【作 者】
陈剑芳
【作者单位】
（福建莆田市城厢区审计局，福建莆田 351100）
【摘 要】
【摘要】 公共政策是国家管理经济社会的重要手段。新农合是新时期政府为解决“三农”问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展而推出的一项公共政策，其执行的效果对民生发展意义重大。新农合政策执行情况审计指标体系是审计机关依法开展审计做出绩效评价的重要依据，本文试着从新农合审计标准来源、指标体系的设定及其实践应用三个方面进行分析阐述，对新农合政策执行情况审计指标体系做进一步的研究与探索。
【关键词】 新农合；政策执行情况；审计；指标体系笔者从新农合试点工作开始就跟踪新农合审计项目，对新农合审计的理念与思路均有自己独到的见解。作为县区一级基层审计机关人员，所做计算机绩效（新农合）审计项目获得过审计署AO应用实例评选“优秀奖”（2010年），两获省厅“优秀审计项目奖”。2013年，笔者对该审计项目进行深化与扩展，立项审计了“医保城乡一体化”审计项目，同样取得了丰硕的成果，积累了丰富的现场审计经验，提炼了丰富的审计科研成果。此次借鉴邱玉惠、吕天阳、李建新写的《基本养老保险政策执行情况审计指标体系研究》一文，结合多年的新农合审计实践阐述自己的一些审计理念与思路，冀与大家分享。
一、我国“三保分立”的基本医疗保险制度
目前，我国已经建立了城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险三项基本医疗保险制度，三项医保制度分别于1998年、2003年及2007年建立，以低水平、广覆盖、保基本、多层次、可持续、社会化服务为基本原则，从制度上分别覆盖城镇就业人口、农村居民和城镇非就业人口。目前，新型农村合作医疗已经成为我国参保人数最多的基本医疗保险基金。
二、新农合公共政策执行情况审计的必要性
公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标，以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或政府规划等。
公共政策是国家意志的体现，是国家管理经济社会的重要手段，关系经济社会发展全局，其制定和执行是现代国家治理的主要内容。国家审计是国家治理的重要组成部分，是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，加强对国家重大公共政策执行的审计监督，是国家审计依法履行的职责，通过发现并促进问题整改，保障各项治理措施落到实处，并提出防范和化解风险的对策性建议，来增强公共政策执行的绩效。
新型农村合作医疗简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，是新时期政府为切实解决“三农”问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展而推出的一项重大公共政策，对于提高农民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题，具有十分重要的作用。
新农合政策及其执行的效果对民生发展意义重大。新农合政策执行审计本质上属绩效审计范畴，目标是通过调查了解新农合项目资金拨付管理、使用及政策执行情况，了解执行新农合政策过程中各方的受益状况；发现项目实施在管理、制度、体系建设上存在的问题；揭示政策执行面以及该专项资金在预算安排、管理和支付过程中存在的不规范问题；提出改进新农合工作的建议，促进政府有关部门加强管理，促进新农合这一惠民政策的安全规范、有序运行。
三、新农合政策执行情况审计指标体系的设定依据
