【作　　者】
朱晓刚1，2

【作者单位】
（1.河南广播电视大学，郑州 450008；2.郑州信息科技职业学院建筑工程系，郑州 450046）

【摘　　要】

     【摘要】农地征收补偿标准严重偏低的主要原因之一是发展权价值补偿的缺失，可见补偿标准制定中将农地发展权价值纳入考虑范围对实现公平补偿有积极意义。本文认为农地发展权价值应为由用途变更而产生的自然增值，其价值量化可以城镇综合用途末级土地基准地价减去基础设施投入成本和农地现状用途经济价值；其价值分配应兼顾国家、集体和失地农民，具体分配情况因农业内部安置和脱农安置两种不同的假设前提而异。郑州市的实证研究表明，与现行征地平均区片地价标准相比，脱农安置前提下的失地农民补偿标准依然偏低。
【关键词】农地征收；发展权价值；评估方法；发展权价值分配农地征收因其补偿标准严重偏低而饱受诟病，根据《土地管理法》以产值倍数法确定的补偿标准中农地发展权价值补偿的缺失是造成这一后果的重要原因。由于我国缺乏农地发展权这样一种产权制度安排，使农地征收增值收益分配中很少顾及农村集体经济组织及其成员，并由此产生了许多影响稳定的社会问题。十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，这体现了农地征收中显化发展权补偿的政策导向。建立发展权制度，合理评估农地发展权价值，并将之在相关利益方之间合理分配，对于保护失地农民合法权益、促进社会经济的健康稳定发展有着重要意义。
一、农地发展权价值内涵
土地发展权是实现土地资源的优化配置时产生的一种权利，主要是为防止土地利用过程中随意改变用途保护资源最大效率而设立。土地发展权的观念和制度始于英国最早的构想：对从规划控制中得益的土地所有人收取改善金，以对受损失的土地所有人进行补偿。20世纪60年代，土地发展权观念被引入美国并取得了较大发展。美国建立了发展权交易制度，并将发展权具体化为可购买发展权和可转让发展权。
英美两国的发展权制度都是为了适应土地用途管制和多元化立体开发利用的需要，从对土地用途改变、土地利用强度改变的控制中逐渐发展而来。出于粮食安全保障战略考虑，我国实行土地用途管制制度，以土地利用规划限制了农民将农地向高收益利用类型转换的权利。因此，我国的农地发展权即为将农地现状用途转换为其他高经济效益用途之权利。与农地发展权相对应，农地发展权价值是指在农地用途转变之后，由于土地用途不同而形成的土地价格差异或者土地增值。这里所言土地增值是指自然增值，不包含对土地追加投资导致的价值增长。
国外有观点认为农地发展权价值等于农地转为建设用地后价值扣除原农业用途土地价值的余额。国内学者沈守愚（1998）认为：发展权价值按变更用途后自然增长的价值计算。建设用地的价值形成包含了公共投入带来的正外部性收益，并非全部来自于土地用途的变更。相比之下，国内学者强调自然增值的观点更具合理性。
二、农地发展权价值评估
国内学者孙弘（2004）等都给出了发展权价值测算模型，在理论层面为发展权价值测算提供了有益参考，但是对于农地征收实践中具体宗地的发展权价值评估并不适用。根据前文所述发展权价值内涵，农地发展权价值应为农地转建设用地之后的价值减去公共投入成本和农地现状用途价值之差。
因农地征收后由“生地”开发为“熟地”的公共投入主要是基础设施投入，因此公共投入成本以基础设施投入成本计算。目前，我国多数地区农村社会保障体系尚未建立，农民并不因其为农村集体经济组织成员而享有社会保障（养老保障、失业保障、医疗保障）。农地资源的社会保障价值实质上通过农地的经济产出来实现，也就是说农地的社会保障价值实质上是隐含在现状用途经济价值之中，农地发展权价值评估中可以现状用途经济价值替代现状用途价值。由此，农地发展权价值的测算公式为：VD=VJ-VE-CJ。
式中：[VD]为农地发展权价值；[VJ]为用途转换后建设用地价值；[VE]为农地现状用途经济价值；[CJ]为基础设施投入成本。[VJ]的取值可参照城镇综合用途末级土地基准地价确定，若基准地价体系中无综合用途类别设置，可以各类用地的面积占级别土地总面积的比例为权重，对各类用途基准地价进行加权平均获得综合用途基准地价。需注意的是，基准地价对应的时点与发展权价值测算时点不同，应根据地价指数进行相应的日期修正。[VE]可采用收益法测算，[CJ]按照城镇基准地价中末级地设定的开发程度对应工程定额标准进行测算。
三、农地发展权价值的分配
