【作　　者】
扈剑晖

【作者单位】
（中央财经大学政府管理学院 北京 100081 广西财经学院工商管理学院 南宁 530003）

【摘　　要】

【摘要】 本文首先构建由绩效管理理念、管理内容、治理结构和管理制度四个要素构成的绩效管理模式分析框架，并应用该分析框架构建政府投资项目绩效管理模式的基本构架，在分析国际金融组织（IFI）在华贷款项目的管理模式经验的基础上，探讨政府投资项目的绩效管理模式，即建立以政府为主导、公民部分参与，项目办管理与第三方咨询机构评价（治理结构），公共项目过程监测与绩效评价，并通过制度化建设保障其运行的绩效管理模式。
【关键词】 政府投资项目   绩效管理模式   治理结构

政府投资项目指的是由政府投资为主，具有公共或公共性质的项目，其资金来源包括财政资金、债券、国内外政府赠款及国家财政提保的国内外银行组织贷款（丁茂战，2006）。目前，我国政府公共支出绩效评价制度框架和实施体系尚未建立，对政府投资项目全周期的监测与绩效管理缺位，项目“投入—产出”的信息不透明，投资的绩效无法有效衡量，导致政府公共支出的低效性、不公平性和盲目性，影响了政府公共管理的效率和公信力。建立适合的政府投资项目绩效管理模式，是规范政府公共支出的重要方面，为改善政府公共管理效率提供了新的途径和方法。
一、项目监测与绩效评价的相关文献回顾
在项目管理中实现多元主体的协同管理模式成为西方政府投资项目监测与绩效管理发展方向。市场化在20世纪70年代末至80年代初的“新公共管理运动”后被引入当代政府管理中。在政府投资项目中，市场化与多元主体协同治理成为公共管理的新愿景。Stake（1975）很早便提出响应式评价模式，即通过与利益相关者的互动协商过程来确定评价的参数和评价的标准，认为利益相关者参与监督和评价是公共项目绩效管理的发展趋势。
目前常见的公共项目的建设模式是公—私合作模式（PPP），这种多元资金带来的混合组织形式，更要求项目管理上改变公司治理和责任性的假设和安排。为保证项目管理的成功，其监测及绩效评价模式上应满足项目利益相关者关于项目管理过程的需求，即通过许多公共和私人行为者的相互依赖、协调和信任来建立绩效管理网络。
建立利益相关者管理网络是为了对政府投资项目的行为进行有效的监测与评价。从20世纪80年代开始，术语“监测与评价（M&E）”已经被广泛地使用。在20世纪80年代早期，Casley和Lury（1981）作为关键成员，在世界银行里建立了M&E模块并开始在世界范围内推广。以世界银行为代表的国际金融组织在对全球各国的投资项目中，建立基于利益相关者网络的监测与评价体系，对项目的开展过程和项目的结果进行监测和评价。M&E在评价界已经相对成熟和稳定，将成为项目管理的重要部分（Crawford，Bryce，2003）。亚洲开发银行同样建立了项目绩效监测体系（PPMS），该监测体系有利于项目管理者对项目进行的过程进行有效的控制。
国内许多学者认为应该在今后的项目管理中将利益相关者尤其是公众纳入到项目的监测与绩效评价体系中来，体现公民为本、责任政府的理念，实现结果导向、分权化协作。尹贻林和杜亚灵（2011）论证了公共项目监测与绩效评价的治理结构模式对绩效改进的重要作用。鲍良、杨玉林（2008）认为应通过独立的后评价机构，完善信息反馈机制的评价体系等途径来完善财政支出项目的管理。
二、政府投资项目绩效管理模式分析
政府投资项目一般都具有公共品或准公共品的性质。这是由于公共品存在经济外部性，在产权关系难以明确的情况下，私人资本一般不愿投资而存在市场失灵现象，因此常以政府投资介入的方式解决公共品供给不足的问题。
虽然可以引入贷款以及发行债券，或是引入社会赠款等方式筹措建设资金，但最终大部分的投资费用是由财政资金支付。财政资金的来源是纳税公众，随着社会民主化意识的增强，纳税公众对财政资金使用方式、效率和效果等的知情要求越来越高。一些地方的纳税公众甚至可以通过一些方式参与到政府投资项目的相关决策中。因此，政府投资项目的公共品与准公共品的性质使项目存在绩效管理的必要性，其绩效管理模式应该反映公共品与准公共品的特征。
项目绩效管理模式的构成要素可以划分为绩效管理的理念、绩效管理的内容、绩效管理的治理结构及绩效管理制度四个方面。以绩效管理理念为核心，管理内容、治理结构及管理制度为载体，形成项目绩效管理模式分析框架（见图1）。