审计人员应确定适宜的审计标准以对审计事项予以评鉴，依据这些标准用以评鉴新农合管理活动的经济性、效率性、效果性是合理的并可以达到的。由于各领域政策及其绩效具有多样性和复杂性，审计标准还需要多学科、多领域知识的综合支撑。因此，新农合绩效审计标准设定的依据对新农合政策执行情况审计具有重要的意义。
《世界审计组织效益审计指南》（以下简称《指南》）总结出了绩效审计标准制定依据的11项来源，并指出其中最有权威的来源：一是官方标准，例如法律和规章设定的目标，立法机关或政府机构做出的决策与政策；二是以标准的科学根据为基础，重点放在专家科学文献和其他来源，例如专业标准与最佳事务等。参考《指南》及新农合审计指标体系的相关实践研究，本文对新农合政策执行情况审计指标来源进行了细化，并对照《指南》的11项来源进行了归纳整理，具体对照情况见表1。
四、政策法规在新农合绩效审计标准制定中的应用
国家审计的基本职能是依法维护国家法律法规的权威性，推动政府行为的公开透明。新农合政策执行情况审计成功与否的关键在于对现行法律法规及政策规章的深刻理解，只有严格依据政策法规给出的审计结论，才能得到报告使用单位及被审计单位的广泛认同。国家出台的新农合政策法规经各级地方政府转发，并结合本地实际情况做进一步的政策细化，拟定各地区具体的实施细则。地方政府落实好新农合相关政策法规是新农合制度顺利运行、健康、持续发展的关键，也便于审计部门对新农合政策执行情况的经济性、效率性、效果性及合规性做出绩效评价。本文就以省级及以上政府部门出台的新农合相关法律法规及指导性政策等绩效审计标准为例，阐述其在新农合绩效审计有关制度与机构的建立与完善情况、基金筹集管理情况以及基金使用效益情况等审计事项中的应用。具体应用事例见表2。
五、国家治理背景下的新农合政策执行情况审计指标体系
本文借鉴《基本养老保险政策执行情况审计指标体系研究》（以下简称《指标体系》）设计的指标体系由五个模块、四个层次组成，共包含指标69项（详见表3）。
首先，从管理模块和宏微观联系两个视角，将新农合政策执行情况审计指标体系分为五个模块，依据管理模块将新农合制度划分为“收”、“支”、“管”三个政策模块，即参保缴费政策模块、待遇支付政策模块和基金管理政策模块，分别包含15项、17项和13项指标。依据当前新农合政策对宏观经济社会影响及其与其他基本医疗保险制度的相互联系，加入了医保互联互通政策及经济社会宏观效益两个模块，分别包含13项和11项指标。
其次，依据新农合政策执行情况审计的作用机制，将每一个政策模块的指标进一步划分为四个指标层次，即政策执行层、政策成本层、政策效果层和政策预测层，各层次指标间由浅入深，由具体到抽象，层层递进且紧紧围绕当前新农合政策实践中的事项逐层展开。
各层的指标设定依据为：政策执行层主要依据为法律法规及指导性政策；政策成本层及政策效果层主要依据为专业知识层面和专业标准层面；政策预测层主要依据为专业知识层面及国内外的研究实践成果。
六、新农合政策执行情况——绩效审计框架联系图
开展绩效审计是为了促进经济发展方式转变，提高财政资金和公共资源配置使用的经济性、效率性、效果性及合规性。新农合公共政策的出台是新形势下政府为解决农业、农村、农民问题，统筹城乡、区域、经济社会协调发展的重大举措，对于提高农民健康保障水平，减轻医疗负担，解决因病致贫、因病返贫问题，具有十分重要的作用。因此新农合政策执行情况审计指标体系不能单纯地关注新农合基金自身的管理绩效，还要将其与经济社会及利益相关方进行关联，将因其的产生发展而对宏观经济社会以及利益相关方产生的影响情况一起纳入指标体系来综合评述新农合政策执行的绩效状况。另一方面，每枚硬币都有其正反两面，绩效评价不应只看到硬币的一方，而忽视了其背后的另一面，合理的做法是对正反两面综合运用辩证法进行评述。
