【作　　者】
董丽英1，2（教授） 王砚书1，2（教授） 吴佳栋2

【作者单位】
（1.河北经贸大学会计学院 石家庄 050061 2.南京农业大学公共管理学院 南京 210095）

【摘　　要】

      【摘要】审计的本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理体系的重要组成部分。本文围绕制约国家审计在国家治理中发挥作用的因素进行了问卷调查，调查结果显示，体制机制制约、审计机关权限不足、审计人力资源不足等是制约审计作用发挥的主要因素，因此应当优化审计体制、健全审计机制、完善审计制度、提升人力资源素质，从而促进国家审计在国家治理中发挥作用。
【关键词】国家审计   国家治理   审计作用

在社会契约形式下，作为国家权力重要组成部分的国家审计也是一种权力。中国审计长刘家义从国家发展战略高度，提出审计的本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理体系的重要组成部分。
2013年初，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的重要讲话强调，实现党的十八大确定的各项目标任务，必须加强对权力运行的制约和监督，把公共权力的行使关进制度的笼子里，国家审计在其中务必发挥监督职能作用。
一、调查问卷的统计与分析
国家审计在国家治理中是否能够充分发挥免疫系统的作用，取决于诸多因素。2012年底，我们采用问卷调查的方式，针对制约国家审计在国家治理中发挥作用的诸多因素进行了问卷调查，调查对象包括：河北省及其下辖11个市的审计机关人员、被审计单位人员、社会公众、公检法机关人员。调查对象中既有省级部门的主管人员，也有中层、基层管理人员和社会公众。
我们共发放问卷1 300份，其中：审计机关365份，被审计单位321份，公检法机关316份，社会公众298份。收回有效问卷1 200份，有效回收率92.3%。因问卷中的量表只有1 ~ 5，共5个值，为了使分析的结果更加客观，我们将打分为0的问卷全部视为无效问卷。对问卷的分析使用的是SPSS19.0软件。为了消除不同层次、不同情况的人员对数据结果的影响，一般采用百分比来进行数据对比。
此次调查数据的Cronbach’s Alpha 系数值见下表。根据统计学观点，任何测试或量表的置信度系数在0.60以上，则表明测验或量表的内部一致性较好，下表中的置信度检验值说明了此次调查数据置信度结果较好。

根据上述调查数据，我们对影响国家审计在国家治理中作用发挥的制约因素重要程度进行打分，然后取均值并做加权平均，[平均分=fi×ifi]，[fi]为打i分的人数。得出的分析结果如下图所示。所有的被调查对象一致认为，制度体制问题、审计机关权限不足、审计人力资源匮乏、审计技术落后、审计工作管理不到位是制约国家审计在国家治理中发挥作用的主要因素。