1. 发展权价值的归属。关于发展权价值的归属问题，理论界有三种观点：涨价归公、涨价归私、公私兼顾。苏志超（2000）、沈守愚（1998）等学者认为土地增值源于公共投资的正外部性，因此，发展权价值应归公共利益的代表——国家所有。刘永湘（2003）、蔡继明（2004）等学者从维护农村集体及失地农民土地权益的角度出发，认为发展权价值应归农村集体经济组织所有，并在集体内部进行合理分配。周诚（2006）教授提出了“公私兼顾论”，认为发展权价值应归国家、集体、农民共有，对发展权价值分配要做到对集体和失地农民合理补偿后“剩余归公”，归公部分用于“支援全国农村建设”。
公平而言，涨价归公、归私均不可取，因为农地发展权价值的产生及实现，除了要依靠政府对规划用途变更的许可、基础设施的建设外，还源自土地所有权人对土地发展权的放弃，因此土地增值并非全是政府行为，它还包含了土地所有者的特别牺牲。党的十八届三中全会也明确提出：建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。因此，在发展权价值补偿分配中应兼顾国家、集体和失地农民的利益。
2. 发展权价值的分配。发展权价值分配牵涉国家、集体和失地农民，征收实践中失地农民的安置方式各异，相应的损失程度也不同，对发展权价值的分配也应因不同的安置方式而异。我国的失地农民安置方式总体可分为农业内部安置和脱农安置两类。农业内部安置是指通过农地调整给予失地农民一定的土地继续从事农业生产经营，将失地农民留在农村，比如农业生产安置、异地移民安置等。脱农安置是指农地征收后失地农民不再分配土地从事农业生产，也相应失去农村集体经济组织部分成员权，比如货币安置、入股分红安置、就业安置、社保安置、留用地安置等。因此，对发展权价值的分配应基于农业内部安置和脱农安置两种不同的假设前提分别考虑。
在农业内部安置前提下，若征收后即进行农地调整，使失地农民重新获得承包经营权，则发展权价值应在国家和集体之间分配。国家以征收土地增值税的形式实现对发展权价值的分配，税后发展权价值归集体所有，并在集体经济组织成员间平均分配；若等承包期满后再通过农地调整使失地农民重新获得农地承包经营权，应对税后发展权价值按照剩余承包经营年限进行年期修正，并根据修正后的结果对失地农民进行补偿分配，其余部分分配给农村集体。
在脱农安置假设前提下，失地农民不再分配土地，农地征收使其失去了集体农地的共有权，税后发展权价值补偿应全部分配给失地农民。
四、实例研究：以郑州市为例
河南省省会郑州市是中原经济区及中原城市群的中心城市。辖6区5市1县，总面积7 446.2平方公里，截至2012年底，总人口910万人。郑州都市区规划面积1 700平方公里，郑州市区面积1 010.3平方公里，市区人口501.9万人。郑州中心城区规划面积980平方公里、建成区面积373平方公里。
（一）郑州市郊区农地发展权价值评估
1. 测算用途转换后建设用地价值[VJ]。郑州市市区现行基准地价基准时点为2008年1月1日，开发程度各级地均为“七通一平”，土地用途分类包括商业、住宅、工业、公共管理与公共服务、交通、水域或水利设施、特殊七种类别，对应用途末级地基准地价分别为：600元/米2、460元/米2、384元/米2、700元/米2、450元/米2、390元/米2、410元/米2。 依据郑州市城市总体规划（2008 ~ 2020年）资料可得，2007年郑州市各类建设用地占比分别为：商业用地6.23%、住宅用地36.25%、工业用地17.26%、公共管理与公共服务用地23.45%、交通用地16.17%、特殊用地0.64%。因城市总体规划与基准地价土地用途分类口径不尽相同，上述数据系对城市总体规划数据进行细分合并得出。特别是水域或水利设施用地在城市总体规划中没有显示，且郑州市水利设施用地实际占比较小，因此在计算郑州市末级地综合基准地价中不考虑该类别。依据中国地价网资料可得，郑州市以2000年为基期，2008 ~ 2013年综合用途基准地价指数[I2008]~[I2013]分别为： 160、176、202、208、212、224。
根据以上数据计算2008年郑州市末级地综合用途基准地价，因基准地价对应时点为2008年1月1日，跟各类建设用地占比对应时期基本一致，因此，以各类建设用地占比为权重计算得：VJ2008=600×6.23%+460×36.25%+384×17.26%+700×23.45%+450×16.17%+410×0.64%=510（元/米2）。
对[VJ2008]进行年期修正得[VJ2013]：
[VJ2013=VJ2008×I2013I2008=510×224160=714]（元/米2）
2. 测算现状用途经济价值[VE]。因农业生产经营可获取纯收益，可采用收益法测算农地现状用途经济价值，计算公式为：[VE=ar-s1-1+s1+rn]。 
式中：[VE]为农地现状用途经济价值；a为农地农业经营年纯收益；r为农地报酬率；s为年纯收益的增长率，n为收益年期。因农地征收的结果是所有权丧失，因此收益年限n为无限年，前式演化为：[VE=ar-s]。              