1. 指标联系图（见下页图）。为了便于一线审计人员的理解与应用，本文设计的指标联系图依据表3的新农合政策执行情况审计指标体系整理而来，由宏观社会效益、参保群众受益、基金管理以及基金使用效益四个模块组成。每个模块内部有多级项目紧紧围绕当前新农合政策实践中的事项，根据关联关系、因果关系由浅入深、由宏观到微观、由抽象到具体逐层演进。
2. 各个政策模块内指标间相互关联。如各个模块均围绕新农合政策的目标之一“缓解因病致贫返贫”进行运转并采取措施应对；“基金监管”在“基金管理”以及“基金使用效益”两个模块均列为重点事项。
3. 各个政策模块的指标之间高度相关。如“参保群众受益”导致“参保率”的提升；“民政、计生政策性免缴”工作的不细致导致产生“非正常漏保”的现象；“不合理医疗消费”的现象存在亟须“医院监管”政策措施的强化。
4. 硬币的正反两面同时展现。如“公立医院住院费用增长”是一个比较负面的指标，但其正面的意义是医院“提高医疗服务质量”，提高基层卫生院自身的造血能力，扭转乡镇卫生院在农民心中地位日趋下降的势头，使其步入良性循环的发展轨道，从而进一步完善我国的公正卫生服务体系；“简化手续”是一个比较正面的指标，让报销群众切实受益，但其增加了“骗取”基金的风险，亟须强化基金监管制度的建立及有效运转。七、新农合政策执行情况的计算机审计方法举例
绩效审计与计算机审计两者相辅相成。绩效审计为计算机审计提供先进的审计理念与审计思路，为计算机审计提供更广阔的发展空间，而计算机审计技术的发展和广泛应用同样影响并改变着审计的范围、内容与方式、方法，计算机审计为绩效审计能够圆满完成既定审计目标、实现审计思路，提供了一种比传统手工审计更加便捷、更加有效的审计手段与技术方法。
（一）对指标体系中有关“基金互联互通政策——重复参保（重复享受政策性免缴待遇）/两边报销”的审计
1. 重复参保的审计。区域分割、多保分立产生重复参保现象，致使政府重复补助，产生两边报销或重复报销隐患。经计算机辅助审计发现，新农合基金之中及其与城镇居民医保基金之间均存在重复参保且重复享受政策性免缴待遇的现象。详见表4。
2. 两边报销的审计。由于重复参保导致了两边报销现象的存在，经计算机辅助审计发现，有2个居民或在城镇居民医疗保险金报销或在新农合报销，存在两边报销的现象。涉及费用报销12笔，医疗总金额1.81万元，补偿总金额1.42万元。
（二）对指标体系中有关“基金管理政策——不合理医疗消费（现象）”的审计
1. “分解住院”的审计。“分解住院”一般是指医院在住院患者尚未痊愈的前提下，为病人办理多次出院、住院手续的行为。“分解住院”是一种严重违反医疗保险规定并侵犯患者权益的行为。经计算机审计新农合基金业务数据库，发现存在“分解住院”的现象，详见表5。
2. 过度医疗之“门诊转住院”情况审计。某区新农合近三年的参保人员住院情况，2010年至2012年的住院人数（非人次）分别为9 802人、11 864人及16 728人，递增比率分别为21.04%及41%。
样本选择：某区近三年住院参保人员存在大幅上升的状态。审计局试着通过计算机审计手段抽取市几家主要的综合性医院近三年住院医疗服务数据来分析其原因。相关数据详见表6。
分析过程：审计发现，2010年至2012年低费用段前15%（以年度实际受益人数抽取15%来作为样本数）的人均医疗总费用分别为1 655元、1 730元及1 561元，递增比率分别为4.53%和-9.73%。远低于三家医院整体人均住院医疗费用增长率7.98%和10.45%的指标，两者增长率差异分别为-3.45%和-20.18%。
分析结果：2012年市三家主要的综合性医院低费用段人均住院费用比全院平均医疗费用增长率低20.18%的情况，全年实际住院人员却增长了40.11%，两者之间是否存在一定的关联，是否存在“门诊转住院”、“小病大医”及“医患合谋”等不合理医疗消费现象，值得政府管理部门关注。
