【作　　者】
安 锦1，2（副教授），任致伟2

【作者单位】
（1.北京交通大学中国产业安全研究中心，北京 100044；2.内蒙古财经大学财税学院，呼和浩特 010010）

【摘　　要】

      【摘要】财力均等化是实现基本公共服务均等化的基本要求与保障，县际之间经济发展水平的不平衡与县际财力的不平衡是制约基本公共服务均等化的两大障碍。本文通过面板数据模型以及基尼系数、变异系数等指标研究了转移支付制度对内蒙古县域之间财力的均等化作用，研究结果表明：现行的转移支付制度兼顾了公平与效率，总体上体现了公平；现行的转移支付制度对于缩小内蒙古县域之间财力的差异发挥了积极的作用。但是，内蒙古旗县的财力水平与财政部的要求尚有一定的差距，应当增加对旗县一级的转移支付。
【关键词】县际财力；转移支付；均等化一、引言
基本公共服务均等化是缩小区域经济发展差距，实现县域经济均衡发展的基本要求与保障。基本公共服务的均等化要求县级财政之间拥有大致相当的人均基本财力。但客观现实是，区域之间、县域之间的经济发展水平是不一样的，而财政收入来源于国民经济，因此区域之间、县域之间的财力也不尽相同。转移支付是政府之间资金的转移，是政府间财力的再分配。通过转移支付制度可以对欠发达地区增加资金拨付，从而缓解县域之间财力的不平衡。因此，通过转移支付制度缩小县域之间财力的差异是实现县域经济均衡发展的一项重要措施。
财政部《关于调整和完善县级基本财力保障机制的意见》强调，中央财政要督促和引导地方完善省以下财政体制，提高县级财力保障水平和财力均衡度。从2014年起，中央财政对县级财力水平、县级财力占全省财力比重、县级财力均衡度低于规定标准的地区，相应扣减所在省的均衡性转移支付或税收返还，直接分配下达给县，并由财政部报请国务院责令整改或通报批评。
本文以内蒙古为研究对象，运用面板数据模型对现行转移支付制度是否起到了缩小县域之间财力差异的作用进行实证研究，得出了可供决策参考的结论。
二、文献综述
（一）对我国现行转移支付制度均等化作用的判断
由于研究对象、研究地域、研究方法、研究时间有所不同，不同学者得出的结论不尽相同。王绍光（2002）认为，与人均收入的不平衡相比，人均支出的不平衡要小得多，基本上等于人均GDP的不平衡度，因此转移支付对财力具有一定的均等化作用。刘溶仓、焦国华（2002）认为，分税制改革之后，我国省与省之间财政能力的差距在不断扩大，但是人均财政支出的变异系数小于人均财政收入的变异系数，这说明转移支付制度对缩小省际之间的财政能力差距具有一定的正向作用。
中共河北省委党校课题组（2006）将转移支付分为12类，对各项转移支付的均等化效果分别进行了测算，结果显示：税收返还对河北省市际财力均等化的作用较差；一般性转移支付的均等化作用稍大；专项转移支付也具有一定的均等化作用；原体制补助的均等化作用较大。王雍君（2006）认为，我国政府间转移支付规模很大，但是对地区间财政能力和公共服务水平的均等化作用却不大。
解垩（2007）通过专项调查和运用模型研究了转移支付结构和规模对城乡之间公共产品供给的影响，认为转移支付没能缩小城乡之间公共产品的差距。
刘勇政 （2008）运用实证研究得出结论，财政转移支付在缩小地区间的财政能力差距方面发挥了一定的作用，但这种作用仍然有限，且财政转移支付在均等化各地区公共服务供给水平上作用甚微。
周美多、颜学勇（2010）认为，转移支付对县际财力的均等化效果体现出区域特征：东部地区均等化效果最差，中部地区次之，而西部地区的均等化效果最好。
张光（2013）认为，转移支付对缩小县际财力差异具有正面影响，并且转移支付是唯一能够平衡财力县际分布的因素，上级政府对县进行的财政转移支付成为纠正财力县际分布不均衡的唯一可能源泉。
总之，多数研究认为，转移支付对于地区间财力的均等化具有一定的正面作用。但也有学者认为，转移支付并没有促进地区间基本公共服务的均等化。（二）研究对象与研究方法的选取
大部分学者以省为最小研究对象，分析全部转移支付对省际财力均等化的效果。但是河北省委党校课题组（2006）的研究对象是不同项目的转移支付对河北省市际财力均等化的作用。周美多、颜学勇（2010）的研究对象是选取我国27个省级行政区的辖县。张光（2013）的研究对象是选取我国28个省级行政区的辖县。
在研究方法上，各研究者也有所不同。刘溶仓、焦国华（2002），刘勇政 （2008），周美多、颜学勇（2010），张光（2013）等采用变异系数来衡量转移支付的均等化效果。河北省委党校课题组（2006）采用的是以财政供养人口为权重加权之后的变异系数。大部分学者采用的是人均指标，即用总量指标除以辖区人口。河北省委党校课题组（2006）选取的则是财政供养人口而非辖区人口。
（三）转移支付对内蒙古县际财力的均等化作用
在现有文献中，专门分析转移支付对内蒙古县际财力均等化作用的并不多。石亚群（2010）研究认为，内蒙古县际财力的不均衡程度并没有得到抑制，而在逐年拉大。张光（2013）的测算结果表明，内蒙古人均财政收入、人均财政支出的变异系数在选取的28个省中均居前五位，人均GDP的变异系数居第六位，内蒙古的转移支付对县际财政收入不平衡状况的调节作用处于28个省份中的后五位，更重要的是，内蒙古是少数几个财政支出变异系数高于人均GDP变异系数的省份之一，这说明内蒙古的财政转移支付没有起到缩小县际经济发展不平衡的作用。周美多、颜学勇（2010）的测算结果却表明，转移支付在缩小内蒙古县际间财力差异方面的效果比较好。
三、方法与数据
（一）计量模型及测算方法
1. 计量模型。利用县一级的数据构建面板数据模型来测算财力水平的系数，设定的面板数据模型如下：
tranit=αit+βitGDPit+γitincomeit+θit popit+εit （1）  
式中，i表示各县；t表示时间；tran表示转移支付数额；GDP表示各县的GDP；income表示财政收入水平，本文以一般预算收入来代替财政收入水平；pop表示人口数量；α为截距项；ε为随机干扰项。
由于经济发展水平与财政收入水平是紧密联系的，因而各项指标的综合影响最终反映在各指标变量的系数当中。如果γ为正，则说明转移支付与各县的财政收入水平是正相关的，此时转移支付具有逆向均等化作用；反之则具有正向均等化作用。同时，还应当考虑到，决定转移支付的不仅仅是公平因素，而且应该适当考虑效率因素，如果β为正，则说明转移支付制度考虑到了效率因素；反之则对效率因素不太重视。
2. 测算方法。本文采用变异系数和基尼系数来衡量有关经济变量在内蒙古县际之间的差异程度。与标准差相比，变异系数可以剔除均值变化的影响，因此不同时期的变异系数具有可比性。出于谨慎性与稳健性考虑，本文同时选取变异系数和基尼系数来测算县域之间财力的差异程度。变异系数与基尼系数的测算结果尽管不同，但是二者的变化趋势应当是一致的。
本文用一般预算收入表示转移支付之前县本级的财力状况，用一般预算支出表示转移支付后的县本级财力状况，从而比较转移支付前后内蒙古县域之间财力的差异程度。通过比较一般预算收入和一般预算支出的差异程度就能得出转移支付的均等化效果。
本文采用的变异系数的计算公式是：

