【作　　者】
冯均科（博士生导师）

【作者单位】
西北大学经济管理学院，西安710061

【摘　　要】

    【摘要】公共危机是我国国家治理在一个较长时期需要重点关注的问题。国家审计在国家治理中的重要性决定了它能够在公共危机治理中发挥应有作用。国家审计在公共危机的初现阶段、爆发阶段、控制阶段和后危机阶段均能够发挥重要作用，有助于公共危机的识别、评估、应对和控制。
【关键词】公共危机；国家审计；国家治理
【中图分类号】F239.44           【文献标识码】A           【文章编号】1004-0994（2016）13-0067-3在现代社会，公共危机已经成为社会最大的不稳定因素。从我国近期发生的一些突发性群体事件可以看出，公共危机的处理在一定程度上成为维稳的关键环节。由于互联网的普及，某些公共危机更具传播性和爆发力，这在一定程度上放大了公共危机的危害。在这种情况下，公共管理机构如何治理公共危机已经成为一个倍受关注的社会问题。而国家审计在一些公共危机的治理中可以发挥某些独特的作用。因此，研究公共危机的审计治理问题，具有重要的现实意义。笔者从公共危机发展的几个阶段出发，对国家审计如何参与治理过程进行深入分析。
一、危机初现阶段的审计治理
公共危机的初现具有一定的特征，如果从审计角度看，主要应当注意以下问题：
1. 危机的识别。公共危机具有一定的特征，其识别应当根据相关的特征来进行。我国国家审计的法定审计范围，决定了国家审计机关具有发现公共危机的大量机会，这是国家审计识别公共危机的环境基础。在尚未启动专门的“公共危机审计”程序（从我国国家审计的实践看，这种专项审计还仅仅处在探索阶段）的情况下，审计人员仍然可以通过对传统的“财务审计”或者新兴的“绩效审计”中的某些审计程序的适当延伸来实现对公共危机治理的审计。这种“延伸审计”可以借助“问题导向意识”来激发。通过普通审计项目中可能涉及公共危机事项的问题，建立与公共危机审计治理的关联，决定是否启动进一步的审计程序。实际上，在形成了公共危机审计的主动性“问题导向意识”的情况下，找出延伸公共危机审计程序的方法的可能性是比较大的，关键是要能够准确把握公共危机的特征。
一般而言，除了自然与疫情引发的公共危机，其他的社会性的公共危机的出现，可能与部分群众的个人利益或者区域环境损害引起的群体利益的危害密切相关。审计机关在对公共机构审计的过程中，很容易找到可能爆发公共危机的有关迹象。这些迹象主要集中在公共政策制定、公共财政支出、公共设施建设、环境污染项目、居民拆迁项目和个人权益侵犯（主要集中在养老、医疗和失业保险以及某些社会救济）等方面。对于识别可能发生公共危机的迹象，主要是识别有无造成利益冲突的可能性。大多数与群众切身利益有关的事项，是容易发生冲突的事项，应当予以充分关注。识别公共危机迹象的方法，主要是分析公共事项与公众利益的关联性，通过逻辑推理，分析和判断导致公共危机爆发的可能性。
从审计程序看，应当在审计调查时重点关注：①群众反映意见较多的敏感问题。一般在信访资料中，可以查找到有关线索；也可以通过针对个人的审计询证获得线索。②局部群体性事件的显现。这种情况一般可以通过网络搜索形式获得；如果存在删帖行为，可以从一些“自媒体”（如微信、微博等）获得，但应当对事实的可靠性进行必要验证；在某些场合（如单人访谈），也可以通过漫谈的形式获得。③持续性上访人员所涉及的问题。这些问题，可能是重大公共事件的导火索，应当重点关注。而线索的取得，主要是依靠询访有关部门（主要是信访机构，也涉及纪委和监察机构等）获得。④对重大公共投资项目绩效性的“异议”。这些项目可能涉及市政工程、防洪水坝、水利工程、公路铁路、西气东输和开发区建设等领域。目前，从政府办公大楼的“极尽奢华”、高铁的“奢侈购”，到铁路的“骗子中标、厨师施工”，以及公路与水坝的“豆腐渣工程”，我们能够看到，通过各种渠道收集的大量的社会舆论可以为审计人员获取某些公共危机的线索提供素材。从这些舆论可能引发的后果看，其中有些项目可能因为“社会不公”引起民怨和群众的仇恨情绪，有些项目则可能是因为“人祸”导致的“天灾”，审计人员都可以通过审计的调查与测试程序发现隐含的深层次社会问题，在审计报告中进行适当的预警。
