨款。三是体现办学差异。一方面是体现不同专业的办学成本差异。从2006年起，生均定额拨款首次体现了不同学科学生培养成本的差异性，确定了学科折算系数，明确医科类1.62、农林类 1.5、体艺公安类 1.4、理工科类1.1、文师类1。并适时根据学生培养成本的变化情况，对学科门类和折算系数进行调整。另一方面是体现办学绩效差异。经费拨款向改革力度大、办学效益好、管理水平高、特色鲜明的学校倾斜，引导高等学校注重内涵建设，办出特色和水平。四是注重科学化、精细化管理。建立省级部门预算网上平台，通过平台对全省各高等学校提供的在职人员及离退休人员信息、在校学生身份证号、专业代码、招生计划等信息进行校对，筛选重复、错误的信息，提高生均经费拨款的准确性和公平性，提升拨款的科学化、精细化水平。
二、我国高等教育经费拨款制度改革中存在的问题
我国高等教育经费拨款制度改革虽然取得了很大的成效，但是实践中依然存在着一些问题，这些问题不仅严重影响了我国高等教育从注重“规模发展”向注重“质量和效益”转变的速度，也影响了我国财政资源的运用质量和资金利用效能。
1. 政府财政投入不足，尚未建立起与事业发展同步增长的良好机制。高等教育承担着优化人力资源结构的重要职责。近些年来，在中央和地方的共同努力下，我国高等教育经费投入稳步增长，推动了高等教育事业的快速发展。但是，由于多种原因，目前我国高等教育尚未形成良好的财政投入机制，财政投入总体水平仍然偏低。江苏省作为全国的经济大省和高等教育强省，对高等教育的财政投入理应与其经济发展水平和财政收入的增长速度相协调，与其在全国的经济地位相对称。但是大量的实践情况表明，改革开放以来，江苏省财政预算内高等教育投入经费和生均拨款经费虽然逐年增加，取得了显著成效，但是与其地区生产总值和财政收入的增长相比仍然有较大的差距。相关统计数据显示，2006 ~ 2010年江苏省生产总值从21548.36亿元增加到40903.3亿元，增幅达89.82%；财政收入从3936亿元增加到11743.24亿元，增幅达198.35%；而财政预算内高等教育拨款经费总量仅从2006年的 69.9亿元增加到 2010年的268.64亿元，增幅仅21.76%。可见，政府财政投入高等教育的经费总量尚不充足，尚没有建立起与高等教育事业发展同步增长的良好机制，一定程度上影响着高等教育事业的快速发展。
2. 财政支持体系设计尚不健全，未能完全体现高等学校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新四大职能。高等学校本身所具有的“人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新”四大职能决定了其必须具有健全的财政支持体系做支撑。而从我国实际情况来看，财政支持体系设计仍不健全。江苏省目前高等教育财政支持体系主要包括两个方面的内容：一是以“综合定额”下达的高等学校基本运行经费；二是以“专项核定”下达的有关教学、科研、学生奖助学金等方面的专款。这些专款除学生奖助学金不具有竞争性以外，其他都是竞争性拨款。从保障高等学校履行职能的角度来说，这种财政支持体系存在以下弊端：经费拨款中几乎没有设置非竞争性的政府科研投入模块，政府科研投入一般以具有竞争性的国家科技计划专项为主，使得高等学校无法在基础科研等方面获得稳定的、长期的财政资金支持；在社会服务和文化传承创新方面，支持体系没有设置社会服务补偿和文化传承创新专项经费，不利于鼓励和支持高等学校积极开展社会服务和文化传承创新工作。