式中：CV表示变异系数；xi表示个体观测值；i表示个体序列号；n表示样本中的个数；x表示样本均值。
本文采用的基尼系数计算公式为：
GINI=1- （3）  
式中：GINI表示基尼系数；i表示个体的序列号；wi和pi分别表示将样本当中所有的个体按照观测值由低到高进行排序之后，第i个个体的观测值占观测值总和的比例以及第i个个体的人口权重。
（二）数据来源及说明
本文采用的数据来自于2007 ~ 2012年的《内蒙古统计年鉴》、《内蒙古经济社会年鉴》。在行政级别上市辖区和县一般是平级的，有些学者在研究县域经济问题时将市辖区和县放在一起进行研究。由于市辖区本身就是“市”的组成部分，其经济活动构成并且从属于城市经济，并不是县域经济的组成部分。1994年分税制改革以来存在的县乡财政困难现象一般是指不包括市辖区的“县”，并且基本公共服务严重缺乏的地区一般也不在城市，转移支付均等化的重点也不在城市。出于以上考虑，本文的研究对象是内蒙古自治区的80个县、旗、自治旗、县级市和二连浩特市（以下简称县），不包括市辖区。本文的人口数量是指历年统计年鉴当中的年末人口数量。
四、转移支付均等化效应的实证分析
（一）转移支付向一般预算收入较高的县倾斜
目前县一级的转移支付收入从大类来看，可以分为返还性转移支付收入、财力（一般）性转移支付收入和专项转移支付收入。影响转移支付收入的因素主要有财力水平、经济发展水平、人口规模等，但是同一因素对不同项目转移支付的作用是不同的。例如，财力水平与财力性转移支付规模应当是负相关的，但是和返还性转移支付的规模很可能是正相关的，因为财力水平越高返还的基数也就越大。本文计量的是各项因素对总体转移支付规模的影响，而不是对某项转移支付规模的影响。在构建计量经济模型之前，首先对相关数据进行平稳性检验。一般而言只有平稳的经济数据，或者是同阶单整的经济数据才能构建计量经济模型。
对面板数据进行单位根检验的方法有很多，本文采用LLC检验法、IPS检验法、ADF—Fisher检验法和PP—Fisher检验法来检验数据的平稳性，结果如表1所示：