（1）测算纯收益a。十七届三中全会后，农用地流转市场逐渐活跃，郑州市郊区存在较多的农地租赁，因此，农地纯收益a可参照农地租金水平确定。调查发现，农地租赁中存在大量以实物支付租金的情况，通常每亩地每年的租金为500公斤小麦。现实中的农地出租几乎没有管理成本，也不存在押金等情况，因此可以1 000斤小麦替代纯收益，2013年河南省小麦价格约为2.6元/公斤，因此纯收益：a=500×2.6=1 300（元/亩）=1.95（元/米2）。
（2）确定报酬率r。农地出租收益可靠性较高，因此报酬率r应低于社会平均利润，可以长期国债利率为基础，进行适当的风险调整确定：r=5%。
（3）确定报酬率s。随着生产力的发展、农业科技水平的提高，农业生产收益会呈增长趋势，根据近年农地出租数据推算得：s=1.3%。因此有：
[VE=ar-s=1.955%-1.3%=53]（元/米2）
3. 测算公共投入成本[CJ]。郑州市末级地基准地价对应的开发程度为“七通一平”，即通路、给水、排水、通电、通讯、通燃气、通暖气、土地平整，根据郑州市相关标准，相应费用标准分别为：32元/米2、13元/米2、10元/米2、25元/米2、20元/米2、30元/米2、40元/米2、10元/米2，则：CJ=32+13+10+25+20+30+40+10=180（元/米2）。
4. 测算农地发展权价值[VD]。
VD=VJ-VE-CJ=714-53-180=481（元/米2）。
（三）农地发展权价值分配
1. 发展权价值中属于国家的部分。如前文所述，国家在发展权价值中的分配数额通过计算土地增值税确定。具体可将发展权价值作为增值额，土地现状用途经济价值作为扣除项目金额，按照四级超额累进税率进行计算。增值额为481，扣除项目金额为53，增值率为481/53×100%=907.5%。根据土地增值税的速算公式：“增值额超过200%的，土地增值税税额=增值额×60%-扣除项目金额×35%”，则土地增值税税额=481×60%-53×35%=270（元/米2），即国家在发展权价值应分配数额为270元/米2。
2. 发展权价值在实地农民和集体之间的分配。扣除国家应得部分，剩余归属失地农民和集体的发展权价值（税后发展权价值）为：481-270=211（元/米2）。对这部分发展权价值依据脱农安置和农业内部安置两种假设前提在集体和失地农民之间进行分配。
脱农安置假设前提下，税后发展权价值211元/米2全部归失地农民所有。
农业内部安置假设前提下，若征收后即进行农地调整，使失地农民重新获得承包经营权，税后发展权价值全部归集体所有并在集体内部平均分配；若等承包期满后再通过农地调整使失地农民重新获得农地承包经营权，则要计算失地农民因农地征收而丧失的剩余承包经营期的发展权价值，假设剩余承包经营年限为20年，则失地农民应得发展权价值为：

其余部分80元/米2分配给集体并在集体内部平均分配。
（四）结果分析
郑州市实证研究表明：农地发展权价值达481元/米2，其中应属于国家的数额为270元/米2，在不同的安置假设前提下，应属于集体和失地农民的数额为0元/米2至211/米2元不等。以脱农安置假设前提为例，失地农民应得发展权价值为211/米2，合140 666元/亩。根据河南省征地区片综合地价标准（2013年），郑州市征地平均区片地价标准为82 152元/亩。
两者相较不难发现，农地征收中失地农民所获补偿（即使假设所有补偿全部归失地农民所有）与其发展权价值损失相去甚远，更不用说考虑农地资源其他价值。2013年郑州市的征地区片地价标准相较2008年已有较大幅度的提高，从本研究来看，相比土地征收中失地农民的损失现行补偿标准依然偏低。
五、政策建议
在《集体土地征收补偿条例》的制定中考虑农地发展权价值，并对其测算方法和分配方案进行指导和规定。在征地区片地价标准制定中考虑农地发展权价值，为征收实践中确定合理的补偿标准提供参考。还可借鉴国外经验，采用政府购买的形式使未征农地发展权也能得以实现，以体现公平。当然，这需要巨大的财力支持，就国情而言尚难很快得到满足，需循序渐进。
主要参考文献
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郭熙保，王万珺.土地发展权、农地征用及征地补偿制度［J］.河南社会科学，2006（7）.
苏志超.土地经济学术之开创与发展［M］.台北：中国地政研究所印行，2000.
【基金项目】河南省2012年软科学研究计划项目（编号：122400420055）；2013年度河南省教育厅科学技术研究重点项目（编号：13B630293）