1. 绩效管理理念。政府投资项目绩效管理应该以民为本，体现“取之于民，用之于民”的特征。这不但是政府投资项目管理理念发展的趋势，也是公共财政支出的根本出发点。
2. 绩效管理内容。政府投资项目的绩效管理需要达到两个目的。一是对项目建设过程中的绩效进行有效的监测，使项目在建设中及时发现问题，实现持续的绩效改进；二是使各利益相关方能够及时了解项目相关信息，特别是政府相关管理部门通过绩效管理机制实现对项目的监督和管理，社会公众也通过绩效管理机制了解项目情况。
3. 绩效管理的治理结构。周志忍（2007）认为绩效评估目标分为“外部责任”和“内部控制”两种，发达国家偏重于外部问责，我国传统绩效管理更多着眼于内部控制，监督评价结果为内部应用，形成了内向型、单向性、控制取向为特点的管理导向型绩效评价。而目前绩效管理的治理结构适合于管理导向型的绩效管理。因此，治理结构应该向适合于第三方开展独立评价的组织形式改进。
4. 绩效管理制度。绩效管理制度是为了绩效管理工作具有合法性和强制性，尤其在引入新绩效管理模式时将起到推动和保障的作用。目前，我国政府投资项目的绩效管理逐渐由“管理导向型”向“外部问责型”的转变过程，需要将绩效管理的理念、内容、治理结构写入绩效管理制度中，以推动新绩效管理模式的运行。
三、IFI贷款项目绩效管理模式的经验
我国从1980年开始利用国际金融组织贷款，贷款项目一般集中于公共品与准公共品领域。从20世纪90年代中期开始，世界银行在项目治理方面于世界范围内起到主导作用，并得到其他国际机构、政府、协会以及大学研究网络的支持（Jean-Pierre Gaudin， 2002）。IFI贷款项目的绩效管理模式主要以世界银行管理模式为主导。经过多年实践证明，国际金融组织的贷款较为成熟的项目管理模式促进了贷款地区公共项目建设效率和管理水平的提高。
1. IFI贷款项目的绩效管理理念。IFI贷款项目领域以联合国发展规划的千年发展目标（MDG）为指导，主要集中于社会发展的援助项目。其绩效管理理念以人为本，项目目标关注项目区弱势群体是否能在项目中获益，是否保证受影响公众的生活水平不低于项目开展前的水平。
2. IFI贷款项目的绩效管理内容。绩效管理内容与其管理理念匹配。IFI贷款项目关注两个方面：一是项目本身的效率及效果，即对项目施工活动开展进度、资金给付进度以及项目效果实现进度进行监测与评价；二是项目区受影响群众的生活状况改善情况，即进行外部监测、移民监测及少数民族监测等监测活动。通过持续的项目监测活动和每年定期的绩效评价活动，及时了解项目的进展及项目区受影响公众的生产生活恢复情况。
3. IFI贷款项目绩效管理的治理结构。IFI贷款项目的治理结构建立了项目的自监管、国际金融组织项目团队的监督及国内第三方咨询机构的三维监督机制，通过对项目立项和建设环节的“过程”和建设的“结果”进行监督和控制，促使项目结果与其目标一致。其治理结构如图2所示。