从表1可以看出，除人口之外的其他变量都是一阶单整序列，因此选取转移支付额、一般预算收入、GDP作为面板数据模型的变量。随后对变量进行协整检验，以确定它们之间是否存在长期稳定的均衡关系。其中，Pedroni检验的结果如表2所示，Kao检验的结果如表3所示。

表2中Pedroni检验7个统计量当中有4个存在协整关系，表3中Kao检验存在协整关系。由于两种协整检验方式都表明转移支付额、一般预算收入、GDP三者之间存在长期稳定的均衡关系，可以构建计量经济模型。
由于返还性转移支付收入与各县的财力水平有很大关系，并且各县都有各自的基数，所以截距项不宜设为固定的，因此构建变截距模型，结果如表4所示：

为了确定是构建固定效应模型还是构建随机效应模型，需要进行豪斯曼检验，结果如表5所示。表5显示应当建立随机效应模型，即表4当中的模型。

从表4可以看出，一般预算收入前面的系数为负，说明各县得到的转移支付总额与各县的一般预算收入是负相关的，因此转移支付制度在内蒙古总体上具有均等化县际财力的作用。同时可以看出，GDP前面的系数为正，这说明转移支付制度不仅具有维护公平的作用，而且客观上也具有促进效率的作用，体现为经济发展水平比较高的县也会有较多的转移支付收入。
需要说明的是，在分析转移支付的决定因素时应考虑到滞后项，因为受基数预算的影响，政府部门在实际进行决策时往往要依据以前年度的数据，这样不能不将滞后项加进去考虑。但是加入滞后项之后系数的显著性以及模型的拟合优度均会有所下降。这是由于在过去几十年中我国经济高速增长，各级政府的财政收入也高速增长，这种高速增长的“惯性”使得当期值与滞后项是高度相关的。为了在说明问题的同时尽量使模型简洁，本文采用当期值，并未加入滞后项。
虽然一般预算收入前面系数的绝对值大于GDP系数的绝对值，但并不能就此判断转移支付在总体上是具有正向均等化作用还是具有逆向均等化作用。这需要测算转移支付前后相关经济指标的差异程度，若转移支付后的差异程度小于转移支付前的差异程度，就能说明转移支付在总体上具有正向均等化作用，反之则相反。（二）转移支付对内蒙古县际财力具有均等化作用
一般预算收入可以理解为转移支付前各县的财力水平，经过转移支付进行财力再分配之后，各县的财力水平可以用一般预算支出来表示。根据式（2）对内蒙古自治区各县的人均GDP、人均财政收入、人均财政支出的变异系数进行测算，得出结果如表6所示：

考虑到地广人稀是内蒙古自治区的一个地域特点，而公共产品又具有不同程度的非竞争性与非排他性，因此简单地使用人均指标未必适合内蒙古的情况，对总量指标进行测算同样也很重要。如果仅仅采用人均指标，内蒙古很多经济指标会由于人口稀少而排在东部发达地区之前，这显然是不合适的。因此本文同时对总量指标的变异系数进行了测算，结果如表7所示：

根据式（3）对内蒙古各县的GDP、财政收入、财政支出的基尼系数进行测算，结果如表8所示：

表6、表7、表8反映出内蒙古县域间GDP、财政收入、财政支出差异程度的变化趋势大体上是一致的，因此本文的结论是相对稳健的。
（三）转移支付对县际财力的均等化效应在逐渐加大
用一般预算收入变异系数与一般预算支出变异系数之差除以一般预算收入变异系数即可得到转移支付对财力的均等化程度。同理，用GDP变异系数与一般预算支出变异系数之差除以GDP变异系数，即可得到转移支付对县域经济的均等化程度。这两个指标如果为正数，说明转移支付具有正向均等化效果，如果为负数则说明转移支付具有逆向均等化效果，这两个指标越大，说明转移支付的均等化效果越明显。
转移支付均等化效果的相关指标值如表9、表10所示。

