【作　　者】
徐艳茹 刘文洁 路红光

【作者单位】
（中国地质大学〈武汉〉公共管理学院 武汉 430074）

【摘　　要】

      【摘要】根据不同的政策目标，环境税收入有不同的使用方向，但鉴于我国环境形势日趋严峻、环保投入不足与投入效益低下并存的现实，环境税的专款专用成为应然的选择。本文论述了环境税专款专用制度的必要性与可行性，着力探讨如何构建科学合理、契合国情的环境税专款专用制度。
【关键词】环境经济学    环境税专款专用   环保基金   专项资金

鉴于当前日益严峻的资源环境形势，采用环境税制度已成各界广泛共识。作为节约资源与保护环境的重要手段，环境税已在OECD国家广泛采用并取得了显著成效。
近几年来，我国学术界虽对环境税的开征、税率设计、征税范围、计税依据、征收管理等问题展开了深入研究，但对于我国环境税收入的使用问题，研究者甚少。为此，本文拟以环境税收入的使用为主题，论述专款专用制度的必要性与可行性，并提出如何实施专款专用制度的对策建议。
一、环境税收入使用管理制度概述
综合国外实践经验，环境税的使用方式可归纳为专款专用式、公共财政一般预算式、税收返还式等三种。      
1.专款专用方式。这种方式是将环境税筹集的各类款项专门用于与环境保护相关的项目。环境税专款专用制度在国外实践中具体采用的方式虽有不同，但总的来说主要包括环保基金和环保专项资金两种。
2. 纳入公共财政一般预算方式。这是指将环境税收入纳入国家财政预算，服从国家财政大局，在全国各类工作中统筹使用（款项不仅仅只用在环境保护相关项目中），不具有专款专用性质的一般预算方式。这一制度的理论依据是：公共财政以满足社会公共需要、为公众提供公共服务为主旨，其“公共性”决定了其“再分配”性，即环境税收入不宜仅仅满足某一领域、某一地区、某一阶层或群体的需要。因此，与专款专用方式相比，其支出方向的指向性与明确性较弱，此方式下环境保护目标很难实现。
3. 税收返还方式。这是指按照有关法律规定，将征得的环境税返还给特定纳税主体的一种使用方式。这种方式主要针对环境税的纳税主体，是国家基于一定的经济调控目标实行的一般制度安排，发挥的环保投资作用有限。
 二、我国环保税费使用现状
我国虽尚未开征统一的环境税，但事实上二十多年来逐渐形成了某种“费主税辅”的“绿色税费”体系，主要包括排污费、资源税费、消费税中与环保相关的税目、城市维护建设税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船税、车辆购置税等，可称“环保税费”。这一体系的最大缺陷是种类繁多，性质不清，征收主体分散，大多数税费实际上并未用于环境保护，由此导致现行环保税费使用效率低下。
1. 用于环保的财政投入严重不足。国务院于1984年颁布的《关于环境保护工作的决定》确定了环境保护资金的8条渠道，但主要的资金来源还是靠政府财政拨款。现行环保税费收入基于不同的政策安排有不同的支出方向，如消费税、城镇土地使用税、车船税以及车辆购置税等税种，其税收收入纳入财政预算体系由国家统一安排。最具有专款专用特点的城市维护建设税用于环保投入的份额，虽然在2002年已达总投资的57.6%左右，但其支出方向只限于城市环境基础设施投资。最具有“环境税”性质的排污费被明确为“专项用于污染防治与环保管理能力建设”，但其全国总额直到2012年才达到200多亿元，不仅市场调节作用极其有限，而且在公共财政环保投入中所占比例几乎可忽略不计。