3. 财政支持的科学化、精细化水平尚需进一步提高。目前，我国高等教育经费拨款制度改革虽然在完善生均拨款体系、构建绩效引导机制、优化资源配置、提高办学效率等方面取得了许多实质性的进步，但在拨款支持的细节运作方面仍然存在许多不足。以江苏省为例，一是财政资金分配不科学。目前高等教育拨款采用的是一种“政府—高等学校”的二元拨款机制，政府既是高等教育财政资金的提供机构也是分配机构，这种拨款机制的最大缺点是政府直接操作，易受行政干预或人为因素影响，拨款缺乏公正性和透明度。二是综合定额细化程度不够，不能有效体现办学差异。江苏省生均拨款模式虽然考虑了不同学校类型以及不同学科之间的差别，设置了有差别的学科折算系数，但是这种差别设置太小。相对于中央院校设置的19大类学科门类，江苏省只设置了11大类；同为医学类、农学类、艺术类，中央院校学科折算系数设置为3.5、2、2.33，而江苏省设置为1.62、1.5、1.4，折算系数差别设置太小，无法真正体现学校在办学层次、办学成本等方面的差异，不利于学校之间开展有效的公平竞争。三是拨款参数设置过于简单且比重太低，无法真正形成有效的激励和约束因素。江苏省高等教育生均拨款虽然引入了师资系数、绩效系数两个绩效因子，但由于所占的比重太低，所起的激励和约束作用很小。经费拨款基本上仍然是一种仅仅与学生人数挂钩的拨款制度，极易导致学校为获取拨款不考虑办学质量和办学成本，盲目扩大办学规模。可见，目前我国高等教育财政支持的手段尚不精细，导向尚不明确，未能实现有效的分类支持和引导作用。
4. 政府财政支持缺乏有效的绩效监测和考评机制。一般来说，政府财政支持高等教育面临三个本质问题：一是从组织环境中获得资源；二是在不同单元、 目标和方案中合理配置这些资源；三是跟踪资源耗费以确保效果。这三个问题实质上反映的是从高等教育经费拨款——使用——考评——反馈——拨款的有机循环体系，监测和考评处于该体系的核心环节，具有激励、引导和优化财政资源投向的核心作用。目前我国高等教育经费拨款制度的设计在财政资源的获取和配置方面已比较完善，但在财政资源分配后的跟踪、监测和反馈环节仍然不完善，还没有建立起与拨款的效益考评及分析评价相结合的制度，从而不利于督促高等学校把有限的财力资源用到实处、用得有效，不利于达到进一步优化财政资源配置、提高财政资金使用效益的目的。
三、完善我国高等教育经费拨款制度的政策建议
与建立和公共财政体制相适应、以追求“充足、效率、公平与质量”为目标的拨款制度相比，我国高等教育经费拨款制度仍有许多亟待解决的问题。未来我国高等教育经费拨款制度改革的重点应主要围绕以下方面展开：
1. 重视高等教育财政投入的立法保障工作。西方发达国家普遍重视通过立法手段来保障高等教育的财政投入。美国从1862年的《莫雷尔法案》到1965年的《高等教育法》，基本上形成了完整的财政支持高等教育的立法体系；英国从《1902年教育法》到《1962年教育法》都明确地对高等教育的财政投入做出了规定。可以看出，健全法制体系，通过立法明确高等教育财政投入的政府责任已是目前许多发达国家高等教育经费拨款制度改革的一个共同特点。因此，我国应加快高等教育政府财政投入的立法工作，通过立法明确各级政府财政投入的责任份额及比例，建立政府财政投入高等教育的稳定增长机制。
2. 确立以提高高等教育质量为根本的拨款目标。过去很长一段时期，我国高等教育经费拨款一直停留在保证高等学校的正常运转上，注重支持高等学校办学规模的扩大。但是随着高等教育评估理论的发展和大众化高等教育时代的到来，尤其是随着近年来诸多高等学校因扩大办学规模而陷入严重的债务危机，已使高等学校从规模发展转向内涵发展成为当务之急。我国高等教育经费拨款作为指导和调控高等教发展的重要手段，须切实发挥财政职能，以保障与提高高等教育质量为根本目标，积极引导高等学校加强内涵建设和特色发展，不断提高办学质量。
3. 建立具有缓冲性质的拨款中介机构。
（1）设立高等教育经费拨款管理委员会。把管理委员会作为财政资金分配环节的中介机构，直接负责高等教育财政资金的分配，改变目前“政府—高等学校”的单线模式为“政府—管理委员会—高等学校”的三方协调运作模式，减少政府直接分配，避免行政干预或人为因素影响，提高财政资金分配的公正性和透明度。