（1）项目的自监督体系。项目的自监督体系由项目管理办公室（简称“项目办”）负责。项目办负责项目的管理、沟通、协调和监督，按照国际金融组织所要求建立自控制体系，并指导和督促项目业主定期进行自评和总结等自控制活动。项目办将这些项目管理过程中的资料按照国际金融组织的要求进行归档管理及备案。通过这一过程，实现对项目过程的监督和控制。
（2）国际金融组织自有团队监督机制。项目的管理由国际金融组织中的项目经理具体负责，根据项目的特点，项目团队由工程专家、环境专家、移民专家等各方面专家组成。通过咨询团和检查团的方式，在项目的可行性研究、项目进行过程及完工阶段的整个项目运行过程，对项目进行监督和指导，降低信息不对称所带来的风险。
（3）第三方监督机制。国际金融组织要求项目对第三方咨询机构进行招标。各第三方咨询机构按照国际金融组织规定的绩效评价框架，对项目进行连续或是定时监测，定时形成项目的监测报告，并协助检查团对项目进行检查。第三方咨询机构的监测为国际金融组织的“过程监测”提供基础的项目进展情况数据。
4. IFI贷款项目绩效管理制度。IFI贷款将绩效管理的内容和治理结构形成制度化的规定，将项目的管理制度形成法律文件汇编，从制度层面保障绩效管理工作的进行。
以项目信息的收集沟通协调难点为例，针对项目信息的收集沟通协调，IFI贷款项目在项目贷款协议中将项目办的建立写入条款，规定了项目办的人员构成及机构组织，以及项目办所承担的责任及所能行使的权利。同时，将项目办是否履行工作职责纳入项目监测的内容中，是IFI项目检查团绩效评价报告的重要内容。
再看IFI是如何保障公众参与的，其规定移民发展规划的制定过程中，关注项目区公众的生活是否因项目的进行受到不利影响，规定第三方咨询机构对公众做相关调查了解，并要求制作项目介绍及公众申诉渠道介绍的小册子在项目区进行分发，IFI项目检查团同样会通过项目的访谈调查核实第三方咨询机构的工作。
IFI贷款项目将绩效管理模式开展的关键环节写入相关制度规定中，保障了绩效管理模式的进行。
四、政府投资项目绩效管理模式建议
借鉴IFI贷款项目的经验，结合我国管理体制的特点，现阶段我国的政府投资项目绩效管理模式可以建立以政府为主导、公民部分参与、项目办管理与第三方咨询机构评价结合，进行公共项目过程监测与绩效评价，并通过制度化建设保障其运行的绩效管理模式。
1. 树立政府主导、公民部分参与的管理理念。目前在国内政府投资项目的可行性研究阶段，正逐渐引入“社会稳定风险评估”，各地陆续出台了相关制度，规定社会稳定风险评估成为可行性研究的必要环节。目前社会稳定风险评估的内容仍在探讨之中，可以尝试在这一环节对项目区公众生活状况进行调查，并评价项目对公众造成的影响，以及对比并评估项目对公众的补偿方案。同时，尝试将这一过程建设为公众意见收集的平台，使公众参与的渠道得以拓展。通过制度创新，促进政府投资项目的绩效管理理念由管理者导向的内控型向公民参与的外部问责型转变。
2. 绩效管理内容围绕公共项目过程监测与绩效评价展开。绩效管理内容包括：①根据绩效管理的理念制定项目的绩效目标，包括建设目标和社会发展两大目标。建设目标根据项目建设的目的进行设定，社会发展目标则通常包括环境和公众生活水平等方面的发展目标。②建立项目建设过程监测体系，根据项目绩效目标，设定项目的监测指标体系，依据指标体系对项目建设过程中的信息数据进行收集备案。③建立项目的过程评价机制，在项目进行过程中，选取项目多个阶段性的时点，利用监测体系中的项目信息及其他调查信息对项目的绩效进行评价。④对评价的结果进行应用，尤其重视将阶段性评价的结果反馈给各利益相关方，并应用评价结果促进项目建设过程中绩效的改进。绩效管理的核心是建立项目过程监测和绩效评价体系。
3. 建立项目办管理与第三方咨询机构评价结合的治理结构。可以借鉴IFI贷款项目的治理结构的经验建立我国政府投资项目绩效管理的治理结构（如图3所示），即形成项目办管理与第三方咨询机构评价结合的双重绩效管理治理结构：

（1）以项目办为核心的项目绩效自管理体系。目标是建立一个整合的项目数据收集平台。对于政府投资项目而言，项目的建设信息分布在各政府部门及建设单位，项目的过程数据是零散的和分割的。因此项目办作为项目信息收集平台，可以在项目建设过程中协调各政府部门及建设单位，且负责收集有关项目的过程数据，为项目绩效评价提供多维信息。
（2）第三方管理体系。第三方管理体系由多个第三方咨询机构组成，承担的功能主要有两大类：一是作为公民参与项目的沟通渠道，如立项阶段对公民意见的收集，从建设到完工阶段对项目区受影响群众生活状况的监测及公民对项目效果的评价等；二是作为绩效评价的主体，利用项目办的整合信息平台中的项目数据，对项目的绩效进行评价。
4. 完善制度以推动新绩效管理模式的实现。国际金融组织通过《贷款协议》和《项目协议》等法律文件形式，保证项目绩效管理体系的正常运行。目前政府投资项目绩效管理模式仍处于探索期，需要通过制度推进绩效管理理念的转变，促进绩效管理内容的创新和绩效治理结构的改变。
【注】 本文系2011年南宁市科学研究与技术开发计划“南宁市重大科技项目绩效评估调查研究”以及广西财经学院校级课题“公共项目绩效评价体系研究”（项目编号：2013B029）阶段性研究成果。
主要参考文献
1. 丁茂战主编.我国政府投资治理制度改革研究.北京：中国经济出版社，2006
2. Baccarini， D.. The logical framework method for defining project success. Project Management Journal，1999；4
3. Stake， Robert E.. Evaluating the arts in education. Columbus， OH： Merrill，1975
4. Hodge G， Greve C.. Public private partnerships：an international performance review. Public Administration Review，2007
5. George H. Frederickson. The Repositioning of Public Administration. John Gaus Lecture. American Political Science Association，1999；12
6. 周志忍.当代政府管理的新理念.北京大学学报，2005；3
7. 何永浪，吴宗法.发展结果导向的公共项目管理模式及方法研究.经济论坛，2009；12
8. 郑方辉，王琲.基于满意度导向的政府公共项目绩效评价.广东社会科学，2010；2