2. 危机的评估。审计人员应当根据危机发生的可能性、影响的大小和时间的紧迫性等指标，评估已经识别的各种危机，确定危机的三个级次：①第一个级次：近期可能发生的重大危机。对于这一类危机，审计人员应当重点关注，并提出应对的策略。②第二个级次：需要预警的危机。其属于“一般”级次，介于“重大”与“微小”之间。对于这个级次的危机，审计人员只要提示被审计单位或者相关单位关注并尽可能采取措施即可。③第三个级次：影响比较小的、发生概率比较小的和可能在将来的某一个时间因为产生了累积效应才爆发的危机。审计人员目前对其也可以不予关注。在建立了一整套公共危机审计治理评估体系的情况下，也可以考虑应用“风险地图”技术，对风险的变化进行持续监测，及时对可能的重大危机事项进行必要的预警。
3. 危机的应对。依据美国全国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（COSO）的《企业风险管理——整合框架》，对于风险或者危机的应对，主要有四种路径：回避、分担、转嫁与接受。依据前述分析，审计机关对于第一级次和第二级次的风险，应当选择“回避”的路径；对于第三级次的风险，如果预计“回避”将可能承担比较多的成本，也可以选择“接受”的路径。有些时候，小危机的出现可能有助于消解民怨，它的出现也未必是坏事。公共危机所包含的风险，总体上应当防止（回避）或者消除，不应当将风险“转嫁”给社会或者与有关个人“分担”。实际上，对于公共危机的“应对”，很少由审计机关直接实施，在绝大多数场合，审计机关只是给有关部门提供应对危机的建议，而不一定亲自参与应对公共危机的过程。根据法定审计程序，审计机关可以将公共危机的预警和应对方案提交政府有关负责人或者相关部门，以实现对公共危机的及时、适当处置。
二、危机爆发阶段的审计治理
公共危机的爆发一般具有一定的前兆，而且在初期基本上是可控制的，一旦出现突发性事件，可能导致结果难以控制。如果危机已经爆发，审计机关应当对可能涉及的审计问题进行分析和评估，并采取必要的应对措施。
1. 公共危机与审计相关性的分析。从目前可检索到的资料来看，已经发生的重大群体事件主要集中在环境保护、居民拆迁和职工待遇等公共事项方面，与审计基本上没有直接关系。如果危机所涉及的事项主要是公共资金或者集体资金被挪用、滥用和侵吞等问题，则可能与审计有关，需要进行具体分析，应当判断其与近期审计结论的相关性。如果审计结论多是正面意见，可能意味着审计结论存在风险。审计机关应当及时研究补救的办法，向有关公众进行补充说明，寻求最佳的公共关系渠道化解审计风险。如果审计结论多是否定意见，则应当注意群体事件所关注的事项在审计结论中是否已经涉及，并且是否具有一致性。另外还有一种情况是，审计机关是否已经预警了某些公共危机的事件，如银行的破产风险、地方财政的债务危机、国有企业破产的职工安置风险等。如果没有，则意味着一定的失职。
2. 公共危机爆发中的审计响应。审计机关应当根据公共危机发生的实际情况，决定审计介入的程度：①某些公共危机事件可能需要审计机关提供数据，以解脱某些领导的经济责任或者某些机构的经济责任。这里有两种情况：一是已经完成审计的事项，二是尚未实施审计的事项。对于前者，如果审计信息达到了比较高的公开程度，这个问题就很容易解决，只要在适当场合重新公布这些信息即可。如果审计信息的公开程度比较低，审计机关则需要及时研究应当采取什么方式提供这些数据等问题。对于已有的数据，是选择性提供，还是全部提供，需要具体问题具体分析，甚至需要考虑一些涉密限制。而对于后者，则需要实施有针对性的审计，这可能涉及比较复杂的问题。在审计形式方面，宜采取专项审计方式；在审计时间方面，宜采取突击审计方式；在审计期间方面，宜选取与公共事件相关的期间；在审计结论的审定方面，应当采取更加审慎的程序。②某些公共危机事件可能需要审计机关直接参与处理，以协调有关方面的关系。在这种情况下，审计的作用可能主要是体现公正性和透明性。在以往的重大自然灾害发生后对赈灾物资和资金的跟踪审计应当属于这一类型。从我国的现实情况看，目前已经在这一方面积累了比较多的经验，有助于开展类似的工作。我国审计机关参与对“救灾物资”的审计和“灾后重建”的审计，为应急状态下缺乏必要控制程序的公共资金使用提供了保障，避免了因为“哄抢物质”、“违法使用”和“截留挪用”可能引发的公共危机。③某些公共危机事件可能需要审计机关直接应对，以控制事件负面影响的进一步扩大。这一方面比较典型的情况（由于多种原因这种情况极少发生）是被审计单位或者相关当事人，对审计机关或者人员进行围堵，造成了比较大的社会影响。实际上，由于审计机关在风险控制方面特别关注，因此，这种由审计机关作为公共危机的主角的情况在现实中很少发生。