（2）设立高等教育经费拨款咨询委员会。咨询委员会主要负责为财政资金的供给和分配提供相关决策信息，如生均定额的确定与调整、拨款的方式与方法、各类专项经费的范围与核定、项目绩效考评等方面的政策咨询。咨询委员会下设若干小组，包括教学质量、科研质量评价、信息管理等小组，主要负责为咨询委员会和拨款管理委员会的决策提供相关基础信息。
4. 财政支持体系设计充分体现高等学校的四大职能。高等教育经费拨款作为高等教育事业发展的重要物质保障，其体系设计应充分体现高等学校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的四大职能。现阶段，一是要进一步完善高等学校科研经费投入制度，增设非竞争性的基本科研业务经费，用于支持高等学校开展代表学科发展方向的基础研究和体现前瞻布局的研究工作。二是要增设高等学校社会服务补偿和文化传承创新专项经费，用于鼓励和支持高等学校积极开展社会服务和文化传承创新工作。三是要进一步加大对高等教育教学改革与质量提升工程、研究生培养创新工程、创新创业人才专项资金等涉及人才培养专项资金的投入力度，切实提高高等学校人才培养资源的建设水平。
5. 多方位完善财政资金的供给机制与分配机制。
（1）完善财政资金的供给机制。一是为高等教育政府财政投入提供立法保障，明确投入的法定增长比例，确保政府切实履行其作为高等教育投资主渠道的职责。二是在确定财政投入的规模水平时，既要考虑我国高等教育发展的长远规划和近期目标，考虑高等学校的实际需求，也要考虑我国的经济发展水平和财政收入的增长速度，考虑社会各界人士的意见。
（2）完善财政资金的分配机制。一是要综合考虑不同学校类别、不同办学层次、不同办学规模、不同学科门类的教学特点和培养成本差异以及收费标准等因素，在原有学科门类和折算系数的基础上，进一步细化、优化学科门类设置，扩大折算系数差别，体现办学成本差异。二是进一步厘清正常经费和专项经费的范围，建立“非竞争性和竞争性拨款相结合”的拨款机制。对于非竞争性的正常经费拨款，建立稳定的增长机制；对于专项经费，进一步完善绩效管理方式，将高等学校实际需求与资金使用的过程和结果作为拨款的主要考虑因素。三是建立“规模+成本+绩效”的多政策参数拨款公式，增强拨款的激励和约束作用。要在目前以学生人数、师资系数、绩效系数为参数的拨款公式基础上，进一步扩大参考指标设置，增加绩效拨款的比重。参考指标应包括高等学校学生人数、专业设置、学科建设、科研能力、产学研等实际情况。同时，增强拨款政策的约束功能，对在校生超过合理办学规模的学校，可以采取降低生均拨款基础标准和折算系数等方式予以调整。
6. 建立高等教育质量评估体系，注重质量评估与拨款的结合。一直以来，西方发达国家高等教育经费拨款重视从“投入导向型”向“产出导向型”转变，注重加强对高等教育的质量评估，并将评估结果与拨款相结合。目前，美国、德国、英国等许多发达国家都建立了具有一定专业性、权威性的高等教育质量评估机构，构建了多层次的质量评估指标体系，以此引导高等学校树立绩效和竞争观念，实现资源的最优化配置。因此，我国应尽快建立高等教育质量评估体系，其中重点是建立健全关于高等学校教学水平、科研水平、社会服务能力等方面的质量和效益评估机制，建立将质量评估结果与财政拨款相联系的良好机制，同时要扩大考评结果对政府主管部门、高等教育拨款委员会、学生和家长的决策的影响。
四、结束语
高等教育经费拨款制度改革工作是一项复杂的系统工程，既需要建立高效的工作机制作保障，又离不开政府相关配套政策的支持，更需要高等学校从根本上转变发展观念，加强内涵建设，提高教育质量。实际改革工作中，应注重将国外经验与我国国情相结合，注重在拨款观念、拨款机制上下功夫，遵循有序推进原则，同时切实做好高等学校预算管理、内控管理、内部资源分配制度、财务分析制度等各项配套改革工作。

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