二、国家审计在国家治理中发挥作用的保障机制
（一）优化审计体制
优化审计体制就是对现行审计体制进行改革，使之能够确保国家审计在推动完善国家治理中发挥“免疫系统”功能。有关优化现行审计体制的研究，国内学者在探索中逐渐形成了“立法论”、“升格论”、“垂直论”、“独立论”和“双轨制”等几种观点。
本文赞同“双轨制”观点，即实行“国家审计委员会+国家审计署”模式。理由有两点：一是符合党的十七大、十八大报告提出的“加强对权力运行的制约和监督”思想。尽管我国现行审计体制在全面建设小康社会中发挥了积极作用，但是审计的监督与建设职权仍然有限，尚无权对政府行政长官的受托责任以及预算或计划的确定与审批实施审计监督。实行“双轨制”模式，由国家审计委员会对公共资金或资源计划的确定与审批进行事前审计，就可以对政府行政长官的受托责任以及预算或计划的确定与审批实施审计监督。二是有利于审计“免疫系统”功能的落实。国家审计要在国家治理这个大系统中发挥预防、揭示和抵御功能，就必须有超然独立的地位，而全国人民代表大会是我国的最高立法机构，在全国人大设立国家审计委员会并作为最高审计机构，就能够确保审计在预算的确定与审批审计中充分发挥监督作用。
（二）健全审计机制
1. 建立健全审计工作协作机制，各部门、各单位要按要求及时提供与审计工作相关的信息和资料，支持审计机关建立并完善审计数据库。
2. 建立健全审计机关与纪检监察、公安、检察等部门的沟通协调机制和审计重大案件线索移送处理工作机制，增强反腐败工作合力，加大对腐败行为的打击力度。比如，仅2013年河北省审计机关就向司法、纪检监察以及其他部门移送处理事项89件，效果较为明显。
3. 建立健全审计结果运用和审计整改落实机制，将审计结果作为政府部门绩效管理和对干部考核的依据，将审计整改情况列入年度绩效考核综合评价内容。
（三）完善审计制度
加强审计制度建设，用明确的制度来保障国家审计免疫系统功能的充分发挥。完善审计制度应包括：完善审计计划管理制度、完善审计项目管理制度、完善审计结果公告制度和完善审计结果问责制度。
1. 完善审计计划管理制度。刘家义审计长指出，“要加强审计项目计划的科学管理，全面提高审计工作的质量和水平”。加强审计计划管理，有利于保持审计工作目标的相对稳定性。审计项目计划是审计机关开展审计工作的总体安排。比如，2013年河北省审计机关科学安排审计项目，共完成3 000多个审计（调查）项目，已上缴财政、减少财政拨款或补贴35亿元；查出违规和管理不规范金额3 000多亿元，推动建立健全内部控制制度和整改措施340多项，审计计划管理的效果显著。
2. 完善审计项目管理制度。审计项目的选择与确定通常是与国家当前政治经济发展形势、国家的方针政策、本级人民政府的政策和经济发展方向密切相关的。建立科学合理的审计项目管理制度，对审计项目进行合理安排、科学管理，并形成完善的制度。对审计项目的安排，既要注重对审计时间、进度和人力资源的合理安排，也要注重对审计对象、方式、方法的合理安排。
3. 完善审计结果公告制度。我国的审计结果公告制度历经20年的发展，已经比较成熟。但是目前审计结果公告制度在执行中仍存在公开内容有限的问题，因此在全面推行审计结果公告制度的同时，还应扩大审计结果公开的内容。比如，通过建立审计整改情况及时通报制度、审计整改约谈记录通报制度、整改后再督查结果通报制度等，并将整改结果与单位一把手的去留挂钩，切实使审计结果公告制度得以落实，遏制屡审屡犯现象。
审计整改情况通报制度主要用于对查实的违法违纪、低效率和低效益等问题是否得到整改落实。审计整改约谈记录通报制度是对提出整改意见而不能限期整改或整改不力的被审计单位采取的处理制度。建立整改后再督查结果通报制度，旨在督查各项整改措施是否落实到位，并再督查结果向社会通报。建立审计结果跟踪回访制度的出发点是将回访结果与被审计单位负责人及相关当事人的任免、去留、绩效考核等挂钩。
4. 完善审计结果问责制度。审计问责作为国家治理体系的重要组成部分，离不开审计机关与相关部门的协同合作。尽管现行《审计法》对审计结果问责的规范比较有效，但是在实际执行中，还需要进一步完善《审计法》中关于审计结果问责的相关条款，加大对问责单位负责人以及相关当事人的处理处罚力度，与《刑法》、《预算法》等法律法规一同对问责单位负责人及相关当事人加大违法违纪违规行为的处罚力度；同时，《审计法》应明确规定公、检、法等机关对审计结果问责的协同工作，并将协同工作的结果向社会公开，邀请相关单位和利益关系人、社会公众代表参加问责会议，开展民主评议。
（四）提升审计人力资源素质
国家审计要发展，人才是关键。审计人员的素质和能力决定了国家审计职能发挥的水平。因此，审计机关应当大力加强人才的培养，针对不同职位、岗位的人员，实施分层次、分批次、多形式的继续教育培训，积极探索实施审计干部到财政、金融、发改委、经贸委等部门和大型企事业单位交流任职制度，促进审计人员优化知识结构、综合素质水平得到提升，更好地服务于国家治理。1. 优化现有审计人员的知识结构。建立经常性的继续教育培训制度，提高审计人员的思想品质和业务素质，保证审计人才队伍健康发展。首先，将审计人员继续教育培训工作制度化，从制度的层面强化审计人员进行继续教育培训。其次，加强审计培训力度。不仅要完善审计人员的专业知识结构，还要大力提高审计人员的综合素质。再次，丰富培训内容。既要在优化审计人员的知识结构上进行培训，也要加强审计人员对地方党委、政府中心工作任务、地方经济发展重点工作的把握和理解，培养审计人员矢志不渝地为人民服务的坚强意识。最后，突出培训效果。另外，上级审计机关应在全国、全省统一组织的大型审计项目中，经常抽调基层审计干部参与，在实战中锻炼提高队伍素质和审计能力。
2. 树立广纳英才的招聘理念。以人为本，坚持科学发展观，深化人事制度改革。目前，国家审计人员的知识结构比较单一，基层审计机关的后备审计力量明显不足，基层审计机关现有审计人员年龄在30岁以下的新生力量占比较小。笔者认为，应放宽审计人才招聘条件，从普通高校招募有志于从事审计工作、来自不同专业的毕业生，着力打造一支政治素质过硬、业务工作精通、工作作风优良的审计人员队伍。为此，建议在每年的公务员考试的人才需求列表中，放宽、放低报名条件，允许非985高校、211高校的学生报名参加考试，将通过考试的人员进行集中培训，使之达到规定的要求，以便充实基层审计队伍。
3. 通过创先争优活动培养优秀审计人才。把培养优秀审计人才与多种形式宣传典型人物的活动相结合，有利于审计人员学习先进、汲取审计经验、培育敬业精神、高标准要求自己，特别是对于基层的审计人员来说，这更是提高自身素质的重要渠道。
【注】本文系河北省科技厅2013年度软科学研究项目（项目编号：134076170D）、2013年度河北省社科项目（项目编号：HB13GL038）和河北省科技厅2013年度软科学研究项目（项目编号：1345762290）的研究成果。
主要参考文献
1. 杰里·Ｄ.沙利文等著.蒙哥马利审计学翻译组译.蒙哥马利审计学（上）.北京：中国商业出版社，1989
2. 张庆龙.国家审计良治的宪政思维.审计与经济研究，2008；9
3. 杨肃昌，肖泽忠.试论中国国家审计“双轨制”体制改革.审计与经济研究，2004；1
4. 梁小平.基于国家治理视角的国家审计问题研究.绿色财会，2012；7