3. 公共危机爆发中审计响应的反馈性评价。由于公共危机受到较多社会公众的关注，因此，审计机关应当对公共危机审计响应的每一个细节的后果及影响进行“后评估”。一旦发现存在某些负面效应，应当及时对审计程序或者范围等进行调整，严格控制公共危机审计响应的效果。这种评估的主要内容涉及：①审计响应的及时性。通常情况下，如果审计程序的介入是源于社会舆论的压力，是被动性滞后的介入，可能给公众造成一些不好的印象；如果审计程序的介入是源于审计自发性介入，则由于审计程序做出了预判，可能更容易获得好的声誉。②审计响应的适当性。某些情况下，审计介入的形式（以独立身份还是参与者身份）、内容（监督对象与业务的确定）和程序（在法定范围内采用的审计测试工作步骤）可能与公众的预期存在差异。③审计响应的准确性。如果合法的审计介入并没有获得预期的效果，则应当考虑对审计方案进行适当调整。
三、危机控制阶段的审计治理
国家审计可以为维护公共经济秩序保驾护航。之所以在常规审计中审计人员很少能够认识到这一作用，主要原因在于国家并没有一个专门应对公共危机的常设机构以及一个常规的制度来确立国家审计的特殊地位和主要功能。国家审计在公共危机控制方面，可以发挥重要的作用：
1. 监控经济信息的真实性。一些涉及公共资金使用真相的公共危机，需要审计机关出面化解。如赈灾捐款的使用情况，需要审计机关对财务收支的合法性和真实性进行验证；重大工程项目支付危机需要审计机关获得财务状况的真相；政府债务危机需要审计揭示债务的真实情况；等等。
2. 监控经济活动的绩效。如在重大疫情的控制或者灾后重建等过程中，可能需要调用大量国家资源，而这些资源使用的绩效将成为重要问题。由于公共危机事件本身的突发性、管理机构应对危机的临时性以及制度的不完善，可能出现较多的问题，国家审计监控将成为重要的管理手段。
3. 增强民间救济管理的国家信用。某些公共危机的治理过程需要审计机关的参与；审计的主要功能是对公开财务信息的鉴证。“郭美美事件”所造成的红十字会捐款公共信用危机，实际上也需要政府审计机关为红会的财务收支合法性进行证明，然而，在这个事件中，国家审计明显缺位了。
实际上，国家审计机关在公共危机的治理过程中主要发挥经济监督作用，如果公共危机本身的危机生成机制没有消除，仅仅依靠审计手段，可能收效甚微。因此，应当正确认识国家审计在治理公共危机中的作用。
四、后危机时期的审计应对
1. 公共危机审计治理的后续监控。如果公共危机表面已经平息，其中所涉及的审计事项，可能仍然需要审计机关继续监控，那么审计机关应当从有关方面持续地收集信息，对危机有没有可能复发进行观测和分析。目前，国家审计的监控已经超出了纯粹的财务范畴，对政府公共责任以及行政效率也要进行评价，因而国家审计对公共危机之后的有关事项的监控范围应当更大一些、更宽一些。
2. 公共危机审计治理的效果评估。在公共危机治理过程中，审计有不同程度的参与，这些参与效果如何，对此应当进行评价。评价可以分为以下类别：①审计鉴证业务效果的评价。这种评价应当依据有关方面（社会公众、被审计单位或者主管机构等）的反应来判断。如果群众反映的意见比较多，有部分比较重大的事项没有核实，则可能意味着较大的审计风险。②审计机关所提建议采用情况的评价。可以使用“采用率”指标进行分析，如果采用率比较低，审计机关应当判断低的原因，为日后的工作提供参考。另外，审计机关也可以对整个公共危机治理的过程进行全面的评估，为有关方面提供参考。
3. 公共危机审计治理的经验总结。这项工作可以在前述工作的基础上开展，也可以独立实施。主要包括：①避免类似公共危机发生的防范措施；②识别类似公共危机的经验，尤其是苗头性危机的识别；③类似公共危机预警机制建设的经验；④类似公共危机评估的方式、方法及改进的经验；⑤类似公共危机应对的经验教训；⑥审计机关在参与公共危机治理过程中的经验，可能涉及很多方面，如公共危机审计预警的制度设计、审计机关应对公共危机的响应机制设计、审计参与公共危机治理的方案制定、审计机关调整审计方案的流程设计、审计人员应对公共危机的知识准备与技能要求、审计取证的特殊性要求和审计报告的特殊性要求等。
公共危机是国家治理中需要特别关注的事项，事态一旦失控，将可能酿成整个国家的危机或者社会秩序的混乱。因此，公共危机是目前我国各级政府所关注的重大社会问题，特别是在我国社会转型的特殊时期，政府的维稳任务艰巨，审计机关对公共危机的治理责无旁贷。国家审计作为国家治理的重要组成部分，应当积极参与公共危机治理，并做出应有的贡献。

主要参考文献：
毕秀玲．我国公共危机审计实践状况分析与完善对策研究［J］．审计研究，2010（6）．
杨强，佟昱瑶．公共危机救助资金审计绩效评价［J］．中国内部审计，2015（12）．
毕秀玲，张栋．公共危机审计实施现状及对策研究［J］．财会通讯，2012（31）．