2. 公共财政用于环保投入的效果欠佳。近几年来，国家、省级公共财政在“预算收入统筹使用”与“收入再分配”体制下不断加大环保投入（见上表），但由于缺乏监督、部门争利益等问题，在实际工作中未完全做到专款专用，导致环保投入效率低下，据水利部不完全统计，2010年全国共使用水资源费47.9亿元，其中用于日常管理（包括行政、事业费等）10.8亿元，基础工作7.7亿元，水资源保护4.5亿元，节约用水3.4亿元，开发利用4.4亿元，其他工作17.1亿元。 
3. 现行价格制度客观上形成了某种无效率的环保投入。价格政策不是环保投入政策，但假如政府对资源产品规定低于市场成本的价格，实际上是一种对有关利益者的公共财政补贴。目前，我国万元GDP消耗的资源量约为欧盟的8倍、美国的6倍、日本的10倍，根本原因是资源价格扭曲，市场主体缺乏提高资源效率的动力。具体而言，我国的电价、水价、排污价（即排污费，排污费或环境税的本质是“排污权”的产权价格）、资源矿产开采价（即矿权价）并非市场成本与供求关系的反映，而是政府指定的价格，总体上显著偏低。某一商品或产权的市场价格是成本与供求关系的反映，在市场机制中发挥资源配置、激励创新等功能。我国水价偏低的显著例子是华北地区，该地区的水价远未反映水资源的稀缺度和国家买单的南水北调成本，由此导致农业用水效率大约仅及美国的1/4，日本的1/20,以色列的1/100。排污费的实质是企业排污权的市场价格，但我国政府规定的排污费价格估计不到市场平均治理成本的1/10。企业提高资源能源利用效率的积极性严重不足，长期依赖政府命令（如规定能源与水耗率）或者“财政补贴”（如对节能治污项目予以财政补贴）。
三、我国环境税实行专款专用制度的必要性
环境税专款专用制度在西方国家普遍采用本身已证明了其优势所在。环境税专款专用制度的最大意义在于该制度能有效集中资源，防治环境污染，同时可以提高民众对环境税的支持力，降低环境税施行阻力，有利于环境税的推广。另外，专款专用资金使用透明度较高，容易受到监督。短期看来，利大于弊。具体到我国，主要具有以下几点优势：
1. 减轻环境税开征的政治和社会压力。专款专用的资金使用明确，迎合公众对于环境质量的要求，能有效满足纳税人期待回报的心理特征，能获得政治支持，一定程度上会减轻环境税实行的阻力，使开征环境税变得相对容易。且专项拨款使资金支出带有明显的方向性和目标性，能取得公众的信任，更能让公众接受，提高纳税遵从度。
2. 增强环保资金使用效益，避免资金流失。若将环境税收入纳入一般预算，可能会导致税款被基于不同的政策目标安排用于降低有关扭曲性税负、增加公共开支以及降低公共部门财政赤字等用途，这样的结果是税款的分流，甚至导致收入完全不能用于环保项目，造成环保资金的“浪费”。专款专用是基于保证环境税收入的，因此能有效避免环保资金的流失，保障环保投资的资金来源和总量，充分发挥环境税征管制度的价值和功能。
3. 增强透明度，便于监督。西方国家的环境税被定义为“隐形税”，主要是税款支出方向的不透明导致的，一定程度上加剧了人们对环境税的不信任。将环境税税收收入专款专用，就是在税收收入与支出之间按照一一对应原则，有效地将资金投入到环境保护和污染治理中，使税款的支出“看得见”，做到收支清楚，这样相对易于监督。
专款专用制度的缺陷主要是会导致环境保护支出的刚性化，制约政府对财政资金的统一安排和灵活调度。但在当前中国环保投资总量不足的情况下，专款专用制度更能保障环保资金投入的稳定来源、畅通渠道和保证数量，改善投资效率的同时又便于监管。
四、中国环境税专款专用制度的构建
1. 宏观层面的制度构架。通过全国人大及其常委会修订《税法》、《预算法》等基本法，以立法形式将环境税专款专用纳入财政预算体系。环境税作为特别目的税，可以在中央与地方政府间分税制财政体系中，将其明确在环境税收入中的预算管理权。