审计评价：医保监管任重道远，特别是住院情况，中间有多少是真实需要的，有多少是“小病挤大医院”、“小病大养”、“门诊转住院”以及滥用检查、乱收费等不合理医疗消费现象的存在，其中涉及医疗服务机构、参保群众及政府监管部门等多方机构，亟须管理制度设计的完善，采取差别支付制度等良性引导及处理处罚相结合的办法，防止不合理医疗消费现象侵蚀医保基金，确保医保基金平稳良性地运行。
八、新农合政策执行情况（绩效）审计指标体系设定和应用的若干建议
1. 多学习多收集资料。俗话说“没有金刚钻，揽不住瓷器活”。政策执行情况审计对审计人员的思维方式和自身素质提出了更高的要求，审计人员如果业务不精通、技术不在行，就很难有突出的成果。审计人员应当学会利用现有的各项研究成果，包括法律规章、政府指导性文件、新闻媒体的宣传报道、科研成果，甚至可以包括被审计单位的实践性、总结性文件来丰富和提升自己的业务技能，深刻理解并掌握审计指标体系，扎实应用发挥审计指标体系的最大功效，进而提升自己的审计成果。审计人员如果能够站在前人的肩膀上，综合前人的研究思路，借鉴前人的研究成果，不断以新的认识、新的思路、新的举措来开展审计项目，那么审计工作就能起到事半功倍、四两拨千斤的作用。
2. 指标体系设定必须有前瞻性的理念及思路为导向。要坚持以反映新农合对宏观社会影响为主旨，以评价基金使用效益为中心，积极探索，创新审计，拓宽理念与思路，为审计项目深入开展绩效审计确定基调。要宏观着眼，微观入手，利用AO审计手段积极探索符合绩效审计工作特点的新技术、新方法，在调查、综合、分析、比较上下功夫，同时不要拘泥于账本，调查账本以外的资料、信息，比单纯依靠账面所得来的信息来得更全面、更具体、更真实。要积极转变传统的财务收支审计思路，打破以查找违法违纪问题为主的思维框框，找准绩效审计的切入点，强化绩效意识，开拓审计思路，努力促进审计工作转型。
3. 指标体系设定必须与实践相结合。制定政策执行情况审计指标体系时，必须坚持理论不能脱离实践的原则，要能够接受实践的多方检验。要注意与一线审计人员的实时沟通，结合地方实际及审计实践对指标体系进行适当的补充与调整。要学会倾听不同渠道的意见信息，因为有关单位、内部人员、专家或利益相关者可能从各自不同角度看同一问题，从而对政策执行情况审计评价标准提出不同的观点，这也给审计人员做好政策执行情况审计进行客观评价提供了借鉴与参考。
4. 绩效审计理念要与计算机审计手段有效融合。政策执行审计隶属于绩效审计的范畴，绩效审计与计算机审计不是独立存在的，两者有效融合能够相互促进提高。随着计算机审计工作的推进，审计人员逐渐认识到计算机给审计工作带来的不仅仅是提高工作效率、扩大审计覆盖面，更深层次的是将传统财务收支理念和思路彻底转化成绩效审计的理念和思路。借助计算机审计的技术手段，审计人员可以新增多种审计方式方法，实现财务数据、业务数据及多部门业务数据的对比分析，来评价审计对象整体工作的绩效。计算机审计将成功助力审计工作向绩效审计的转型，而绩效审计又可以从理念的高度上指导计算机审计工作质的提升。
5. 审计指标体系设定同样也要与“审帮促”相结合。政策执行情况审计的最终目的是“审帮促”，促进被审计单位更好地纠正问题、完善法制、强化管理、促进改革、增进效益，充分体现审计监督与服务的职能。审计指标体系的设定要注重审计价值增值，增加对被审计单位的管理与咨询服务功能。通过对被审计单位内部控制、运营管理、风险管理等进行分析评价，向主管部门及领导层提供改进工作的建议与咨询服务，促进各级管理层有效地履行职责，从而为被审计单位增加价值并促进其稳健发展。
主要参考文献
邱玉慧，吕天阳，李建新.基本养老保险政策执行情况审计指标体系研究［J］.审计研究，2013（1）.