由此可以认为，转移支付对于内蒙古县际财力具有正向均等化作用，并且均等化的效果非常明显。
（四）转移支付制度兼顾了公平与效率，更侧重公平
从表9、表10可以看出，一般预算支出的差异程度远低于GDP以及一般预算收入的差异程度，并且县域之间一般预算支出的差异程度始终小于GDP的差异程度。这说明内蒙古自治区的转移支付制度对于县域之间的财力均等化具有公平作用。我们运用面板数据模型进行分析后发现，转移支付与各县GDP具有正相关关系，由此说明转移支付制度也考虑到了效率因素。
从2009 ~ 2013年内蒙古自治区本级对下级的转移支付结构来看，一般性转移支付的比重呈现波动上升趋势，而返还性转移支付和专项转移支付的比重却有所下降。一般认为，一般性转移支付具有正向均等化的作用，而返还性转移支付和专项转移支付往往更具有逆向均等化作用。而一般性转移支付比重不断上升，这说明内蒙古本级对调节县际财力的差距是非常重视的。内蒙古自治区本级各类转移性支出结构如表11所示。

（五）旗县一级财政支出规模偏低，尚未达到财政部的最新标准要求
财政部下发的《中央财政县级基本财力保障机制奖补资金管理办法》（简称《管理办法》）规定，“从2014年起，中央财政考核各地上年县级基本财力保障状况，对县级财力水平低于财政部核定标准、县级财力占全省财力比重低于60%、县级财力均衡度低于0.6的地区，相应扣减对所在省的均衡性转移支付或税收返还，直接分配下达给县，并根据有关规定予以相应处罚”。
根据《管理办法》规定，本文对内蒙古县级财力占自治区财力的比重进行了测算。《管理办法》对县级财力的界定是“县级财力=县级公共财政预算收入+上级公共财政预算补助收入-上解上级政府支出”，受数据来源的限制，本文以县级财政支出规模来表示县级财力水平，二者是大致相等的。测算结果如表12所示，从中可以看出，内蒙古县级财政支出占自治区全部财政支出的比重始终没有达到60%，县乡财政支出占比始终在60%左右徘徊。
将市辖区剔除后，内蒙古其余80个县的财力情况如表13所示，从中可以看出，旗县财政支出占内蒙古自治区全部财政支出的比重更低，不到50%，并且还在小幅下降，这与财政部《管理办法》规定县级财力占全省财力比重不低于60%的要求是有较大距离的。从表13还可以看出，旗县财政支出占县级财政支出的比重也在不断下降。因此，可以考虑适当加大对旗县一级的转移支付规模，进一步提高县级政府的财政保障水平。
五、结论
1. 内蒙古县域经济的差异程度在不断拉大。表6、表7、表8都反映出县域之间GDP的差异程度在不断拉大，人均GDP的变异系数由0.9上升到1.07，GDP的变异系数由0.87上升到1.10，GDP的基尼系数由0.27上升到0.35。可见，无论从哪个角度看，内蒙古自治区县域经济的不平衡程度在不断扩大。
2. 现行的财政收入机制在一定程度上存在“马太效应”，即好的愈好，坏的愈坏；多的愈多，少的愈少。通过前文的分析可以看出，一般预算收入的差异程度始终高于GDP的差异程度，这说明财政收入机制不但没有缩小县域经济的不平衡，反而在县域经济原来不平衡的基础上扩大了县际财力的不平衡。因此，财政收入机制使得“富县愈富，贫县愈贫”，存在“马太效应”。
3. 转移支付制度保障了县际财力的均等化。从转移支付结构看，一般性转移支付比重呈波动上升趋势，返还性转移支付和专项转移支付比重有所下降。从转移支付效果看，一般预算支出的差异程度始终低于GDP及一般预算收入的差异程度，并且变化幅度不大。因此转移支付制度见到了成效，有力保障了内蒙古县域之间的财力均等化，这一点与田发（2011）、张光（2013）等在研究转移支付制度时所得出的结论有所不同。
4. 应进一步提高旗县一级的财力水平。根据财政部发布的《管理办法》的规定，从2014年起县级财力占全省财力的比重要达到60%。而从内蒙古自治区目前的情况来看还有较大的差距，当然这有一定的客观情况，且财政部这一规定是最新要求，从2014年开始执行，以前年度没有达到60%也可以理解。不过，内蒙古自治区从2014年起应大幅提高旗县一级的财政支出水平。
主要参考文献
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【基金项目】国家社科基金一般项目“西部地区承接产业转移与促进就业增长互动机制研究”（项目编号：14BJL097）；内蒙古社科规划办课题“民族地区首府城区县域经济发展研究”（项目编号：2013C097）；内蒙古发改委重