同时明确各级政府的环境税收入财政支出权限配置：一是清晰界定事权与财权划分及支出责任。对中央与地方、上级与下级各级政府间的环境事权与财政支出责任进行划分。由中央调配全国范围内资源进行全国性、区域性污染防治，如“全国性的荒漠治理、水土流失防治以及具有明显外溢性的跨区自然环境治理项目”，改善我国环境现状；扶植清洁能源与污染清洁技术产业的发展；投资大型污染防治科研项目。地方在本地区范围内合理配置资源进行污染防治与环境改善事宜，例如“本地区的环境和生态保护工程以及城市环保公共设施”等。在事权划分之后，明确各级政府之间的财政支出责任，对各级政府事权范围内的，各自承担财政支出责任。二是财政收益权的合理划分。在这一点上，主要是环境税税收收入的划分，王金南等（2009）建议环境税主要作为中央与地方共享税,地方和中央按照8∶2比例分成。三是以立法确立并保障各级政府的权限和责任，建立政府间环保事权财权相匹配的财政体系。
2. 微观层面的具体操作。
（1）建立我国的环保基金。基金一般可以分为市场性基金、社会性基金和财政性基金，作为保证环境税收入专款专用的具体平台，环保基金不同于以盈利为目的的市场性基金，以防治污染、保护环境的社会公益为目的。环保基金也与社会性基金的资金来源不同，是由财政预算提供资金。其公益性和财政性决定了环保基金属于财政性基金中的财政支出类基金。作为专款专用的实现形式，现已被美国、法国等西方国家普遍采用。环保基金的种类设计有以下两种方案：
一是设立两级基金模式，即在中央和地方分别设立环保基金。在中央，设立以全国范围重大污染源或跨区域的污染源防治为支出项目的环保基金，由环境税收入上缴中央国库的部分提供财政资金，由全国人大授权中央环保部门进行管理。在地方，在省、直辖市、自治区设立以本地区范围内的与污染防治事宜相关的环保基金，由地方人大授权，地方环保部门管理。各级财政部门会同审计等部门协调监督，下级政府还要接受上级政府监督。
二是设立统一基金模式，即建立一个全国统一的环保基金，其下设重要的环保基金项目。将缴纳的环境税,经税务部门汇总,由财政部门划拨到环保部门,由中央一级环保主管部门统一制定政策,统一安排使用，并从上到下按照行政区划形成独立的执行体系。
不管是方案一还是方案二，都要在安全原则的指导下，尝试逐步放松政府管制，采用适当的市场化基金运作模式保证基金的保值增值，以法律为依据建立全方位的监管机制，为环保基金营造良好的运营环境。
（2）设立专项资金。专项资金在我国使用较多，有现成的经验。①支出范围。在环保专项资金的支出方向上，原则上包括重点污染源防治项目、区域性污染防治项目、推广应用污染防治新技术和新工艺项目以及其他污染防治项目。②管理权责分配。我国现行的环保专项资金实行由环保部门与财政部门共同管理，环保部门审查、确定，财政部门拨款、监督检查的做法，两者分工合作。这种做法有其合理性，但这种双重管理体制也会造成责任不清。从清晰责任、职能划分、国情等方面来看，应由环保部门主要负责专项资金的管理，严格环保专项资金的拨付，防止冒用、套领等问题。同时，应当完善专项资金的申报立项程序，由环保部门监督检查项目的完成情况与效率，财政部门则负责监督资金申报与使用的程序是否合法。③建立严密的资金监控体系。明确环保、财政以及审计部门的各自职责，各部门分工合作、协同监督，从资金流转的各个阶段进行监控，确保专项资金的使用到位，并要明确责权划分，便于事后责任承担。
【注】本文系教育部人文社会科学研究重点基地重大招标项目“生态文明与环境法制建设”（项目编号：08JJD820166）、中国地质大学（武汉）中央高校基本科研业务费专项资金项目“中国环境税征管模式选择与实证研究”、教育部国家级大学生创新训练计划项目“环境税征收模式选择研究”（项目编号：111049138）阶段性研究成果。
主要参考文献
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2. 王卉彤，陈保启.转型经济国家环境税费使用方向及启示.财政研究，2006；8
3. 李传轩.环境税收入使用法律制度研究.当代法学，2011；1
4. 吴舜泽，逯元堂，刘瑶等.中国环境保护投资现状、问题与对策.中国环境政策，2009
5. 李传轩.中国环境税法律制度之构建研究.北京：法律出版社，2011